Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
2. Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями каждого государства-члена принимать и трудоустраивать иммигрантов. Эта сфера по-прежнему остается главным образом компетенцией национальных государств. Они сами будут определять условия въезда в страну и число приезжих. В русле политики, которую Саркози поддерживал, начиная с 2003 г., государства-члены осуществляют «выборочную иммиграцию» в соответствии с потребностями национальных рынков труда. Основная роль отводится «голубой карте» (blue card) по образцу американской «зеленой карты», которая вводится для привлечения высококвалифицированных специалистов в страны ЕС. 3. Одновременно предлагаются меры по сокращению притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в виде нелегальной иммиграции. Это направление почти целиком покрывается директивой о высылке нелегальных иммигрантов, принятой летом 2008 г. В Пакте же дополнительно разработаны возможности сотрудничества государств-членов, которые, например, могут использовать совместные рейсы для вывоза нелегалов, согласовывать соглашения о реадмиссии, объединить усилия в борьбе с торговлей людьми. В то же время изначально жесткое предложение Франции о прекращении практики массовой легализации нелегальных иммигрантов было смягчено под нажимом Италии и Испании. Государства-члены смогут легализовать нелегалов, но на индивидуальной основе, при тщательном рассмотрении каждого случая. 4. Создание общей системы предоставления убежища. К 2010 г. предполагалось введение единых гарантий предоставления убежища всеми государствами-членами и унифицированный статус беженца – данное положение взято из Гаагской программы. Однако Германия решительно отвергает планы учреждения наднациональной структуры, которая будет определять статус беженца.
Для стимулирования сотрудничества в борьбе против нелегальной иммиграции Евросоюз предоставляет выходцам из этих стран возможности легальной работы и обучения в странах ЕС. Будет поощряться добровольное возвращение нелегальных иммигрантов на родину, а также обеспечены условия для инвестирования заработка легальных мигрантов в странах ЕС в экономику их родных государств. Предложение Саркози о введении «контрактов иммигрантов» - обязательств потенциальных иммигрантов разделять ценности Евросоюза, не нашло поддержки у государств-членов и поэтому не вошло в Пакт. По содержанию Пакт об иммиграции воспроизводит основные принципы иммиграционной политики Евросоюза, заявленные в программе Тампере и Гаагской программе. Однако он представляется весьма противоречивым документом. С одной стороны, в отличие от предложений Комиссии, где на первом месте стоит солидарность государств-членов и необходимость гармонизации иммиграционной политики, Пакт в большей степени основывается на принципах межправительственного подхода, где неоднократно подчеркивается ведущая роль государств-членов в той или иной сфере. С другой стороны, если в предыдущие годы речь шла о формировании основ общей иммиграционной политики, Пакт свидетельствует о намерении Евросоюза перейти непосредственно к общей политике, опираясь на положения Лиссабонского договора, хотя соответствующей ссылки в документе не содержится. В результате длительного обсуждения принципы, изложенные как в Сообщениях Комиссии, так и в Пакте об иммиграции, легли в основу «Стокгольмской программы». Раздел программы «Европа солидарности» посвящен политике в области иммиграции и предоставления убежища. В течение нескольких лет предполагается введение единой процедуры предоставления убежища и усиление взаимодействия со странами, поставляющими беженцев путем поддержки программ регионального развития. Как и в предыдущих программных документах, в новой программе подчеркивается необходимость равновесия между тремя направлениями иммиграционной политики: поощрение мобильности населения и легальной миграции; сотрудничество со странами, экспортирующими мигрантов; борьба с нелегальной иммиграцией. Для перспективного планирования иммиграционной политики будут унифицированы, наконец, методы получения статистических данных об иммиграционных процессах в государствах-членах, чего до сих пор сделано не было. Эффективное противодействие нелегальной иммиграции названо важнейшей составной частью формирования общей миграционной политики. Борьба против контрабанды и торговли людьми, введение системы совместной охраны границ на основе сотрудничества полицейских и судебных ведомств ЕС и государств-членов названы приоритетными задачами. В программе зафиксировано обязательство Евросоюза по предотвращению дальнейших трагических событий на морских границах путем усиления сотрудничества стран ЕС между собой, а также и с проблемными государствами Африки и юго-восточной Европы. В этой связи неоднократно поднимается вопрос о солидарности государств-членов в распределении бремени приема иммигрантов. Вслед за Пактом об иммиграции, Стокгольмская программа