не переведены на нормативные принципы формирования бюджета нетиповые учреждения (государственные и муниципальные);
требуют развития и скоординированности процесс программирования и бюджетный процесс;
не завершен процесс оптимизации бюджетных учреждений, их функционала и численности работающих;
рост средней заработной платы по республике более высокими темпами, чем в ряде регионов, обусловливает рост бюджетных расходов на выполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, касающихся повышения заработной платы работников бюджетной сферы;
не завершена работа по инвентаризации мер адресной социальной поддержки и других преференций отдельным категориям граждан, а также хозяйствующим субъектам.
Сформулированные проблемы в значительной степени обусловлены как вновь появляющимися задачами в сфере социально-экономического развития республики, так и институциональными факторами, сформулированными в долгосрочной стратегии развития республики.
Для достижения сформулированной цели с учетом перечисленных проблем требуется решение следующих задач:
реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
обеспечить повышение качества финансового менеджмента в системах государственного и муниципального управления;
завершить разработку нормативной правовой базы, регулирующей систему отношений субъектов в сфере управления общественными финансами;
повысить эффективность интеграции процессов социально-экономического программирования на республиканском и муниципальном уровнях с бюджетным процессом на всех его этапах.
Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках реализации соответствующих государственных программ Республики Татарстан.
Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета
Обеспечение сбалансированности бюджета Республики Татарстан в долгосрочном периоде является одной из основных задач бюджетной политики республики. В настоящей Программе под сбалансированностью понимается соответствие расходных обязательств доходам бюджета. Основным критерием оценки сбалансированности бюджета является его устойчивость, то есть способность выполнять поставленные Программой социально-экономического развития республики задачи в условиях возможных негативных процессов в экономической системе страны или республики.
Для повышения устойчивости бюджета федеральным и республиканским законодательствами предусмотрен ряд ограничений (условий). Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации введены ограничения на размер дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 92.1), а также на размер государственного (муниципального) долга (статья 107) и объем расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга (статья 111). В Бюджетном кодексе Республики Татарстан аналогичные ограничения установлены статьями 24, 31 и 33. Субъекты Российской Федерации могут вводить дополнительные ограничения на проведение политики государственных (муниципальных) заимствований.
Одной из отличительных особенностей бюджета Республики Татарстан является нормативный принцип его формирования, что позволяет установить уровень государственных социальных гарантий. Этот уровень относится к категории так называемого неснижаемого объема расходной части бюджета, и в этой ситуации основным предметом регулирования становится переменная часть бюджета, которая и является бюджетом развития.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная роль в процессе формирования и использования эффективной системы прогнозирования и противодействия рискам для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы остается за федеральными органами исполнительной власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики.
Субъектам Российской Федерации, в том числе Республике Татарстан, при этом необходимо выстраивать свою бюджетную политику в соответствии с основными направлениями и ориентирами, устанавливаемыми на федеральном уровне в качестве приоритетных.
Переход к формированию бюджета Республики Татарстан на основе государственных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации ресурсов на важнейших направлениях деятельности.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Татарстан необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.
1) Разработка и реализация бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Бюджетная стратегия Республики Татарстан (далее – Бюджетная стратегия) будет представлять собой документ, включающий долгосрочный (на срок 12 лет и более) прогноз основных параметров бюджета Республики Татарстан, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Республики Татарстан с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Республики Татарстан в долгосрочном периоде.
Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров и условий социально-экономического развития Республики Татарстан в долгосрочном периоде, сформулированных в стратегических документах, решениях Президента Республики Татарстан и Кабинета Министров Республики Татарстан, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Республики Татарстан и повышении эффективности бюджетных расходов.
При разработке Бюджетной стратегии необходимо исходить из следующих принципов:
определение Кабинетом Министров Республики Татарстан базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан, принятого для целей бюджетного планирования и прогнозирования (при наличии других вариантов), с учетом основных параметров долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации;
постепенное снижение дефицита бюджета Республики Татарстан;
сохранение объема государственного долга Республики Татарстан на безопасном уровне;
полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);
формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств с учетом их эффективности и возможных сроков и механизмов реализации в пределах имеющихся ресурсов;
обеспечение взаимного соответствия базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан и прогноза структуры расходов бюджета Республики Татарстан;
обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, включая наличие критериев для их перераспределения либо сокращения в соответствии с новыми задачами при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;
создание системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, оценку рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, возможности управления рисками, а также комплекс мер по минимизации рисков и преодолению их последствий.
В соответствии с подходами, определенными на федеральном уровне по вопросу разработки бюджетных стратегий на всех уровнях бюджетной системы, с 2015 года планируется включать Бюджетную стратегию Республики Татарстан в состав документов бюджетного планирования с определением в Бюджетном кодексе Республики Татарстан ее основного содержания, а также в состав документов, вносимых в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с проектом закона Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан. Планируется установление полномочий Кабинета Министров Республики Татарстан по определению порядка разработки и ведения указанной стратегии.
Необходимым условием для разработки Бюджетной стратегии является разработка и утверждение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан на соответствующий период (с определением его содержания, а также порядка разработки и корректировки).
2) Постепенное снижение дефицита бюджета Республики Татарстан.
В последние годы бюджет Республики Татарстан является дефицитным, что в основном было обусловлено последствиями глобального финансово-экономи-ческого кризиса. Кроме того, негативное влияние на величину бюджетного дефицита оказывает принятие федеральными органами в течение финансового года решений по изменению системы оплаты труда работников бюджетной сферы, изменению минимального размера оплаты труда, отдельных мер социальной защиты и других выплат из бюджета без соответствующей компенсации из федерального бюджета. С 2013 года значительное увеличение дефицита бюджета Республики Татарстан обусловлено преимущественно резким увеличением расходной части бюджета в связи с необходимостью реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, повлекших возникновение новых расходных обязательств.
Наличие дефицита бюджета требует источников его покрытия. До 2013 года источниками погашения дефицита бюджета Республики Татарстан преимущественно являлись бюджетные кредиты, привлеченные из федерального бюджета на возмездной основе. После проведения в 2012 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 1325 «О дополнительных условиях и порядке проведения реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» реструктуризации задолженности Республики Татарстан перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам дальнейшее привлечение заемных средств на покрытие дефицита бюджета стало практически невозможным (за исключением целевых бюджетных кредитов из федерального бюджета).
В этих условиях для снижения бюджетного дефицита планируется проведение мероприятий в части повышения доходов бюджета путем погашения недоимки, повышения качества администрирования доходов, проведения работы с организациями-налогоплательщиками. В части расходов предполагается продолжить работу по экономии бюджетных расходов и оптимизации сети учреждений, в том числе за счет реорганизации неэффективных учреждений и организаций.
3) Поддержание безопасных уровня и структуры государственного долга Республики Татарстан.
Предельные объемы государственного долга Республики Татарстан, в том числе отдельно по прямым обязательствам и по государственным гарантиям, на период до 2038 года установлены распоряжением Кабинета Министров Республики Татарстан от 14.01.2013 № 10-р, которым также утвержден План мероприятий по сокращению государственного долга Республики Татарстан.
С учетом указанных обязательств по снижению объема государственного долга Республики Татарстан, принятых республикой в рамках выполнения условий проведенной реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом по бюджетным кредитам, первоочередными задачами в области управления государственным долгом являются:
полное и своевременное исполнение всех обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга Республики Татарстан;
отказ от привлечения коммерческих заимствований и ограничительная политика в отношении предоставления государственных гарантий Республики Татарстан;
недопущение необоснованного увеличения долговой нагрузки на бюджет Республики Татарстан.
В качестве дальнейшей меры по обеспечению сбалансированного подхода при управлении государственным долгом Республики Татарстан планируется закрепить в Бюджетном кодексе Республики Татарстан требование о разработке основных направлений долговой политики Республики Татарстан на период не менее трех лет, а также о представлении этого документа в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с проектом бюджета Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период. Необходимо установить требования к содержанию этого документа, в том числе о соответствии основным показателям проекта бюджета Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период.
Стратегической мерой, способствующей проведению ответственной бюджетной политики и оптимизации долговой нагрузки на бюджет Республики Татарстан, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения долгосрочной бюджетной стратегии Республики Татарстан.
Обеспечение устойчивости и сбалансированности местных бюджетов
В целях обеспечения устойчивости местных бюджетов необходимо создать эффективную систему предупреждения и ликвидации негативных последствий угроз несбалансированности бюджетов муниципальных образований на территории Республики Татарстан. Для этого будет продолжено проведение мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
В случае приближения к критическим значениям неплатежеспособности органам местного самоуправления необходимо разрабатывать планы восстановления платежеспособности.
По аналогии с планируемым на федеральном уровне законодательным закреплением дополнительных обязательств публично-правовых образований с критическими значениями неплатежеспособности планируется установить обязанность муниципальных образований, достигших критических значений задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, заключать с Министерством финансов Республики Татарстан соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования на срок до 3 – 5 лет.
Одновременно предполагается расширить меры ответственности органов местного самоуправления за нарушение условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования и плана восстановления платежеспособности муниципального образования путем приостановления (сокращения) предоставления соответствующему местному бюджету межбюджетных трансфертов.
Кроме того, в целях усиления персональной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за проведение неэффективной бюджетной и долговой политики возможно установление нормы о том, что, если реализуемые органами местного самоуправления меры оздоровления муниципального бюджета не дают результата, то это может послужить основанием для отстранения главы муниципального образования от должности в связи с утратой доверия (в случае закрепления соответствующих норм в законодательстве Российской Федерации).
Расширение горизонтов бюджетного планирования на местном уровне будет реализовано за счет разработки и реализации долгосрочных бюджетных стратегий муниципальных образований на срок не менее 6 лет в случае принятия соответствующих решений представительными органами муниципальных образований.
В целом в муниципальных образованиях на территории Республики Татарстан должно быть обеспечено высокое качество управления бюджетным процессом с использованием, в первую очередь, передовых программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов.
Исполнение данных мероприятий будет обеспечено, в том числе, в рамках реализации муниципальных программ повышения эффективности управления муниципальными финансами.
Развитие государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство является перспективным механизмом решения задач повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного и муниципального сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.
|
