Избирательное законодательство
и избирательная практика РОССИЙСКОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Хотя при рассмотрении некоторых вопросов, связанных с выборами и избирательными спорами, может потребоваться умение ориентироваться во всей системе российского законодательства, собственно проведение выборов регулируется в первую очередь совокупностью законов, которые можно назвать «избирательными законами» или «законами о выборах». Совокупность избирательных законов называется избирательным законодательством в узком смысле слова, а совокупность всех юридических норм, регулирующих проведение выборов, называется избирательным законодательством в широком смысле слова.
Главным среди избирательных законов является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12.06.2002 с изменениями и дополнениями (далее – Закон «Об основных гарантиях…»). К настоящему времени в первоначальную версию этого закона внесены сотни поправок. Если Вы всерьез занимаетесь выборами, то Вам обязательно надо иметь текст этого закона. Постарайтесь приобрести самую последнюю версию закона.
Закон «Об основных гарантиях…» регламентирует все выборы в российские органы государственной власти и местного самоуправления. Однако любые конкретные выборы дополнительно регламентируются конкретными избирательными законами. Так, выборы Президента РФ регулируются Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации»; выборы депутатов Государственной Думы – Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Выборы в региональные парламенты и органы местного самоуправления регулируются законами субъекта Федерации. В каждом субъекте Федерации имеются свои один или несколько законов, которые уточняют порядок проведения выборов в законодательные органы субъекта Федерации, в представительные органы местного самоуправления, глав местного самоуправления, а также порядок проведения регионального и местного референдумов. Тексты региональных законов в основном дублируют текст Закона «Об основных гарантиях…»; одновременно с этим они обязательно содержат и специальные нормы.
Закон «Об основных гарантиях…» считается главным, поскольку «если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона» (процитирован п.6 ст.1 Закона «Об основных гарантиях...»).
К федеральному избирательному законодательству также относят Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». В некоторых субъектах Федерации существуют специальные законы, регулирующие работу избирательной комиссии региона.
Нормы, касающиеся выборов, содержатся также в Конституции РФ, в Уставах и Конституциях субъектов Федерации, в законах, связанных с местным самоуправлением, в законе о партиях, в законе о СМИ и некоторых других.
Санкции за нарушения избирательных прав содержатся в Кодексе об административных правонарушениях РФ и в Уголовном кодексе РФ, порядок судебного рассмотрения избирательных споров – в Гражданском процессуальном кодексе РФ.
Избирательное законодательство также включает в себя имеющие нормативный характер Постановления Центральной избирательной комиссии РФ и решения избирательной комиссии субъекта Федерации. Другие комиссии тоже могут принимать обязательные для исполнения решения.
Российское избирательное законодательство постоянно изменяется (см. раздел «Адаптация избирательного законодательства»). Для отслеживания изменений удобно пользоваться базами данных и сайтами фирмы «Консультант Плюс» (www.consultant.ru), Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (asozd.duma.gov.ru), фирмы «Гарант» (www.garant.ru).
АДАПТАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Как известно, чрезвычайная строгость российских законов смягчается необязательностью их выполнения. Российское избирательное законодательство в том виде, в котором оно сложилось к 1997 году, когда был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», оказалось достаточно демократичным и очень подробным. Закон «Об основных гарантиях…» 1997 года содержал около двухсот страниц, таких же объемов достигли Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», а также большинство региональных избирательных законов.
Можно утверждать, что некоторое время – приблизительно с 1997 по 2004 год – российское избирательное законодательство в основном удовлетворяло международным избирательным стандартам, отраженным во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948), в Документе Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990), в Декларации Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 1994), в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 2002).
Кратко рассмотрим российское избирательное законодательство с точки зрения его соответствия международным избирательным стандартам и декларированным принципам выборов2.
Во Всеобщей декларации прав человека устанавливается (п.3 ст.21), что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Можно утверждать, что голосование на российских выборах в настоящее время действительно является всеобщим, равным и тайным. Выборы действительно являются периодическими, если не считать нарушением периодичности возможность досрочного роспуска законодательного (представительного) органа. Указанные свойства выборов закреплены и в Законе «Об основных гарантиях …» (статьи 4-9).
Заметим, что эти качества выборов, за исключением нефальсифицированности, были декларированы еще Конституцией СССР 1936 года, и они были присущи даже советским выборам (впрочем, на тайное голосование решались немногие). Гораздо хуже дело обстояло с честностью (нефальсифицируемостью) выборов и реализацией главного принципа – «воля народа должна быть основой власти правительства». Эти качества выборов менее формализованы и юридически гарантируются широкой совокупностью норм. В 90-е годы были сделаны попытки более точно закрепить эти качества в международных избирательных стандартах.
Так, копенгагенский документ содержит требования о том, чтобы официальные результаты выборов публиковались, чтобы политическим партиям были обеспечены «гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти», чтобы «никакие административные действия не удерживали партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов», чтобы «не устанавливались административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе».
Еще более подробный перечень стандартов демократических выборов установлен Кишиневской конвенцией, ратифицированной Россией и, следовательно, имеющей для нее обязательную силу. Там, помимо ранее упомянутых стандартов, указаны следующие необходимые условия демократических выборов:
- открытость и гласность, в частности, «правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»;
- свобода выбора (кстати, этот принцип – единственный, прописанный прямо в Конституции РФ): «возможность без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами…в течение всего избирательного процесса»;
- подлинность: наличие реального политического плюрализма, свободный доступ кандидатов и политических партий к СМИ, равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов и политических партий (коалиций). При этом «регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основаниями для привилегий, либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)»;
- справедливость: «равные возможности для участия в избирательной кампании, в том числе для доступа к средствам массовой информации и телекоммуникаций», «справедливое и гласное финансирование избирательных кампаний», «честность при голосовании и подсчете голосов», «организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением», «возможность самовыдвижения кандидатов»;
- проведение выборов исключительно избирательными органами, недопустимость полного или частичного осуществления их функций другими органами;
- возможность направления на избирательные участки наблюдателей от кандидатов, политических партий, общественных объединений, групп избирателей.
Перечисленные избирательные стандарты нашли отражение в избирательном законодательстве России, сформировавшемся в 1994-1999 годах. Однако правоприменительная практика была очень далека от положений закона. В конце прошлого века и в начале нынешнего шла интенсивная адаптация российской бюрократии к прогрессивному избирательному закону. Можно сказать, что администрация накапливала опыт «незаметного обхода» принципов демократических выборов, закрепленных законом. Отметим два основных направления адаптации новой российской бюрократии к новому избирательному законодательству в указанный период.
Во-первых, инициатива организации выборов постепенно возвращалась от избирательных комиссий к администрации. С этой целью администрация старалась максимально влиять на формирование и составы избирательных комиссий (особенно верхних уровней), а также на саму деятельность комиссий, фактически беря на себя многие функции, присущие комиссиям.
Региональные власти стали более тщательно относиться к формированию комиссий субъектов Федерации, местные власти – к формированию территориальных комиссий и комиссий муниципальных образований. В первом случае использовалась возможность прямого назначения губернатором (высшем должностным лицом субъекта Федерации) половины состава региональной комиссии. В обоих случаях использовалось влияние администрации на представительный орган местного самоуправления, на региональный законодательный орган или региональную комиссию. В результате избирательные комиссии высшего уровня превратились в органы, реализующие, в первую очередь, электоральные интересы администрации, а комиссии среднего звена стали декоративными органами.
Во-вторых, в указанный период шло активное «приручение» средств массовой информации. C одной стороны, активно создавались государственные и муниципальные СМИ. Эти СМИ уже в тот период использовались с целью агитации за административных кандидатов, существенно увеличивая в период избирательной кампании поток «информационных» материалов об их деятельности. С другой стороны, оказывалось сильнейшее административное давление, вплоть до смены собственника, на частные СМИ. В настоящее время управляемость СМИ является одним из самых мощных инструментов воздействия администрации на выборы.
Мы не будем здесь приводить конкретные примеры нарушения принципов демократических выборов в указанный период. Такие примеры в изобилии можно найти в архивах некоторых сайтов3, в публикациях, посвященных выборам тех лет4. Этап «подстройки» практики под закон завершился проведением выборов депутатов Государственной Думы в 2003 году, характеризовавшихся массированной атакой государственных СМИ на избирателя5. Тогда впервые после перестройки международные наблюдатели дали негативную оценку российским выборам, назвав их «свободными, но не честными».
Период 1996-2004 годов можно охарактеризовать как период, когда избирательная практика все больше и больше расходилась с вполне демократичным избирательным законодательством. Избирательное законодательство стало тормозом для развертывания наступления новой номенклатуры на институт демократических выборов. Поэтому после достижения управляемости Государственной Думы, началось интенсивное реформирование избирательного законодательства.
АДАПТАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Если попытаться охарактеризовать главное направление государствообразующей политики действующей федеральной власти, то можно сказать, что это – централизация, сосредоточение власти. Это направление проявилось практически сразу после выборов 2000-го года в образовании не предусмотренных Конституцией федеральных округов. В политической плоскости централизация потребовала «обуздания политической анархии» и создания «управляемой демократии». В период президентства Путина происходило активное реформирование российского конституционного законодательства, включающего в себя законодательство о государственной власти и местном самоуправлении, избирательное законодательство, законодательство о партиях, о политических свободах.
В 2002 году был принят новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Этот закон уже содержал, по крайней мере, одну существенную новацию, направленную на фиксацию партийной системы: партии, представленные в Думе, получали преимущества при регистрации своих кандидатов на последующих выборах (они могли не собирать подписи и не вносить залог).
После принятия закона 2002 года Председатель ЦИК РФ А.А.Вешняков утверждал: «Изменение законодательства о выборах, которое сейчас происходит – это последнее серьезное изменение. Больше таких не потребуется. Потому что мы прошли несколько циклов выборов и основные точки, в том числе болевые, нам ясны»6. Практика показала, что он серьезно ошибался.
Особый размах реформирование избирательного законодательства приобрело с середины 2004 года.
В 2004-м годах были приняты существенные поправки в Федеральный закон «О политических партиях», ужесточившие требования к созданию и функционированию политических партий. В середине 2004 года был принят новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», сделавший практически невозможным инициирование общероссийского референдума без административной поддержки. В конце 2004 года были отменены выборы высших должностных лиц (губернаторов и президентов) субъектов Федерации. С 2004 года началось наступление и собственно на законодательство о выборах. За период с мая 2004 года по июль 2007 года Государственная Дума успела принять 16 законов, вносивших изменения в Закон «Об основных гарантиях…», был принят и потом несколько раз изменен новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Кремлевскую администрацию в первую очередь заботили выборы федерального уровня. Требовалось найти способ большей управляемости федеральными выборами прямо из центра, способ страховки от неожиданностей в виде непредсказуемых одномандатных депутатов. Поэтому широкомасштабное наступление на избирательное законодательство началось с выборов депутатов Государственной Думы. При этом Администрация была уверена, что при действующем составе Государственной Думы остальное законодательство можно «подстроить» в любом направлении и в любой момент.
Регрессивное реформирование избирательных законов продолжалось в течение 2005-2007 годов. Внесенные поправки носили конъюнктурный характер, повышали возможность административного воздействия на выборы, отдаляли российское избирательное законодательство от международных избирательных стандартов.
Изменения федерального законодательства, естественно, повлияли и на региональные законы о выборах. Последние «наследовали» все ухудшения Закона «Об основных гарантиях…», «заимствовали» регрессивные нововведения из закона о выборах депутатов Государственной Думы и зачастую использовали максимально жесткие нормы, разрешенные им федеральным законодателем. Так, например, большинство субъектов Федерации отменили возможность назначения наблюдателей от общественных объединений, установили максимально допустимые «заградительный барьер» (7%), необходимое для регистрации количество подписей (2% от числа избирателей) и размер избирательного залога (15% от предельной суммы расходов из избирательного фонда).
Формально изменения не затронули активное избирательное право, то есть право отдать свой голос в поддержку одного из кандидатов или списков, внесенных в избирательный бюллетень. Однако фактически возможности реального выбора были существенно сокращены. Так, например, сужен круг избираемых субъектов (отменены выборы губернаторов, в ряде регионов отменены выборы глав администраций муниципальных образований).
Отменена возможность выражения своего мнения в форме голосования «против всех». Отмена порога явки исключает также возможность выражения мнения путем неучастия в голосовании. В совокупности эти два нововведения полностью лишили избирателей возможностей протестного голосования – цивилизованной формы выражения мнения относительно представленных в бюллетене претендентов. Это тем более опасно в ситуации, когда бюллетень реально оказывается безальтернативным (а судить об этом может только избиратель и никто другой), чему способствуют другие нововведения.
Расширены возможности партий влиять на распределение мандатов внутри своего списка после определения итогов голосования. Теперь партии могут фактически сами определять, какие кандидаты становятся депутатами в случае досрочной утраты полномочий депутата из партийного списка (Федеральный закон от 26.04.2007), а также к какой из региональных групп будут отнесены «зарубежные» избиратели (Федеральный закон от 06.07.2007). Попытки же ЦИК РФ ввести в закон наказание за немотивированный отказ от мандата (в виде передачи мандата другому избирательному объединению) были решительно пресечены Госдумой.
Все это в определенной степени является обманом избирателя, который видит в бюллетене и в сводных плакатах избирательной комиссии не только название партии, но и фамилии первых кандидатов из списка.
Избирательные права граждан косвенно ущемляются и слишком высоким «заградительным барьером», допускающим к распределению мандатов только те партии, которые получили более 7% голосов. Такой высокий барьер, кроме того, препятствует развитию партийной системы. В мировой практике «заградительный барьер» обычно бывает ниже7.
Но основной удар был нанесен по пассивному избирательному праву, то есть по праву участвовать в выборах в качестве кандидатов.
Введены пять новых категорий граждан, которые лишены права быть избранными (в частности: граждане, имеющие также гражданство или вид на жительство другого государства, осужденные за преступление или административное правонарушение экстремистской направленности).
Были существенно осложнены условия выдвижения и регистрации, а также условия проведения агитации.
Была отменена возможность создания избирательных блоков. Запрещено выдвигать от партии кандидатов, которые являются членами другой партии. Запрещено под угрозой лишения депутатского мандата входить во фракцию партии, отличной от той, по спискам которой депутат был избран, а также выходить из фракции8. Все это существенно сузило возможности оппозиционных партий и плохо объяснимо с точки зрения реализации интересов избирателей.
Отказ от одномандатных округов (на выборах в Государственную Думу и в законодательные органы некоторых субъектов Федерации) лишил граждан возможности самовыдвижения, при том что сам принцип самовыдвижения остался как в Законе «Об основных гарантиях …», так и в международных стандартах.
Существенно ужесточились правила регистрации, точнее сказать – расширились возможности для отказа в регистрации кандидатам и партиям, которые пытаются зарегистрироваться по подписям или по залогу. Этот фактор играет особую роль в связи с тем, что для некоторых партий (которые представлены в Государственной Думе) сбора подписей, а также внесения залога не требуется. Избирательный залог утратил свою «страхующую» роль: кандидат или избирательное объединение должны сразу определить, по какому основанию они будут регистрироваться. При этом сам избирательный залог довольно жестко привязан к предельной сумме расходов избирательного фонда, и с увеличением этой суммы становится непомерно большим. Что же касается сбора подписей, то, как показывает опыт, установленные требования таковы, что позволяют отказать в регистрации чуть ли не любому претенденту, собравшему подписи. Количество подписей, сдаваемых на проверку не должно превышать установленный минимум более чем на 5% на федеральных выборах и 10% на региональных и муниципальных (ранее было 25%). При этом количество недостоверных и недействительных подписей среди проверенных также не должно превысить 5% на федеральных выборах и 10% на региональных и муниципальных (ранее было тоже 25%). Подпись можно признать недействительной по очень широкому кругу оснований, при этом их можно признавать недействительными «оптом» в случае даже незначительных (и сомнительных) нарушений при заверении подписных листов. Возможность квалифицирования подписей как недействительных предоставлена «экспертам», при этом процедура такого квалифицирования не регламентирована, а выводы «экспертов», как показывает судебная практика, невозможно оспорить не только кандидату или партии, но даже и самим избирателям, поставившим подпись. Введено дополнительное требование нотариального заверения сведений о сборщиках подписей. Практика отказов в регистрации на основании «выбраковки» подписей содержит большое количество примеров неправомерных отказов, обычно поддерживаемых судами.
На выборах депутатов Государственной Думы повысилась с 3 до 4 процентов минимальная доля полученных голосов, при которой избирательный залог не возвращается избирательному объединению. С 2 до 3 процентов повысилась доля голосов, которую необходимо набрать избирательному объединению для того, чтобы не оплачивать затраты государственных СМИ на предоставление «бесплатного» эфирного времени и «бесплатной» печатной площади.
Расширились основания для отказа или отмены регистрации. В качестве такого основания теперь может быть признано нарушение законодательства об интеллектуальной собственности. Теперь кандидата или список можно снять на основании того, что они использовали в рекламных материалах отрывок из песни или фотографию какого-нибудь здания9. Также в список таких оснований вошли «деяния, определяемые … как экстремистская деятельность», либо побуждение, обоснование или оправдание таких деяний». На практике эти основания могут трактоваться достаточно широко10.
Отдельно отметим ужесточение условий участия партий в выборах. Существенно увеличено минимальное количество региональных групп на выборах депутатов Государственной Думы. В предыдущем законе это количество было равно 7, в проекте, подготовленном ЦИК РФ, оно было равно 71, в принятом первоначально законе – 100 (при этом в субъектах Федерации, насчитывающих более трех миллионов избирателей, требовалось формировать несколько региональных групп). Однако поправками, принятыми в апреле 2007 года, минимальное число групп было снижено до 80, и требование обязательно делить большие субъекты Федерации было отменено. Эти метаморфозы объясняются «подстройкой» закона под интересы партийного большинства Государственной Думы: сначала «единороссы» посчитали, что надо сделать количество региональных групп как можно больше, поскольку это дает преимущества крупным, административным партиям, а затем, когда принялись реально распределять кадры, увидели, что им в большинстве случаев не выгодно делить большие регионы, поскольку в этом случае нельзя будет сформировать, например, единую московскую региональную группу под «руководством» популярного Ю.М.Лужкова или единую краснодарскую региональную группу под руководством популярного А.Н.Ткачева.
Избирательное объединение снимается с выборов депутатов Государственной Думы, если в процессе избирательной кампании из списка выбывает более четверти кандидатов, либо если количество региональных групп становится меньше восьмидесяти. Между тем практика уже показала примеры, когда выбытие кандидатов, объясняемое угрозами в их адрес либо сомнительными решениями избиркома об их исключении из списка, приводила к отказу в регистрации списка (например, отказ в регистрации СПС в нескольких регионах на выборах 11 марта 2007г.)
Претерпели изменения и правила агитации.
Запрещено использование в агитационных материалах изображений кандидатов без их разрешения (не считая кандидатов из того же избирательного объединения). Такой запрет открывает широкие возможности запрещения агитационных материалов, поскольку использование изображений соперников – довольно распространенный агитационный прием.
Предусмотрена возможность возмещения эфирного времени тем кандидатам и избирательным объединениям, которые отказались от участия в совместном агитационном мероприятии.
Совершенно беспрецедентным и абсурдным, на наш взгляд, является запрет на критику своих соперников в телеэфире. Это очевидное нарушение принципов свободы и подлинности выборов. Критика оппонентов является естественным проявлением политической конкуренции. Пункт 5.2 статьи 56 Закона «Об основных гарантиях…», введенный законом от 05.12.2006 N 225-ФЗ достоин полного цитирования:
«Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:
а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;
б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов».
Среди других новелл отметим также повышение до половины допустимой доли чиновников в составах избирательных комиссий; отмену возможности направления наблюдателей от общественных объединений, если последние не являются избирательными объединениями на данных выборах; отмену обязанности председателей избиркомов высшего уровня иметь высшее юридическое образование или степень в области права.
В некоторых региональных законах можно отметить несправедливый принцип распределения депутатских мандатов. Так, применяемый в Санкт-Петербурге, Московской и Самарской областях «метод Империали» дает преимущества партиям-фаворитам11.
В качестве подтверждения целенаправленного изменения избирательного законодательства в сторону увеличения управляемости выборов можно также отметить упорное нежелание наших законодателей исправлять те нормы избирательного законодательства, которые позволяли допускать нарушения избирательных прав граждан. Так, никаким образом не был уточнен порядок принятия и обработки протоколов участковых комиссий в вышестоящих комиссиях. Этот порядок допускает составление так называемых «повторных» протоколов, во время которого данные голосования иногда искажаются.
Не были приняты предложения, направленные на увеличение информирования избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, на обеспечение гарантий общественного наблюдения при использовании технических средств голосования, на более строгий учет бюллетеней и открепительных удостоверений.
|