подчеркивает, что страны ЕС должны использовать все имеющиеся в наличии инструменты противодействия нелегальной иммиграции, в том числе широко применять депортацию нелегалов211. Чрезвычайно важным нововведением можно назвать содержащееся в Стокгольмской программе поручение Комиссии разработать предложение по консолидации существующего иммиграционного законодательства ЕС. Это означает, что ЕС приступает к разработке Кодекса иммиграционной политики по образцу уже действующих Шенгенского и Визового кодексов. В нем будут упрощены, пересмотрены и сведены воедино все нормативно-правовые акты, регулирующие различные аспекты иммиграционной политики Евросоюза. Кодекса иммиграции станет правовой базой общей иммиграционной политики, заявленной Лиссабонским договором. Развитие Стокгольмской программы получило продолжение в принятом в апреле 2010 года Плане действий по ее реализации, в котором содержался график конкретных мероприятий.212 В разделе Плана действий «Динамичная и всеобъемлющая миграционная политика» еще раз подтверждается, что в течение нескольких лет Евросоюз приложит усилия для формирования подлинно общей иммиграционной политики и политики убежища, развитие которой не может остановить даже финансовый кризис. Напротив, потребность в укреплении солидарности государств-членов при распределении ответственности за приток иммигрантов, только усилилась в период финансово-экономического кризиса 2009-2010 годов. При этом неизменно повторяется, что регулирование роли иммиграции в функционировании национальных рынков труда остается в компетенции государств-членов. В Плане действий особенно подчеркивается, что акцент должен быть сделан на регулировании легальной миграции, в том числе выделена необходимость унификации прав и обязательств иммигрантов в странах ЕС. Кодификация этих прав, вкупе с общими правилами по воссоединению семей будет использована для усиления компетенций Евросоюза в иммиграционной политике. Большое внимание уделяется и интеграции иммигрантов, при том, что от них требуется и осознание своей ответственности перед принимающим обществом. Во главу угла ставится также партнерство с третьими странами в рамках «глобального подхода к миграции» как важнейшее средство противодействия нелегальной иммиграции. Примечательно, что параллельно с Планом действий по Стокгольмской программе Совет разрабатывает и положения Пакта об иммиграции. Так, в феврале 2010 года на встрече в Брюсселе министры внутренних дел ЕС приняли предложенную Францией «дорожную карту», содержащую 29 пунктов относительно защиты границ и борьбе с нелегальной иммиграцией. Рабочий документ предполагает усилить деятельность агентства ФРОНТЕКС, развивать Европейскую систему пограничного наблюдения, противодействовать торговле людьми, укреплять солидарность государств-членов в распределении нагрузки по регулированию миграционных потоков, а также сотрудничество с третьими странами. События 2011-2012 годов потребовали внесения очередных корректив курса иммиграционной политики ЕС: экономический и социальный кризис, а также последствия «арабской весны» и возрастающее давление на внешние границы Евросоюза, главным образом, ее средиземноморский и юго-восточный участки усилили стремление Еврокомиссии к дальней шей коммунитаризации внутренних дел и юстиции. Свое видение проблемы представили и председательствующие в этот период страны – Польша и Дания. Так, после интенсивных дискуссий Совет утвердил в апреле 2012 года «дорожную карту» «Политика ЕС в отношении миграционного давления – стратегический ответ». Свою лепту в разработку документа внесла и Комиссия, основываясь на принципе усиления наднационального уровня в иммиграционной политике и выделяя пять приоритетов:
Сравнение действующих программ и планов действий показывает, что их содержание и основные принципы формирования иммиграционной политики существенно не меняются; в разные периоды под воздействием тех или иных событий расставляются различные акценты и меняются приоритеты политики. Безусловно, в период финансово-экономического кризиса ключевым словом становится «солидарность», которая существенно ослабевает под напором трудностей и проблем, с которыми сталкиваются государства-члены. Вместе с тем, дублирование программ и планов действий, за каждым из которых стоит определенный союзный институт, соперничество Комиссии и Совета вносят путаницу и дезорганизацию функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия. В то же время такое дублирование отражает баланс сил и интересов наднационального и межправительственного походов к организации пространства, складывающийся одновременно из сотрудничества и соперничества. 2.2. Создание европейской системы убежища Понятие «общая политика убежища» было сформулировано в Заключениях саммита Тампере в 1999 году, эта сфера задумывалась изначально самой продвинутой в смысле коммунитаризации и введения общих стандартов. В июле 2001 года Комиссии ЕС предложила открытый метод координации в иммиграционной политике для поощрения обмена информацией между государствами-членами о практических результатах и планах в данной сфере. Новый метод был введен с целью постепенной гармонизации законодательств и политики государств-членов, что необходимо было, прежде всего, для создания основ общей системы предоставления убежища. Создание такой системы подразумевало единые условия рассмотрения ходатайств об убежище; обязательных для всех стран стандартов содержания претендентов, пока их заявления рассматриваются; сближение законодательств, определяющих статус беженца. На первом этапе формирования политики убежища предполагалось определить государство, ответственное за рассмотрение ходатайства; установление общих стандартов процедуры предоставления убежища. Вторая фаза, в соответствии с Гаагской программой, должна была ввести дополнительные меры по дополнительным (субсидиарным) формам защиты лиц, ищущих убежище. Наконец, в Стокгольмской программе поставлена амбициозная цель – «создать к 2012 году европейскую систему убежища», учредить унифицированный статус беженца и статус дополнительной защиты, организовать Европейского бюро поддержки ищущих убежище. В основу политики убежища ЕС были положены Женевская Конвенция о статусе беженца 1951 г. и специальный Протокол к ней 1967 года, запрещающие принудительную высылку ищущих убежище. С момента вступления в силу Амстердамского договора, поместившего положения об убежище в «первую опору», ЕС принял целый ряд нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу, в том числе основополагающие директивы: так называемые, «директива по приему»,213квалификационная директива214, процедурная директива.215 Первым правовым актом, призванным регулировать приток ищущих убежище, стала директива о «временной защите»,216 принятая в июле 2001 года в ответ на массовый приток иммигрантов из бывшей Югославии. Директива не дает количественного определения «массовому притоку», подразумевая лишь «большое число» перемещенных лиц, прибывших спонтанно или посредством программ эвакуации из какой-то определенной страны или региона. Является ли приток действительно массовым и требует ли ввести в действие механизм «временной защиты», в каждом конкретном случае решает Совет с подачи Комиссии квалифицированным большинством. Минимальные стандарты для государств-членов, в соответствии с директивой, предусматривают выдачу прибывшим вида на жительство на весь срок временной защиты (от года до трех лет); возможность трудоустройства; проживание и социальное обеспечение; медицинское обслуживание и начальное образование; возможность подать ходатайство об убежище на основе действующей процедуры. Кроме того, директива предписывает расселение лиц, имеющих статус временной защиты, по странам ЕС. Стоит отметить, что механизм «временной защиты» ни разу не был запущен в Евросоюзе. Вплоть до 2010-2011 года такой потребности и не возникало, однако в связи с наплывом претендентов из североафриканских стран в феврале 2011 года Мальта впервые обратилась в Комиссию с соответствующим запросом. Через два месяца с аналогичной просьбой обратилась и Италия, которая оказалась вынужденной принять более 20 тысяч тунисцев, покинувших родину в поисках работы217. Несмотря на первоначальные намерения Комиссии и поддержку Европарламента, решение так и не было принято главным образом, по причине того, что тунисские иммигранты не были отнесены к категории лиц, нуждающихся в международной защите, а скорее к экономическим мигрантам, которые не попадали под действие директивы. Число претендентов на убежище в Евросоюзе сократилось лишь на период 2004-2006 гг., однако потом снова начало расти. В 2006 г. страны ЕС получили 197, 4 тыс. ходатайств о предоставлении убежища, в 2007 г. – 222,2 тыс.; в 2009 – 264 тыс. и чуть меньше - 257,8 тыс. в 2010 году, при этом 75% заявителям было отказано в получении статуса беженца218. В целом, разница в удовлетворении заявлений между государствами-членами огромная: Италия, Швеция и Мальта дают положительный ответ на 50% ходатайств, тогда как Словакия, Греция и Словения – всего лишь на 3%, остальные ищущие убежища иммигранты не получат легального статуса219. Между тем, по данным Евростата, число ходатайств об убежище растет (301 тыс. в 2011 г. по сравнению с 259 тыс. в 2010 г.), при этом 90% ходатайств направлено всего в пять государств-членов – Германию, Швецию, Великобританию, Францию и Бельгию. По числу ищущих убежище Россия по-прежнему занимает второе место (18 тыс.200 и 6% от общего числа ходатайств) после Афганистана (28 тыс. и 9%). Следует подчеркнуть, что по-прежнему три четверти ищущих убежище получают отказ в статусе беженца, так как не могут доказать политические мотивы преследования, скорее всего, это так называемые экономические мигранты и потенциальные нелегалы220. Традиционно ищущие убежища направлялись в ту страну, где процедура получения статуса беженца была либеральнее. Директива по приему была направлена на сокращение так называемых «вторичных перемещений», обусловленных различиями в практике содержания ищущих убежище в разных странах ЕС221. Она устанавливает минимальные обязательные стандарты для государств-членов в отношении ищущих убежище из третьих стран и лиц без гражданства, а также членов их семей, которые подали в соответствии с Женевской Конвенцией заявление об убежище на границе ЕС или уже на территории какой-либо из его стран (ст.3). Ищущий убежище, в соответствии с директивой, обладает рядом специальных прав: получать информацию об обязательствах принимающего государства, в том числе о возможностях правовой помощи; иметь документ, удостоверяющий его статус; свободно передвигаться по территории Евросоюза; иметь доступ к медицинским услугам и начальному образованию для детей; при определенных условиях получать профессиональное образование. К началу 2005 года государства-члены закончили инкорпорацию положений директивы в национальное законодательство, за исключением Дании, не принимающей участия в иммиграционной политике ЕС. Регламент Совета, устанавливающий критерии и механизмы для определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства об убежище222 был принят в феврале 2003 года и заменил соответствующую Дублинскую Конвенцию государств-членов ЕС от 15 июня 1990 года. Конвенция оказалась малоэффективной, так как страны, находящиеся на границах ЕС, оказывались в самом трудном положении – им приходилось нести самые большие расходы на содержание ищущих убежище. Основные модификации регламента касались ограничения сроков определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства лица, проникшего на его территорию нелегально. В регламенте был выдвинут ряд главных принципов приема ищущих убежище. Ответственность за рассмотрение ходатайства должно нести то государство, которое первым его приняло. Ищущий убежище получает лишь один шанс подать прошение одной стране, таким образом, исключалось такое явление как «шопинг убежища», когда можно было бесконечно подавать ходатайство в разные государства-члены и все это время находиться на территории Евросоюза. В рамках системы, установленной регламентом, доминирует «негативное признание» решений. В случае если претендент получает отказ, его дело более не принимается к рассмотрению другими государствами-членами. В то же время государства-члены не всегда признают «позитивных решений», которые вынесла принимающая страна, и тогда получивший статус беженца пользуется лишь правами в рамках национальной системы.223 Для того, чтобы облегчить государствам-членам процесс предоставления убежища и исключить повторные претензии претендентов, в 2003 году на основе Регламента от 11 декабря 2000 г. была введена в действие система ЕВРОДАК (EURODAC), дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки пальцев ищущих убежище и иностранцев, проживающих на территории ЕС нелегально224. Каждая страна ЕС посылает отпечатки в центральный пункт системы, которым управляет Генеральный Директорат Комиссии по внутренним делам. Этот центральный узел включает автоматизированную систему дактилоскопической идентификации, которая отвечает на запросы национальных пунктов Евродак. Обязательная дактилоскопия и регистрация ищущих убежище способствует тому, что их легко можно идентифицировать и контролировать их передвижение по территории Евросоюза. С сентября 2002 года начал функционировать Европейский фонд по приему беженцев, созданный по настоянию государств, которые вынуждены были принимать гораздо большее число беженцев, чем другие. Подобная мера призвана способствовать укреплению солидарности стран ЕС как основы общей политики убежища. С тех пор сменилось три программы функционирования фонда, в рамках которых государства-члены получают поддержку проектов устройства беженцев225. Для оказания помощи данной категории иммигрантов средства Фонда расходуются на интеграцию их в принимающих странах или добровольную репатриацию, а также на организацию самой процедуры приема. В рамках Гаагской программы в декабре 2005 г. в развитие Дублинской конвенции Совет принял Директиву о статусе беженцев или квалификационную директиву; через год государства-члены инкорпорировали положения директивы в национальные законы. В директиве уточняется условия, при которых граждане третьих стран могут претендовать на статус «субсидиарной (дополнительной) защиты». Для того, чтобы подчеркнуть различие в категориях, директива дает им определение. Статус «беженца» может быть предоставлен гражданам третьих стран и лицам без гражданства, которые, в силу обоснованных опасений могут стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических взглядов или принадлежности к определенной социальной группе, находятся вне страны своей гражданской принадлежности, не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие обоснованных опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства вследствие подобных опасений, не могут или не желают вернуться в нее (ст. 2). «Субсидиарная» же защита, в соответствии с директивой, полагается гражданам третьих стран или лицам без гражданства, «которые не определены как беженцы, но в отношении которых были выявлены достаточные основания считать, что данные лица в случае возвращения в страну постоянного или бывшего проживания могут подвергнуться риску получения серьезного ущерба (ст.3)226 Определение статуса беженца фактически целиком взято из ст. 1A Женевской конвенции о статусе беженца. При рассмотрении ходатайства о получении данного статуса государства-члены подробно анализируют сущность и достоверность информации, предоставленной претендентом. Исследуются главным образом случаи имевшего место преследования и существующие основания для него, совпадение данных факторов становится основанием предоставления искомого статуса. В случае же с «субсидиарной» защитой данное совпадение не анализируется, а оценивается лишь вероятность преследования, если претендент вернется на родину (ст.15). Оба статуса предусматривают равные права с гражданами ЕС в образовании, интеграции и жилищных условиях, а также в плане свободы передвижения в пределах Евросоюза. Однако, в сфере занятости, социального обеспечения и медицинских услуг государства-члены могут самостоятельно определять условия доступа получателей «субсидиарной защиты». Что касается статуса беженцев, его приостановка, возобновление, прекращение или отказ возобновления определяется обстоятельствами, которые вынудили претендента обратиться с ходатайством. Если эти обстоятельства изменились, например, беженец получил новое гражданство или стал представлять угрозу общественному порядку и безопасности принимающей страны, то статус прекращает действие. Точно так же, претендовать на «субсидиарную защиту» можно до тех пор, пока в силе обстоятельства, заставляющие претендента решиться на подобный шаг. По существу, введение менее стабильного и более уязвимого статуса субсидиарной защиты, так же как и временной, приводит к сужению возможностей применения Женевской конвенции в Евросоюзе, что идет вразрез с основополагающими принципами политики убежища, утвержденными в Тампере227. 9 ноября 2004 года Совет принял «процедурную» директиву, определяющую правила предоставления убежища государствами-членами на основе Женевской Конвенции. Директива предполагалась в качестве важного шага в свете выполнения цели создания общей политики убежища и унифицированного статуса беженца, который признавался бы на всей территории Евросоюза. Однако ее содержание вызвало волну критики со стороны Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), неправительственных организаций и гражданского общества в странах ЕС. Слабым местом директивы был назван недостаток серьезных процедурных гарантий защиты прав ищущих убежище и справедливого рассмотрения их заявлений, которые содержатся в Женевской Конвенции. Так, директива не обеспечивает возможность соискателю, получившему отказ в статусе беженца, оставаться в принимающем государстве до тех пор, пока он не получит окончательного подтверждения отказа после апелляций. Государства-члены получили возможность на основе «минимальных стандартов» применять исключения. Самым главным нарушением прав ищущих убежище критики называли право государства-члена высылать его в страну, которая не ратифицировала Женевскую Конвенцию228. Таким образом, вопрос о пересмотре ряда положений директивы остается на повестке дня политики убежища Евросоюза. Возможно ли учреждение единой процедуры предоставления убежища? В Заключениях к саммиту в Салониках в 2003 году Европейского Совета призвали Комиссию сосредоточиться на двух целях. Прежде всего, Комиссия занялась «изучением всех параметров обеспечения более упорядоченной процедуры въезда в ЕС лиц, нуждающихся в международной защите (претендентов как на статус беженца, так и «субсидиарной защиты»). Второй целью было названо «исследование возможностей стран исхода беженцев обеспечить им защиту»229. Кроме того, в Заключениях Салоники Комиссии предлагалось сформировать новый подход, нацеленный на повышение эффективности процедуры предоставления убежища. Два Сообщения Комиссии 2004 года были посвящены внешним аспектам политики убежища и созданию эффективной общей европейской системе убежища, включая единую процедуру его предоставления 230. Необходимость введения единой процедуры была вызвана тем фактом, что квалификационная директива охватывала статус беженца, «субсидиарной» и других форм международной защиты, а процедурная - только статус беженца. Поэтому в первом из Сообщений Комиссии содержались предложения относительно схемы переселения беженцев и процедуры безопасного въезда, а также включения целей, обозначенных саммитом в Салониках, в региональные программы ЕС по защите беженцев. В этих программах воплощается внешнее измерение политики иммиграции и предоставления убежища ЕС. Единая процедура предоставления убежища предназначается, кроме того, для защиты от злоупотреблений системой получения убежища для въезда в ЕС. Во втором Сообщении определены условия международной защиты беженцев с конечной целью учредить единую процедуру в рамках права ЕС, осуществляемую одним ведомством, имеющим полномочия принимать единое для всех стран ЕС обязательное решение. Таким образом, Евросоюз вступил в решающую фазу формирования общей политики в области убежища. Результаты первой фазы гармонизации были встречены критически общественными организациями из-за недостаточного уровня защиты, предоставленной ищущим убежище231. В соответствии с Пактом об иммиграции и разработанном на его основе Плане действий, Комиссия в 2008 году предложила пересмотреть регламенты Дублинский конвенции и ЕВРОДАК, начав, таким образом, процесс модернизации правовой базы политики убежища. Через год последовал проект регламента о создании Европейского бюро поддержки ищущих убежище и нового варианта «квалификационной» и «процедурной» директив. По мнению Комиссии, существующая практика и процедуры предоставления убежища значительно отличаются в государствах-членах, что вызывает у претендентов естественное желание отправиться в ту страну, где получить желаемый статус легче. Предложения по «квалификационной» директиве призваны упростить правила присвоения статуса, что даст возможность быстрее и эффективнее рассматривать ходатайства об убежище. Кроме того, в новом варианте директивы предполагается отменить различия между статусом беженца и статусом субсидиарной защиты, в том числе, что касается прав доступа на рынок труда и к системе социального обеспечения. Текст также гарантирует минимальный уровень прав данной категории иммигрантов. Осенью 2011 года Европарламент и Совет одобрили «квалификационную» директиву. Через два года государства-члены должны закончить имплементацию новой директивы. Великобритания отказывается поддерживать формирование общего режима предоставления убежища ЕС и не будет имплементировать новые директивы. «Процедурную» же директиву Комиссия предлагает изменить в сторону унификации существующих в государствах-членах правил232. Стоит отметить, что не все страны поддерживают начинания Комиссии. Например, Германия, Австрия, Великобритания и Франция не видят необходимости в дальнейшем сближении правил приема беженцев, считая, что уже имеющиеся унифицирующие механизмы не работают в полную силу. Для того, чтобы ищущие убежище не имели возможности передвигаться по всей территории ЕС в поисках государства с наиболее выгодными условиями приема, Комиссия намерена провести дальнейшую гармонизацию условий приема и пересмотреть также положения «директивы по приему» 2003 года в интересах претендентов на убежище. Так, им будут предложены рабочие места на период, пока будут рассматриваться ходатайства о предоставлении убежища. Что касается Дублинского регламента, то Комиссия предложила придать ему большую гибкость: в случае, если возникают трудности с рассмотрением ходатайства (например, иммиграционные власти получили огромное количество ходатайств), претендент может в течение полугода попытаться подать заявление в другой стране, прежде всего в той, где проживают его родственники. В то же время государства ЕС информируют друг друга о передвижениях претендента для того, чтобы он (она) не злоупотреблял возможностями подачи ходатайств в разных странах. Еще одно предложение Комиссии – пересмотреть регламент о ЕВРОДАК, в соответствии с которым в 2003 году была учреждена дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки пальцев нелегальных иммигрантов и ищущих убежище. Обновления будут касаться защиты информации, установления правил передачи национальными государствами данных в центральную систему, учреждения специального ведомства для управления системой. Однако обсуждение мер, предложенные Комиссии в рамках «пакета по политике убежища», в Совете министров внутренних дел продемонстрировало, что настрой складывается не в пользу общей системы убежища с 2012 года, которая предоставила бы слишком много преимуществ для претендентов, и, таким образом, способствовала бы «всасыванию» нелегальных иммигрантов. Германия возглавила движение протеста против излишней «либерализации» стандартов приема беженцев, что может привести к резкому увеличению числа претендентов на убежище. Предложение о временном приостановлении действия дублинских положений об ответственности за предоставление убежища той стране, которая впустила претендента на свою территорию, исходит от стран, держащих южную границу ЕС, прежде всего, Мальты и Италии – они не в состоянии справиться с потоком иммигрантов. Остальные страны, расположенные дальше от южных границ, не высказывают энтузиазма относительно изменения дублинской системы, полагая, что такие действия вызовут приток беженцев, от которого будет страдать ЕС в целом. Ревизия регламента о ЕВРОДАК не вызвала возражений, и 30 мая 2012 г. мая Комиссия представила проект регламента, в соответствии с которым национальные полицейские ведомства получат больше возможностей доступа к дактилоскопической базе данных, включающих отпечатки пальцев ищущих убежище и нелегальных иммигрантов. Горячие дебаты продолжают вызывать предложения о путях решения проблемы непомерного иммиграционного давления на южных рубежах Евросоюза. Несмотря на призывы Комиссии о солидарности в связи с притоком беженцев из североафриканских стран в Италию весной 2011 года, северные страны в очередной раз солидарность не проявили, выразив несогласие с идеей приема беженца, получившего статус в другой стране ЕС. Национальные министры внутренних дел считают, что подобная инициатива может быть лишь добровольной. По мнению же Италии и Мальты, процедура приема, будучи необязательной, вообще не будет работать. В марте 2010 года Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев опубликовало 700-страничный доклад, посвященный усовершенствованию процедуры получения убежища в государствах-членах Евросоюза. Главный вывод доклада – странам ЕС предстоит еще многое сделать для приведения национальных правил предоставления убежища в соответствие с европейскими и международными стандартами. «Процедурная» директива ЕС, устанавливающая минимальные стандарты рассмотрения ходатайств об убежище, выполняется лишь в 12 странах. Кроме того, исследование показало, что государства-члены не только интерпретируют положения директивы совершенно по-разному, но некоторыми своими действиями нарушают положения международного права по беженцам. Авторы выражают надежду, что положение дел может улучшиться после учреждения на Мальте Европейского бюро поддержки ищущих убежище, которое могло бы взять на себя функции по подготовке соответствующего персонала233. В Сообщении о совместных добровольных программах переселения беженцев в страны Евросоюза и предложения о модификации соответствующих правил управления Европейским фондом помощи беженцам на период 2008-2013 годов Комиссия предложила рамки более тесного сотрудничества государств-членов в данной сфере. Однако, лишь несколько стран Евросоюза (Швеция, Дания, Финляндия, Нидерланды, Великобритания, Ирландия, Франция, и Чехия) постоянно участвуют в программах переселения беженцев, прибывающих изначально в другие страны мира. Другие же государства (Германия, Люксембург, Италия и Бельгия) принимают лишь от случая к случаю, например, иракцев из Иордании и Сирии. Цель Комиссии – поощрить государства-члены приложить больше усилий для решения проблемы предоставления убежища. По предложению Комиссии, страны ЕС, согласившиеся на переселение к ним беженцев, могут рассчитывать на сумму четыре тысячи евро за человека; свою лепту в финансирование программы (20 млн. евро) внесет Европейский фонд помощи беженцам. Параллельно в ЕС предполагается развернуть пилотный проект переселения беженцев, прибывающих на Мальту, в другие государства-члены. Совместные программы добровольного переселения, по мнению Комиссии, помогут справедливо распределить ответственность за беженцев между всеми государствами-членами и уменьшить иммиграционное давление на страны, охраняющие южную границу ЕС. Однако, до сих пор предложение Комиссии в этом направлении не вызывают энтузиазма у государств-членов. Всего несколько стран готовы дать пристанище беженцам, переполнившим Мальту и итальянскую Лампедузу. Другие же (Великобритания, Нидерланды, Дания и Австрия) занимают принципиальную негативную позицию, полагая, что добровольное переселение беженцев может спровоцировать проникновение нелегальной иммиграции вглубь Европы. В итоге, из десятков тысяч беженцев с Мальты и Лампедузы удается переселить лишь несколько сотен человек. Комиссия продолжает ждать добровольного согласия всех стран ЕС. Между тем, зимой 2011 года разгорелся скандал вокруг попыток ряда государств-членов выслать обратно в Грецию претендентов на получение статуса беженца, даже не рассматривая их ходатайства. Эти обстоятельством воспользовалась Комиссия, в очередной раз призвав государства-члены пересмотреть Дублинский регламент, в соответствии с которым статус беженца может присвоить лишь страна, которая оказалась первой на пути претендента в Евросоюз. Комиссия предлагает разрешить иммигрантам подавать заявления об убежище и в других государствах, если первая страна на их пути не в состоянии справиться с большим наплывом претендентов. Тем не менее, проявляя понимание тяжелой ситуации в Греции, Германия решила в течение года не высылать ищущих убежище, которые прибыли из Греции. Ее примеру последовали и другие страны – Великобритания, Швеция, Исландия и Норвегия. По данным агентства ФРОНТЕКС, три четверти иммигрантов, задержанных на границах ЕС в 2010 году, попали в ЕС через греко-турецкую границу.234 Планы Комиссии относительно ревизии законодательства в сфере предоставления убежища были изменены под влиянием государств-членов. На саммите ЕС в июне 2011 года главы государств и правительств, одной стороны, были единодушны в стремлении установить «совместный режим предоставления убежища» к 2012 году, а поэтому постановили начать переговоры по ревизии двух базовых директив – по приему и процедуре предоставления статуса беженца. 20 июня 2011 года в столице Мальты Валетте состоялось официальное открытие Европейского бюро поддержке ищущих убежище, цель которого – оказывать помощь соответствующим ведомствам стран ЕС, содействовать обмену практическими достижениями и информацией, организовывать совместное обучение персонала. Кроме того, в апреле 2011 года, в самый разгар кризиса, связанного с наплывом иммигрантов в Италию, Совет без дебатов принял поправки к директиве о статусе граждан третьих стран, проживающих в Евросоюзе в течение длительного времени. Поправки дают возможность беженцам и лицам, находящимся под международной защитой, пользоваться теми же правами, что и легальным мигрантам в ЕС, получившим статус резидента: свободой передвижения, доступом к образованию и занятости и др. С другой стороны, не были поддержаны предложения Комиссии о включении в Дублинский регламент так называемого «останавливающего механизма». В соответствии с намерениями Комиссии, страна, не справляющаяся с наплывом претендентов на убежище, могла бы передать часть заявлений другой стране, например, той, где проживают родственники претендента и куда он стремится. Кроме того, Великобритания и Германия при безусловном одобрении Ирландии добилась исключения названия «Дублинский» из текста Заключений саммита. Отныне ссылки на этот регламент будут делаться в соответствии с его официальным названием: «Регламент, устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны»235. В марте 2012 года Совет в составе министров внутренних дел принял заключение, в котором выразил намерение плечом к плечу стоять рядом с южно-европейскими странами, вынужденными противостоять миграционному давлению, но только при условии, что они будут выполнять свои обязательства по охране общей границы и совершенствовать национальные системы предоставления убежища. Государства-члены пошли на этот шаг взамен на окончательный отказ Комиссии и южных государств-членов от ревизии Дублинского регламента, поэтому по-прежнему ответственность за ищущих убежище будет нести первая страна, куда они прибудут. В вопросах расселения беженцев Комиссию поддерживает Европарламент, требуя солидарности государств-членов в деле размещения беженцев в обязательном порядке. Кроме того, Парламент добивается расширения своих полномочий при назначении руководителя Европейского бюро поддержки ищущих убежище и контроля над его работой. Совет же продолжает настаивать на добровольном согласии стран ЕС принимать беженцев у себя и нести соответствующую финансовую ответственность. На пленарной сессии в апреле 2012 г. Европарламент одобрил новую программу расселения беженцев, в соответствии с которой значительно увеличивается финансирование из средств Европейского фонда помощи беженцам для государств-членов, которые согласятся принять граждан третьих стран, спасающихся от войн, голода или преследований, даже если они получили статус беженца за пределами Евросоюза. В программе выделены приоритетные регионы скопления беженцев: иракцы в Турции, Пакистане и Иране; конголезцы в Бурунди, Руанде и Замбии; сомалийцы в Эфиопии; бирманцы в Бангладеш, Малайзии и Таиланде; беженцы из Эритреи в Восточном Судане. За каждого беженца принимающая сторона получит 6 тыс. евро в первый год; 5 тыс. – во второй и по 4 тыс. в последующие годы. Ревизия действующего законодательства ЕС в соответствии с положениями Пакта об иммиграции и убежище и Стокгольмской программы о единой процедуре предоставления убежища и унифицированном статусе беженца, предложена с целью улучшения координации действующих инструментов политики убежища. Они призваны упростить и рационализировать стандарты защиты претендентов на статус беженца во всем Европейском Союзе; более четко определить ответственность государства, принимающего претендентов; противодействовать злоупотреблениям статусом и повысить общую эффективность процесса. Таким образом, утверждение новых правовых инструментов в политике убежища, по существу, буде выполнять ту же роль, что и принятие ряда кодексов ЕС – шенгенского, визового, иммиграционного - консолидация действующего законодательства, продвижение от минимальных стандартов к единым процедурам. Политику убежища, безусловно, можно было бы считать самой «продвинутой» в этом направлении. Однако на пути формирования заявленной общей политики возникает все больше и больше препятствий, прежде всего, вызванных несовпадением позиций государств-членов, явным дефицитом солидарности и преобладанием национального эгоизма. Конфликтная ситуация, вызванная обвальным наплывом мигрантов из стран Северной Африки в феврале-апреле 2011 года способна развернуть ситуацию в противоположные друг другу направления: ускорить или застопорить продвижение амбициозных идей учреждения общей политики убежища. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |