Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Концепция «цивильного гражданства» и «цивильной интеграции» в иммиграционной политике Европейского Союза. В Пакте по иммиграции подчеркивалась необходимость формировать политику ЕС в сфере интеграции иммигрантов с акцентом на «уважение национальной идентичности государств-членов и Европейского Союза и их фундаментальных ценностей».290 Эта же идея повторялась и в Декларации, принятой конференцией министров в Виши в ноябре 2008 года, также в период председательства в Евросоюзе Франции. В Декларации Виши предлагалось создать общие принципы интеграции иммигрантов на основе европейских ценностей, которые определяют сами государства-члены, имеющие возможность включить в содержание модели и свои (национальные) ценности».291 «Европейские модули интеграции» - «кирпичики всеобъемлющей интеграционной стратегии», могли бы формироваться посредством организации языковых курсов, изучения истории, институциональной структуры, общих ценностей Евросоюза».292 Данные положения в документах ЕС свидетельствуют о признаках изменения принципов социальной интеграции иммигрантов. Все более актуальным становится вопрос не только о правах, но и об обязанностях иммигрантов по отношению к стране, куда они приехали жить. Имеется в виду, что приезжие должны уважительно относиться к политическим, религиозным и культурным традициям страны, не говоря уже о соблюдении ее законов. Поэтому наряду с мультикультурализмом (по образному выражению – «миска с салатом, где каждый овощ имеет свою специфику») всё чаще раздаются голоса в пользу интеграционной модели «томатного супа со специями», или «доминирующей культуры», в рамках которой приезжее население вносит свой определенный вклад в социально-культурное наследие страны, не претендуя на его коренное изменение. На протяжении длительного исторического периода Европа всегда придерживалась принципов открытости, готовности принять беженцев и всех, кто нуждался в помощи и защите. Европейские страны, в соответствии со своими политическими традициями, а также с учетом социально-экономических характеристик иммигрантов, конструировали национальные модели социальной интеграции иммигрантов. Изоляция, ассимиляция или мультикультурализм – модели эти отличались своей спецификой и применялись в разных странах. Как совместить две отчетливо проявившиеся тенденции: выделение иммигрантов и новых национальных меньшинств в отдельную социальную группу, которая требует особого внимания и дополнительной поддержки, с одной стороны, и требования безопасности, которые во многих странах приводят к ужесточению иммиграционной политики, с другой? Как адаптировать в рамках мультикультурного общества различные социально-культурные особенности иммигрантов, не разрушая при этом устоев, традиций и идентичности принимающего общества? Какой цели должно служить двуязычное образование – способствовать интеграции иммигрантов или закреплять их культурную изолированность и неконкурентоспособность в социально-экономическом плане? Иными словами, может ли “доминирующая” национальная культура сосуществовать с разнообразными субкультурами приезжего населения? Именно поэтому проблема социальной интеграции на уровне Европейского Союза вышла на первый план, хотя борьба с нелегальной иммиграцией также требует повышенного внимания со стороны Евросоюза. Евросоюз больше, чем прежде, уделяет внимание занятости, образованию и профессиональной подготовке иммигрантов, особенно молодежи; постепенному сближению прав и обязанностей граждан Евросоюза и всех иммигрантов, уже проживающих в ЕС в течение определенного периода времени. Параллельно с развитием иммиграционной политики Евросоюза формировался институт гражданства ЕС. Он был введен Договором о Европейском Союзе (Маастрихтским договором). Согласно Части II, ст.8 (ст. 17-22 консолидированной версии Договора о Европейском Союзе), граждане государств-членов ЕС получили статус граждан Евросоюза, дополняющий национальное гражданство, но не заменяющий его. Гражданство ЕС имеет целью укрепить связи между гражданами отдельных стран, способствовать формированию европейского общественного мнения и европейской политической идентичности, поэтому находится в наднациональной компетенции. У гражданина ЕС, кроме тех прав, которыми он обладал как гражданин национального государства, появились следующие дополнительные права:
После вступления в силу Амстердамского договора, гражданин Евросоюз получил также:
С 1985 г. статус граждан ЕС закреплен в паспорте единого образца. В то же время в Договоре особо оговаривается, что вопрос о предоставлении кому-либо гражданства одного из государств ЕС решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства. Стать гражданином ЕС можно, лишь имея гражданство одной из стран Союза. Поэтому вплоть до середины 2000-х годов права граждан ЕС не распространялись на выходцев из стран, не входящих в Евросоюз, независимо от того, как долго они прожили в том или ином государстве ЕС. Саммит в Тампере (октябрь 1999 года), назвав одной из целей иммиграционной политики Евросоюза социально-политическую интеграцию легально проживающих в странах ЕС иммигрантов, заявил о необходимости постепенного сближения прав и обязанностей граждан Евросоюза и всех резидентов, уже проживающих в ЕС в течение определенного периода времени. На данном принципе основывается новая концепция гражданства, получившая название «цивильное гражданство» (civic citizenship)’293 В европейском контексте «цивильное гражданство» означает не столько разработку отдельного свода правил для иммигрантов, сколько приверженность базовым принципам прав и обязанностей гражданина, которые распространялись бы на всех лиц, легально проживающих в Евросоюзе. Принцип «цивильного гражданства» лег также в основу Лиссабонской стратегии, принятой Евросоюзом на вооружение в 2000 году. Дальнейшее развитие концепция “цивильного гражданства» получила в Хартии Европейского Союза об основных правах. В главе V Хартии «Гражданство» воспроизводятся основные права граждан ЕС, зафиксированные в консолидированной версии Договора о Европейском Союзе, и, кроме того, добавляется право граждан требовать прозрачности действий и подотчетности администрации Евросоюза. В целом, основные права, систематизированные в Хартии, можно разделить на три категории:
К первой группе прав, гарантирующих уважение человеческого достоинства и демократические свободы, можно присоединить и право иммигрантов на культурное разнообразие (ст.22), которое формально попадает под вторую категорию прав. Непосредственно ко второй категории относятся право на свободу передвижения и проживания в любом из государств-членов (ст.15(2) и ст.45); отсутствие дискриминации по признаку гражданства (ст.21(2). В отношении этих прав Хартия идет несколько дальше Директивы о статусе резидента, устраняя ограничения и неравенства для иммигрантов, содержащиеся в Директиве. Право граждан на прозрачность и подотчетность действий администрации ЕС (ст.41); доступ к документации институтов ЕС (ст.42); право апеллировать к омбудсмену (ст.43) и право на петицию (ст.44) распространяются не только на граждан Евросоюза, но и третьих стран, легально проживающих в государствах-членах или имеющих там зарегистрированный офис. Наконец, третья группа включает дипломатическую защиту (ст.46), а также политическое участие – право избирать и быть избранным в Европейский парламент (ст.39), а также участвовать в местных выборах (ст.40). Этими правами обладают исключительно граждане ЕС. Важно отметить, что в последние годы институты ЕС стали делать значительно больший акцент на обязанностях граждан и легальных иммигрантов, а не только на их правах. Все проживающие в Евросоюзе лица обязаны подчиняться национальным законам (например, платить налоги), а также законодательству ЕС - это бесспорно. Обязанность поддерживать ценности и принципы, зафиксированные в Договорах и Конституции, представляется противоречивым вопросом, так как не подкреплена юридически и вызывает возражение ряда религиозных организаций. В стадии обсуждения находится также необходимость распространения на иммигрантов воинской обязанности. С концепцией «цивильного гражданства» связана и новая модель интеграции иммигрантов «цивильная» (гражданская) интеграция» (civic integration). Исследователи предлагают следующее толкование этого понятия: во-первых - развитие законодательной базы интеграции; во-вторых – разработка подготовительных программ, языковых курсов, одним словом, мер для упрощения процесса социальной интеграции. 294 Таким образом, граждане третьих стран проходят процесс ресоциализации – демонстрируют, что они знают, понимают, и уважают историю и принципы государственного устройства принимающей их страны, а также признают ее ценности, равно как и ценности Евросоюза. Цивильная интеграция добавляет культурный и идентичностный контекст к правовому регулированию передвижения лиц. Эту модель следует рассматривать как отход от потерявшей актуальность логики ассимиляции или аккультуризации, как новую концепцию, посредством которой устанавливается обусловленность интеграции и натурализации. Подход ЕС к интеграции граждан третьих стран главным образом основывается на условиях, которые должен выполнять приезжий, чтобы ему была обеспечена безопасность проживания, возможность воссоединения с семьей, экономические и социальные права. Идеальная модель, предложенная институтами Евросоюза, представляется продуманной и сбалансированной. Вопрос в том, как она будет реализована на практике государствами-членами? Предполагается, что государства-члены разрабатывают свои подходы в рамках концепции в четырех сферах:
В качестве инструмента «цивильной интеграции» и «цивильного гражданства» особую важность представляют две директивы, регулирующие приезд и проживание иммигрантов в Евросоюзе: о статусе граждан третьих стран и о праве на воссоединение семей.295 В соответствии с директивой о статусе граждан третьих стран, иммигрант, проживший в ЕС не менее пяти лет без перерыва, имеющий достаточные финансовые средства и медицинскую страховку, получает статус резидента Евросоюза. Данный статус защищает его от высылки из страны (например, в случае, если он потеряет работу), предоставляет право свободного передвижения наравне с гражданами ЕС. Директива гарантирует и ряд других важных прав для резидента: право на проживание в любом из государств-членов; право на труд, образование, профессиональное обучение; право на семейное воссоединение; право на образование ассоциаций. В то же время ст.5 директивы определяет некоторые обязательства иммигрантов для подобной успешной интеграции: «государства-члены имеют право требовать от граждан третьих стран соблюдать условия интеграции в соответствие с национальным законодательством». Директива о воссоединении семей устанавливает общие стандарты и критерии для законопослушных граждан третьих стран для воссоединения с семьей, также подчеркивая при этом обязательное подчинение всем правилам интеграции (ст.7.2). Интеграция беженцев может быть успешно осуществлена лишь после получения права на воссоединение семьи. Директива о статусе граждан третьих стран в то же время наделяет иммигрантов правом переезжать и жить в другом государстве-члене более трех месяцев, освобождая его при этом от требований, условий и участия в местных программах интеграции. Власти новой страны ЕС, куда прибыл иммигрант, могут лишь потребовать от него посещения языковых курсов, а в остальном должны признать, что приезжий уже прошел этап «цивильной (гражданской) интеграции» в одном из государств-членов. Таким образом, кроме всего прочего, это положение директивы являет собой взаимное признание de jure решений об интеграции граждан третьих стран всеми государствами-членами. Каковы движущие факторы включения «цивильной интеграции» в законодательство и политику интеграции ЕС? При переговорах по вышеупомянутым директивам решающую роль сыграли несколько государств-членов. Первоначальная версия проектов этих нормативных актов, предложенная Комиссией, представляла собой классическую традиционную схему интеграции без обусловленности. Однако в результате переговоров в текст директив были включены новые положения. Австрия, Германия и Нидерланды настояли на перенесении на наднациональный уровень соответствующие положения их национальных иммиграционных законов. Данные положения впоследствии были использованы в рамках политики «цивильной интеграции» для обусловленности получения иммигрантами социально-экономических прав. Так, государства-члены высказались в пользу добавления к основному тексту директив понятия «условия интеграции». Ряд стран высказали сомнения в эффективности критериев, посредством которых можно определить степень выполнения требуемых условий иммигрантами. В ответ на это представители трех стран выступили с совместным заявлением, в котором подчеркивалось, что важным критерием для предоставления иммигранту статуса резидента будет «достаточное знание страны».296 Именно такой критерий был задействован в национальных законах европейских государств, в соответствии с которыми вновь прибывшие иностранцы, как только они легально поселятся в стране, обязаны были пройти подготовку в рамках специальных интеграционных программ и лишь потом претендовать на вид на жительство. Более того, как раз во время переговоров в парламенте Нидерландов дебатировался закон, в соответствии с которым иммигрант был обязан оплатить свою подготовку по программе еще до своего приезда297. Европейский Совет в декабре 2005 года заявил о необходимости консолидировать политику государств-членов в области интеграции мигрантов и приветствовал появление Сообщения Комиссии «Общая повестка дня для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе»298. В «рамках интеграции» Комиссия уделяла повышенное внимание созданию под эгидой Директората правосудия, свободы и безопасности сети национальных контактных пунктов (НКП) на уровне соответствующих министерств (внутренних дел, труда и социальной политики) для обмена опытом внедрения положений «цивильной интеграции» в иммиграционное законодательство. Национальные контактные пункты (НКП) выполняют важную роль в обмене информацией о национальной политике интеграции, что способствует выделению наиболее успешных примеров и общему пониманию проблемы, ознакомлению с достижениями. Опыт функционирования НКП был использован при составлении нескольких отчетов Комиссии по миграции и интеграции299 и трех изданий «Справочника по интеграции для политиков и практиков»300. Справочник состоит из четырех разделов в соответствии с «базовыми принципами»: основные направления интеграции иммигрантов, жилищная проблема, положение иммигрантов на рынках труда и управление интеграцией. На основе контактных пунктов был организован и форум для обмена информацией о главных достижениях государств в области интеграции иммигрантов. Таким образом, «рамки интеграции» следует охарактеризовать как новый многоуровневый метод управления интеграцией граждан третьих стран на наднациональном уровне с применением элементов юридически не обязывающих мер (мягкого законодательства) и различных наднациональный сетевых структур, которые стали источником появления «квази-открытого метода координации» с использованием в качестве главных инструментов индикаторы и контрольные точки. Совет министров внутренних дел и юстиции в ноябре 2004 года одобрил общие базовые принципы (ОБП) политики Евросоюза по интеграции иммигрантов, подтвердив, что «развитие и реализация политики интеграции остаются, прежде всего, ответственностью отдельных государств-членов, нежели ЕС в целом». Подобная оговорка позволяет экспертам сделать вывод о том, что Комиссия никак не может считаться главной движущей силой в данном сложном и многогранном процессе; роль ее ограничена, по существу, «предоставлением услуг»301 по интеграции мигрантов. Заключения Совета подтверждают амбивалентное отношение государств-членов к «европеизации» иммиграционной политики. С одной стороны, заявлено, что ответственность за интеграцию мигрантов несут государства-члены. С другой стороны, учитывая далеко не всегда высокий уровень доверия между ними, Совет выступает с осторожным замечанием о необходимости гармонизации определенных аспектов политики интеграции, так как действия одних стран в этой сфере потенциально могут нанести ущерб другим. Этот же дуализм302 лежит в основе “Общих базовых принципов», представляющих по существу компромисс между естественными опасениями государств-членов и необходимостью установления общих для ЕС правил в данной противоречивой сфере. Одиннадцать базовых принципов были одобрены Советом в ноябре 2004 года с целью «создания четких рамок интеграции граждан стран, не входящих в ЕС»; для «помощи государствам-членам в формировании направлений политики интеграции»303. Базовые принципы были также заявлены Комиссией как «краеугольный камень» принятой в 2005 году «Повестке дня общей политики в области интеграции иммигрантов». Этот документ содержит перечень мер, которым государства-члены могут руководствоваться, если они хотят усовершенствовать национальные программы, например: взаимные усилия со стороны иммигрантов и принимающего общества; уважение приезжими «европейских ценностей»; обязательное участие всех уровней власти, включая региональный, муниципальный и др. Принципы не являются юридически обязывающими, а скорее служат своего рода путеводителем, опираясь на который государства-члены могут организовать свои собственные действия, выстраивать приоритеты и цели304. Общие базовые принципы имеют целью: • оказывать государствам-членам помощь в разработке политики интеграции посредствам предоставления им несложного в обращении, юридически не обязывающего руководства, которое разъясняет, как функционируют интеграционные инструменты ЕС и как их можно развивать в дальнейшем; • служить для государства-члена основой для изучения возможностей взаимодействия наднациональных, национальных, региональных и местных уровней власти в реализации политики интеграции иммигрантов; • помочь Совету согласовывать на уровне Евросоюза политику интеграции национального и местного уровней, главным образом, посредством распространения и обмена информацией о достижениях и проблемах в данной сфере. На усмотрение национальных государств остается порядок применение тех или иных принципов, общих как для стран с давней историей иммиграции, так и для тех, кто лишь недавно оказался в роли принимающей иностранцев страны. Базовые принципы соответствуют приоритетам, в соответствии с которыми выстраивается национальная политика интеграции, включая занятость, образование, доступ к услугам. Так, четвертый принцип предполагает «знание основ языка, истории и государственного устройства принимающей страны». Для того, чтобы его осуществить, государствам-членам рекомендуется «организовать программы обучения приезжающих иммигрантов для того, чтобы они получили информацию о языке, институтах, социально-экономической политике, культуре и ценностях принимающей страны».305 В добавление к представленным инициативам Комиссия задумалась о том, чтобы усовершенствовать мониторинг деятельности государств-членов. В результате появилась идея об интеграционном веб-сайте для распространения информации о существующих практиках, форуме, который объединил бы заинтересованных лиц, и специальном фонде финансирования интеграции. Принципы «цивильной интеграции» особенно отчетливо просматриваются в ОБП 2 и 4. В соответствии с ОБП 2 интеграция иммигрантов подразумевает уважение «базовых ценностей ЕС», имея в виду обязательство «каждого проживающего в ЕС» принять и следовать принципам Евросоюза и соблюдать законодательства его государств-членов. Принцип также призывает национальное государство удостовериться в том, что иммигрант «понимает, уважает в полной мере все ценности, права, обязанности и привилегии, установленные законодательством ЕС и государств-членов; пользуется правами и защищен от дискриминации». ОБП 4 подчеркивает, что «знание основ языка, истории и институтов обязательно для интеграции». Оба принципа признают правомерность разработки программ «цивильного гражданства» и интеграции на национальном уровне, и в то же время подчеркивают необходимость общей основы, на которой могли бы быть построены в будущем «модули-кирпичики». Признание возможностей создания национальных программ интеграции было подтверждено впоследствии Комиссией еще раз в Сообщении «Общая повестка дня для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе». В Сообщении предлагались конкретные меры для реализации общих базовых принципов, а также был выделен «краеугольный камень» рамок – «дорожная карта», в которой перечислялись рекомендации для практического применения ОБП на национальном и наднациональном уровнях. Комиссия уточнила, что весь свод рекомендаций носит лишь индикативный характер и не являет собою исчерпывающего списка, предоставив возможность государствам-членам самим наметить приоритетные направления действий. Например, относительно ОБП 2, Комиссия призвала «ориентировать программы интеграции на достижение осознания и уважения иммигрантом базовых ценностей ЕС»; а на основе ОБП 4 предложила разработку «программ для вновь прибывших, которые бы давали знания о стране». Кроме того, предполагался пакет мер, которые следовало осуществить перед отъездом иммигранта из родной страны с тем, чтобы он предварительно ознакомился с языком, историей, государственным устройством, социально-экономическими факторами, культурой и ценностями страны, куда он направляется. Главная проблема данного подхода состоит в том, что c помощью принципов Комиссия попыталась согласовать совершенно различные национальные модели интеграции, поэтому принципы не могли стать ничем иным, как общими заявлениями без конкретного содержания. В то время как некоторые страны, например, Швеция в сфере интеграции иммигрантов полагаются главным образом на государственные программы, в Португалии основной движущей силой данного процесса выступают неправительственные организации. При таком положении вещей, если учитывать еще и различные приоритеты и цели национальной интеграционной политики, базовые принципы служат своего рода «распылителями», на которых основываются национальные интеграционные стратегии. В то же время, предлагая множество разнообразных способов для реализации каждого из принципов, Комиссия рискует лишиться целостности своего подхода к интеграции. Большинство инициатив довольно расплывчаты; они предлагают мало реальных руководящих указаний государствам-членам, ограничиваясь лишь «поддерживающими», «стимулирующими», «поощряющими», «побуждающими» действиями. Рамки сотрудничества государств-членов включают также обмен практическим опытом посредством сети контактных пунктов в национальных государствах при координирующей роли Комиссии. Взаимодействие национальных контактных пунктов при министерствах внутренних дел и юстиции позволило организовать форум для обмена информацией и укрепления сотрудничества стран Евросоюза на межправительственном и наднациональном уровнях. В долгосрочной перспективе посредством сети Комиссия предполагает сформировать общую для стран ЕС систему интеграции иммигрантов, основанную на единых принципах и целях, с обязательным мониторингом достижений и неудач. С 1 января 2007 года начал функционировать специальный фонд с бюджетом 825 млн. евро на период 2007-2013 годов306. Фонд финансирует национальные программы адаптации иммигрантов и языковые курсы. Учреждению его предшествовала серия подготовительных работ в рамках интеграционной программы для граждан из третьих стран ИНТИ (Integration of the Third Countries Nationals), которая финансировала общеевропейские проекты, осуществляемые силами муниципальных властей, социальных партнеров и гражданского общества. Интеграционный фонд, основываясь на базовых принципах интеграции и субсидиарности, содействует реализации конкретных проектов государств-членов. Например, в 2009 году Италии была выделена существенная сумма 96 млн. евро на интеграцию иммигрантов; солидную помощь получила также Великобритания – 129млн.; Мальта же довольствовалась скромной суммой в 3,7 млн. евро. Стоит оговориться, что средства из фонда предоставляются лишь при паритетном финансировании проектов государствами-членами. Еще одна цель создания Фонда – укрепить взаимодействие стран ЕС и наладить обмен информацией и передовыми практическими методами. Особое внимание уделяется проблемам интеграции молодежи, этот вопрос особенно актуален для Франции, Италии и Испании307. Новые интеграционные инструменты были учреждены Комиссией для того, чтобы внести больше наднационального, «европейского» компонента в столь чувствительную для национальных государств область как регулирование легальной миграции. В то же время правовые рамки иммиграционной политики ЕС устанавливают «минимальные стандарты», оставляя решение широкого круга вопросов на усмотрение государств-членов. Однако многие ключевые сферы иммиграционной политики государств-членов регулируются правом ЕС, и государства члены не обладают полномочиями изменять законы или пренебрегать «европейскими стандартами». Такие области как статус иммигранта, проживающего длительное время в Евросоюзе, и воссоединение семей подчиняются принципам прозрачности и пропорциональности, на них распространяется принятые в ЕС механизмы мониторинга и оценки. Результаты и перспективы формирования политики ЕС в сфере легальной иммиграции. К концу 2009 года, т.е. к моменту утверждения новой Стокгольмской программы, из пяти новых предложений «Плана действий в сфере легальной миграции» об условиях въезда и проживания граждан стран, не входящих в ЕС, были реализованы два – «голубая карта» и Директива о статусе граждан третьих стран в ЕС. Обе директивы прошли все стадии законодательного процесса не без труда. Так, директива о «голубой карте», была утверждена на заседании министров внутренних дел и юстиции в мае 2009 года, через полгода после того, как Комиссия представила Совету соответствующее предложение, и Европарламент сформулировал свое мнение. Великобритания, Ирландия и Дания не участвовали в принятии директивы и, таким образом, не связаны обязательствами ее применения. 18 июня 2009 года директива была опубликована в «Официальном журнале ЕС», после чего государства-члены в течение двух лет должны были инкорпорировать ее положения в свое национальное законодательство. В соответствии с директивой, обладатели «голубых карт» будут пользоваться равными правами с гражданами страны, куда они приехали на работу в сфере условий и оплаты труда, образования и признания квалификации, при создании ассоциаций и др. Предусмотрены и весьма благоприятные условия для членов семей квалифицированных работников. В то же время перспективы применения «голубой карты» в государствах-членах остаются туманными в условиях экономического кризиса и роста протекционизма, именно этими обстоятельствами руководствовались министры внутренних дел, затягивая окончательное решение об утверждении директивы в Совете.308 В то же время «голубую карту» можно причислить к безусловным достижениям Комиссии – дискуссия о перспективах легальной иммиграции в страны ЕС перешла на наднациональный уровень. В процессе «европеизации» иммиграционной политики особенно наглядно проявляется противостояние Комиссии и государств-членов. Несмотря на сопротивление последних, вступление в силу директив о праве на воссоединение семей (2003) и статусе мигрантов, проживающих в течение длительного времени в странах ЕС (2004) серьезно поколебало монополию государств-членов в данной сфере политики, а также принятие в 2011 году директивы о едином документе, разрешающем иммигрантам проживание и трудоустройство. Директивой уравниваются в правах иммигранты и граждане ЕС в вопросах зарплаты, сокращения, обеспечения здоровья и безопасности на рабочем месте, участия в профсоюзах, признании квалификации, доступа к общественным благам и социального обеспечения. Посредством этих директив сформированы наднациональные рамки прав и гарантий, которые государства-члены уже не могут нарушить. Более того, политика национальных государств подчиняется общим принципам права ЕС (пропорциональности, недискриминации, субсидиарности и др.), она стала предметом компетенции Суда ЕС и мониторинга со стороны Комиссии. Следовательно, изменились и представления о пределах национального суверенитета: после того, как было введено голосование квалифицированным большинством по всем вопросам, кроме легальной миграции, государства-члены стали проявлять еще большую осторожность, прежде чем одобрить новую инициативу. Кроме того, более проблематичной для них стала стадия переноса положений директив в национальные законы: До сих пор эта проблема остается головной болью Комиссии. Очень часто нарушения наблюдаются на уровне административной практики. Особенно трудное положение у Мальты и Греции: дефицит переноса в национальное законодательство директив составляет 18%,; за ними следуют Италия и Германия (16%), а также Люксембург (15%). Еще один пример – 19 государств-членов не смогли перенести в национальное законодательство положения директивы 2004 года о свободе передвижения граждан ЕС и членов их семей.309 Случаи нарушения в этом процессе передаются на рассмотрения Суда ЕС. Судебная практика нескольких лет показала, что распространение компетенции Суда на сферу иммиграционной политики способствует углублению интеграции в данной сфере. Например, постановлением Суда по делу «Европейский Парламент против Совета»310 были установлены пределы полномочий государств-членов при имплементации иммиграционного законодательства ЕС, в том числе касательно директивы о воссоединении семей. 311 Таким образом, одним из очевидных результатов «европеизации» политики регулирования легальной миграции стало сокращение возможностей государств-членов законодательно регулировать права и обеспечение безопасности легально проживающих в странах Евросоюза иммигрантов. Их деятельность по имплементации законов ЕС подлежит контролю со стороны Комиссии и Суда. Правовая система ЕС обозначает границы деятельности национальных государств. Права и гарантии их соблюдения устанавливаются для граждан третьих стран нормативными актами ЕС, что исключает изменение их на уровне национального государства в сторону отличия от установленных на наднациональном уровне параметров и принципов. Многие административные правила и барьеры, применявшиеся ранее в национальном иммиграционном законодательстве, как например, завышенные взносы, отсутствие судебного контроля, односторонняя интерпретация положений административного права стали невозможными312. После того, как в тексты директив были включены меры и условия интеграции, действия государств-членов должны соответствовать не только оговоренным положениям и целям, но и общим принципам права ЕС, в том числе, пропорциональности. Обе директивы устанавливают наднациональные рамки прав, свобод и их гарантий гражданам третьих стран, которые все государства-члены обязаны реализовать на практике. Любое исключение в применении этих правил будет рассматриваться Комиссией и Судом; что подтверждено вышеупомянутым постановлением Суда по делу «Европейский Парламент против Совета». В этом постановлении определены пределы полномочий государств-членов при имплементации иммиграционного законодательства ЕС, в том числе относительно директивы о воссоединении семей. Отметим, что «Гаагская программа» была рассчитана на реформу сферы внутренних дел и юстиции, предложенную Конституцией, поэтому провал первоначального плана реформы, безусловно, оказал негативное воздействие на воплощение в жизнь положений, утвержденных в Гааге. Лиссабонский договор внес значительные изменения в сферу иммиграционной политики ЕС и, в том числе, в управление легальной миграцией. Однако последствия вступления в силу нового договора могут быть противоречивыми. Иммиграционная политика получает статус «общей», причем не только в тех областях, где Евросоюз и так был достаточно силен – борьба с нелегальной иммиграцией и заключение международных соглашений о реадмиссии. «Общая иммиграционная политика» будет включать и управление легальной иммиграцией, в том числе интеграцией иммигрантов; при этом квалифицированным большинством будут решаться все вопросы иммиграционной политики – легальная иммиграция оставалась последним оплотом единогласия до сих пор. К общей иммиграционной политике будет применяться принцип солидарности государств ЕС в распределении ответственности за охрану границы и регулирование притока иммигрантов. Однако, несмотря на новый «коммунитарный» метод принятия решений, о какой-либо гармонизации законодательств и практик государств-членов по интеграции легальных иммигрантов речи не идет. Таким образом, Договор не создает полноценной основы для заявленной «общей» политики313. В ведении государств-членов по-прежнему остается определение каналов легальной иммиграции, установление квот и регулирование числа занятых на национальных рынках труда. Вступление в силу Лиссабонского договора дал стимул реализации новой «Стокгольмской программы», где поставлены более амбициозные цели, чем в предыдущих. В Сообщении по этому поводу Комиссия заявила, что «Евросоюзу необходимы общие рамки политики, в том числе гибкая система приема иммигрантов, учитывающая как возросшую мобильность населения, так и структуру национальных рынков труда». Тем не менее, вопрос о компетенции в сфере привлечения иностранной рабочей силы остается без изменений: «общие рамки политики будут созданы с обязательным учетом полномочий государств-членов в определении числа мигрантов, прибывающих с целью трудоустройства»314. В то же время для усиления позитивного потенциала легальной иммиграции Стокгольмская программа предлагает принять «Кодекс иммиграции», который по существу продолжает линию Директивы 2003 года о статусе граждан третьих стран. В Сообщении Комиссии подчеркнуто, что экономический и культурный потенциал легальной миграции можно реализовать, лишь улучшив условия интеграции иммигрантов в принимающее общество. Эта задача требует создания общего координационного механизма для поддержки деятельности государств-членов по осуществлению «общих рамок интеграции» в следующих направлениях:
Испания, председательствовавшая в Евросоюзе в первой половине 2010 года, выступила с предложением преобразовать «общих рамок интеграции» в «открытый метод координации» (ОМК). Это решение мотивировано тем, что до сих пор логика межправительственного подхода даже в тех областях, которые формально являются компетенцией Сообществ, тормозит развитие иммиграционной политики на наднациональном уровне. Альтернативная же линия лежит вне традиционного процесса принятия решений в ЕС и его институциональных рамок и служит основой для «открытого метода координации», предложенного Комиссией для политики убежища, интеграции легальных иммигрантов, а впоследствии и для общей иммиграционной политики целиком на основе Пакта об иммиграции и убежище. По замыслу Комиссии, применение ОМК в иммиграционной политике в соединении с уже действующим законодательством позволило бы добиться более солидных результатов; кроме того, ОМК могло бы быть действенным в тех сферах национальной политики, где принятые директивы пока еще не инкорпорированы в национальное законодательство. Открытый метод координации Открытый метод координации применялся в ЕС еще в середине 1990-х годов в рамках построения Экономического и валютного союза; официальным же инструментом управления процессами интеграции ОМК был провозглашен в Заключениях саммита в Лиссабоне 23–24 марта 2000 года. В принятой саммитом «Лиссабонской стратегии» была заявлена новая долгосрочная цель – достигнуть «высокой степени социального сплочения», для чего необходимо модернизировать «Европейскую социальную модель, инвестировать в человеческий капитал и противодействовать социальной дискриминации».316 ОМК был назван новым способом продвижения к общим целям посредством «распространения лучших практических результатов и достижения высокой степени конвергенции действий национальных государств». Новый метод включал следующие элементы:
С тех пор ОМК применяется в различных направлениях политики ЕС, например, занятости, социальной политике, в том числе пенсионной и здравоохранения. Установление индикаторов, стандартов и ориентиров используется для воздействия на государства-члены для того, чтобы они продвигались к общим целям. Внедрение ОМК в организацию политики убежища и иммиграции, в том числе, интеграции иммигрантов, было впервые предложено Комиссией в Сообщении «Об открытом методе координации в иммиграционной политике Сообщества» в июле 2001 года318. Комиссия отметила, что формирование общей иммиграционной политики потребовало разработки «координирующего механизма» по образцу применяемого в сфере занятости. В то время как сферой ответственности государств-членов остаются важные вопросы допуска мигрантов на рынки труда и их интеграции, ОМК служит дополнением к действующему законодательству. Комиссия применяет открытый метод координации, разрабатывая общие ориентиры, обеспечивая координацию политики государств-членов, поддерживая обмен успешными практическими результатами и оценивая степень воздействия коммунитарной составляющей иммиграционной политики на национальный уровень. ОМК служит также для обсуждения проблем миграций и в результате должен привести к постепенной конвергенции политики и практики государств-членов, а в долгосрочной перспективе – установлению общих стандартов. Комиссия разработала и процедуру применения ОМК на практике. Совет формирует «Общие ориентиры для ЕС» на несколько лет, а также график для достижения общих целей. Государства-члены продвигаются в соответствии с заданными направлениями и ориентирами на основе своих национальных планов действия, которые проходят ежегодный мониторинг Комиссии. Комиссия обобщает результаты в докладе, указывая при этом направления, где возможно и необходимо найти «европейское» (общее решение), надеясь, что положения доклада впоследствии будут перенесены в законодательство ЕС. Таким образом, Комиссия играет ведущую роль в использовании ОМК: в дополнение к праву законодательной инициативы и мониторинга исполнения принятых нормативных актов государствами-членами, она также и разрабатывает общие цели и ориентиры, способствует усилению их сотрудничества, обмена информацией и практическими достижениями. Деятельность Комиссии сопровождается широкими консультациями с участием комитетов и рабочих групп, экспертов, социальных партнеров, представителей местных и региональных уровней власти. Одной из сфер, где предложено было воспользоваться новым методом, стала интеграция граждан третьих стран. По мнению С.Каррера, здесь Комиссия начала применять неформальный «квази-ОМК в рамках интеграции»319. Сама сущность, методы и инструменты «рамок интеграции» принадлежат к категории «мягкого законодательства» и в этом смысле демонстрирует своеобразный метод внедрения ОМК. Способ функционирования рамок демонстрирует значительную трансформацию, и в определенной степени, вызов классическому способу осуществления сотрудничества государств-членов на наднациональном уровне. «Рамки интеграции» дополняют правовую базу иммиграционной политики, таким методом ЕС пытается воздействовать на национальную политику и программы интеграции иммигрантов посредством неформальных дискуссий, обмена информацией, и межгосударственной координации. Общие принципы и рамки интеграции оказывают схожий эффект на действия государств-членов. Организации и структуры, получающие финансирование на основе общих рамок, должны согласовывать свою политику с общими принципами. Публикуя ежегодные отчеты и справочники по интеграции, а также поощряя функционирование национальных контактных пунктов, Комиссия стремится добиться сближения основных тенденций развития иммиграционной политики государств-членов. Наконец, предложенные Комиссией методы оценки достижений государств-членов в области интеграции (установление индикаторов и критериев) схожи с инструментами ОМК. Тем не менее, наблюдаются и очень существенные различия. Формально «рамки интеграции» не предназначены для правовой гармонизации даже в долгосрочной перспективе; полномочия и функции Комиссии ограничены и расплывчаты. Например, в области обеспечения соблюдения государствами-членами одиннадцати принципов интеграции Комиссия предложила наиболее широкие и общие возможности применения принципов. При использовании же ОМК, государства-члены должны были бы представить национальные планы действий, которые подлежали бы рассмотрению и оценке со стороны Комиссии и Совета 320. Таким образом, задачи ОМК в иммиграционной политике гораздо менее конкретны, чем, скажем, в социальной политике, в сфере занятости – акцент сделан скорее на мониторинг исполнения уже действующих законов, чем на поддержку новых законодательных инициатив. Более продвинутой в этом смысле уже считается политика убежища, где ОМК используется Комиссией для гармонизации существующих национальных моделей. В иммиграционной же политике ОМК направлен на создание рамок для обмена практическими разработками и информацией между государствами-членами. Открытая процедура была предложена Комиссией в надежде на то, что, сравнивая различные национальные программы интеграции, государства-члены выберут общую, самую успешную, или, по крайней мере, наметят общую траекторию развития соответствующего направления321. Пока же посредством «квази-открытого метода координации отдельные практики национальных государств (программы «цивильного гражданства», правила проживания и воссоединения семей) переносятся целиком в «общие рамки интеграции мигрантов» без предварительного согласования и координации322. Критические замечания в адрес ОМК те же, что обычно адресуют любым механизмам «мягкого права» (рекомендательным нормам). Чтобы ОМК не выродился в пустую риторику, а помогал добиваться конкретных результатов, страны ЕС хотят быть уверенными в том, что интересы не пострадают, если они последуют тем или иным установками Комиссии. Есть и опасность своего рода ловушки: правительство не стремится устанавливать высокие стандарты в своих национальных планах управления легальной миграцией, так как боится их не выполнить, не добившись положительных результатов. Однако, получить эти результаты можно лишь при определенной степени риска, изначально установив высокие стандарты в национальных планах. Успех нового метода зависит от умения государств-членов определять требующие значительных усилий цели; безопасность же инициатив гарантирована тем, что странам ЕС не грозит никакое наказание в случае, если поставленные цели не удалось осуществить. В то же время, оказавшись перед необходимостью сравнивать и оценивать иммиграционную политику в рамках открытого форума вместе с представителями гражданского общества и международных организаций, государства-члены рискуют потерять контроль над развитием процесса. Следовательно, ОМК может расцениваться как еще большая угроза национальному суверенитету в иммиграционной политике, чем законодательные инициативы Комиссии. В области регулирования иммиграции, ориентирующейся на потребности рынка рабочей силы, ОМК требует гораздо большего объема обязательств от государств-членов, чем они в состоянии в данный момент взять на себя. Таким образом, Лиссабонский договор не следует считать конечным этапом развития иммиграционной политики ЕС. Нынешние противоречия между необходимостью совместно регулировать приток иммигрантов в рамках Единого внутреннего рынка ЕС, с одной стороны, и естественным стремлением государств-членов определять численность и состав населения на своей территории, с другой стороны, будут определять содержание и границы дальнейших политических и законодательных инициатив в данном направлении. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |