Глава 1. Научные подходы к пониманию сущности миграционных
процессов и их правовое регулирование
§ 1.1. Понятие и виды миграции населения
В условиях глобализации изменились структура и характер миграционных потоков, что в свою очередь привело к пересмотру и расширению понятийного аппарата в сфере миграционных отношений. Лишь в отечественных публикациях насчитываются не менее тридцати различных определений миграции населения и около двадцати подходов к ее изучению, в числе которых экономический, демографический, социологический и миграционный2.
В самом общем смысле слова под миграцией понимается перемещение, переселение населения внутри страны или из одной страны в другую3. С этим понятием можно согласиться, приняв его за универсальное, однако наполнение миграции гораздо шире.
В научной литературе сложилось широкое и узкое толкование миграции.
Так, В. И. Переведенцев в широком смысле слова под миграцией населения понимает совокупность всяких перемещений людей в пространстве. Узкое значение подразумевает совокупность переселений людей, а именно таких их перемещений по территории, которые неразрывно связаны со сменой ими мест жительства на относительно продолжительный срок4. Перемещение и переселение здесь не являются синонимами.
Наиболее точное определение дано известным социологом и демографом Л. Л. Рыбаковским. По его мнению, широкое толкование
миграции подразумевает территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности. В то время как в узком смысле миграция представляет собой законченный вид
территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства5.
Согласны с этой позицией и другие исследователи. Так, С. В. Мартыненко и О. Л. Рыбаковский в широком смысле слова определяют миграцию населения как массовые перемещения населения,
сопровождающиеся сменой населенных пунктов либо других
административно-территориальных единиц. В узком смысле данные авторы понимают под миграцией «массовые перемещения населения,
сопровождающиеся как минимум сменой населенных пунктов и изменениями постоянного места жительства»6.
Несколько иной точки зрения придерживается В. А. Ионцев, трактующий миграцию населения как «совокупность действий, связанных с территориальным передвижением, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии адаптации на новом месте или в новых условиях, с учетом циркулярных передвижений7».
Занимавшийся криминологическими исследованиями урбанизации и миграции населения в СССР М. М. Бабаев считает, что миграция - это «территориальное передвижение людей, которое обязательно связано с изменением ими местожительства8». Такое понимание миграции формировалось в 1970-е годы, когда основу миграционных потоков составляла плановая внутренняя миграция, связанная с особенностями проводимой социально-экономической политики.
А. Н. Шкилев, исследовавший криминологический аспект миграции и миграционную преступность в современный период, толкует миграцию как «территориальное перемещение населения в физическом пространстве, вызванное социально-экономическими, политико-правовыми и национально демографическими факторами». Миграционный процесс, по его мнению, это «социальное взаимодействие населения, вовлеченного в социально географическое перемещение, изменение объективных и субъективных аспектов перемещаемых лиц в рамках прежнего и нового социума»9.
Уголовно-правовой аспект миграции раскрывается Ю. А. Кузьменко, определяющим миграцию как «совокупность правовых и нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса». Миграционный процесс, по мнению исследователя, «целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущим приобретение ими нового правового статуса»10.
Учитывая, что трактовать миграцию только в качестве переселения населения, связанного с изменением постоянного места жительства, представляется явно недостаточным, в нашем исследовании мы руководствуемся определением миграции как территориального перемещения между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности и цели.
Миграция населения является многоаспектным и неоднородным социальным процессом, что позволяет говорить о ее видах.
В зависимости от характера пересекаемых границ выделяются международная и внутренняя миграция. Под международной
(межгосударственной) миграцией населения понимается миграция населения между разными государствами. В узком смысле международная (межгосударственная) миграция представляет собой межгосударственные переселения, а именно «массовые перемещения населения между странами, ведущие к смене постоянного места жительства»11.
Наряду с понятием международной (межгосударственной) миграции в литературе используется понятие «внешняя миграции». По мнению В. А. Ионцева, данные понятия не являются синонимами. Внешняя миграция представляет собой промежуточный тип миграции, который при определенных условиях может принять как внутренний, так и международный характер, или выступать самостоятельно, отражая, например, этническую миграцию. В отличие от международной миграции внешняя не имеет такого признака как государственный контроль за передвижением через национальные границы граждан стран, входящих в межгосударственные объединения, и граждан других государств, получивших визу12. Речь идет, например, о миграционной политике в Европейском союзе, которая осуществляется на основе принципа свободы передвижения.
Внутренняя миграция представляет собой перемещения внутри страны. По сравнению с актуализацией вопросов в области внешней миграции исследования внутренних миграционных процессов отошли на второй план.
Тем не менее явным образом внутренняя миграция влияет как на численность, так и на структуру населения в местах притока и оттока населения. В 2000-е годы в России сохранялся вектор межрегиональных внутренних миграций с востока в Центр, Приволжье и на Юг европейской части страны. Население стягивалось в Центральный, Северо-Западный и Южный федеральные округа, тогда как остальные части страны имели миграционную убыль13.
В криминологических исследованиях нередко смешиваются понятия международной (межгосударственной) и внутренней миграции. В целом ряде диссертаций при описании негативных последствий перемещений
иностранных граждан фактически описываются негативные последствия миграции граждан Российской Федерации и наоборот14. Нами миграция иностранных граждан рассматривается в рамках единого миграционного процесса с учетом особенностей ее влияния на социальные процессы, прежде всего, преступность.
В зависимости от правового статуса выделяется как легальная (законная), так и нелегальная (незаконная) миграция. В соответствии с Концепцией государственной миграционной политики Российской
Федерации на период до 2025 года, незаконная миграция представляет собой перемещения в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности15.
Исходя из указанного определения, нелегальным мигрантом можно назвать не только иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации неправомерно, но и осуществляющего трудовую деятельность с нарушением закона.
Со всеми основными государствами-донорами мигрантов отсутствует визовый режим, а для въезда на территорию Российской Федерации достаточно иметь либо паспорт гражданина соответствующей страны, либо заграничный паспорт. В категорию незаконных мигрантов переходят те из них, кто нарушает срок пребывания на территории России.
Эта особенность формирования незаконной миграции отражена в ряде ее научных определений. Так, в политологии под незаконной (нелегальной) иммиграцией понимается въезд в страну, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан с нарушением действующего законодательства данного государства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда иностранцев, а также произвольное изменение иностранными гражданами своего правового положения в период нахождения на территории страны-въезда16.
В то же время во многих криминологических работах исследуются негативные последствия нелегальной миграции вне контекста миграционных процессов в целом, что, на наш взгляд, не всегда способствует полноте криминологических исследований.
В качестве операционного определения в научный оборот введено понятие «криминальная миграция», которое не тождественно незаконной миграции. По мнению С. Е. Метелева, криминальная миграция представляет собой социальное, относительно массовое, общественно опасное явление, проявляющееся в территориальном перемещении лиц в целях совершения преступлений, а также перемещении криминальных технологий. От миграции населения ее отличает наличие субъективного фактора, то есть стремление осуществлять преступную деятельность17.
Более точное понятие криминальной миграции приводится Д. А. Соколовым, по мнению которого, она представляет собой перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства, связанное с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации, а также перемещение граждан Российской Федерации, связанное с совершением преступлений, реализацией криминальных технологий в процессе трансграничной организованной преступной деятельности18.
Прежде всего, с незаконной миграцией в концептуальных документах и научной литературе связываются криминогенные угрозы, угрозы в экономической сфере, угрозы безопасности Российской Федерации, риски в аспекте санитарно-эпидемиологической обстановки, маргинализация групп мигрантов, которые становятся источником преступности. Нелегальная миграция все чаще рассматривается и как один из способов распространения международного терроризма.
В зависимости от преимущественных механизмов мотивации перемещений миграция населения традиционно делится на несколько основных видов:
экономическая (экономически-мотивированные переселения и трудовая миграция);
демографическая (воссоединение, дополнение и создание новых семей);
социальная (образовательная миграция);
политическая (беженцы, репатрианты)19.
В последние годы наиболее массовой в Российской Федерации стала экономическая миграция, то есть переселение, основным мотивом которого выступает улучшение экономического положения, уровня и условий жизни. Одной из ее разновидностей является трудовая миграция, а именно, временные перемещения с целью поиска работы20. Временный характер трудовой миграции определяется тем, что разрешения на работу выдаются на определенный непродолжительный срок, например, до двенадцати месяцев.
В целях настоящего криминологического исследования представляется важным уяснить сущность конфликта - термина, непосредственно связанного с миграцией. В. Н. Кудрявцев под конфликтом понимал «осознаваемое людьми столкновение противоположных интересов, стремлений, взглядов, проявляющееся в поведении21». В свою очередь Т. А. Боголюбова дает понятие реального конфликта как «индивидуального, неповторимого события, развертывающегося во времени и пространстве в результате взаимодействия двух и более социальных единиц22». В последнем определении не случайно конкретизировано понятие реальный конфликт. Такая конкретизация, на наш взгляд, имеет целью подчеркнуть, что для криминологического анализа важно наличие открытого конфликта. Понятие же В. Н. Кудрявцева охватывает, на наш взгляд, в том числе и предконфликтный период, который может разрешиться неконфликтным способом.
Последнее роднит криминологическое определение В. Н. Кудрявцева с социологическим пониманием конфликта. Так, один из первых отечественных конфликтологов, исследовавший процессы миграции, А.В. Дмитриев понимает под конфликтом вид противостояния, при котором стороны стремятся захватить территорию либо ресурсы другой стороны, угрожают оппозиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба принимает форму атаки или обороны, а основным признаком конфликта, связанного с миграцией, исследователь называет восприятие участниками поведения друг друга как ущемление своих территориальных, материальных и духовных устремлений. Источником напряжения в данном случае будут противоречия между участниками конфликта, которыми, помимо постоянных жителей и мигрантов, могут быть представители власти и диаспоры23.
С. В. Алексеев под этническими (межэтническими, национальными, межнациональными) конфликтами понимает конфликты, происходящие между отдельными представителями или группами в составе различных этносов, а в более масштабном виде - между двумя или несколькими этносами24. Этнические конфликты, порождаемые миграционными процессами, исследователь характеризует как имеющие относительно локальный характер, то есть не затрагивает уровень таких этнических конфликтов, как, например, российско-чеченский или осетино-ингушский конфликты. В нашем исследовании целесообразно рассматривать этнические конфликты именно на локальном уровне.
Под конфликтогенностью миграции, таким образом, мы понимаем такое свойство миграции, при котором она выступает как реальный или потенциальный источник этнических конфликтов на локальном уровне. Конфликтогенность характерна как для внешней, так и для внутренней миграции, а в основе экстремистских проявлений лежат этнические конфликты.
К процессам внешней миграции непосредственно примыкают такие явления, как интеграция и адаптация мигрантов. Существует множество понятий интеграции мигрантов и связанных с ней процессов ассимиляции, сепарации и маргинализации мигрантов, которые наиболее полно раскрываются в работах по социологии. При этом в нормативных документах этот термин употребляется в широком смысле, то есть как процесс, при котором иностранных граждан принимают в обществе - в индивидуальном порядке и как группу, без конкретизации особенностей формирования отношений мигрантов с социумом принимающей стороны25.
В социологии интеграцию иногда определяют как идентификацию мигранта как со старой, так и с новой культурой, то есть принятие мигрантом элементов культуры принимающей стороны при сохранении элементов своей культуры, в отличие, например, от ассимиляции26.
По результатам исследования вопросов определения миграции следует отметить следующее:
В криминологических исследованиях под миграцией понимаются территориальные перемещения между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности и цели. Миграционные процессы выступают в качестве социальных действий лиц, вовлеченных в территориальные перемещения.
Миграция населения обладает таким свойством, как конфликтогенность, а именно является потенциальным источником этнических конфликтов. Этим свойством обладают как международная, так и внутренняя миграция.
§ 1.2. Основы правового регулирования миграционных процессов
Основу законодательной базы, регулирующей современные миграционные процессы в Российской Федерации, определяет Конституция Российской Федерации. В ч. 1 ст. 27 Конституции указано, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Права иностранных граждан и лиц без гражданства являются составной частью общей системы конституционных прав человека27.
Миграционные потоки в Российской Федерации не теряли своей интенсивности, однако характер их менялся. В связи с этим выделяют три принципиальных этапа.
Первый этап связан с распадом СССР и его последствиями и приходится на начало 1990 гг. Массовые перемещения населения были обусловлены резким ухудшением ситуации на периферии бывшего СССР. Сюда относятся события в Нагорном Карабахе (1988 г.), Ферганской долине (1989 г.), Баку (1990 г.), войны в Абхазии и Южной Осетии (1991-1992 гг.), гражданская война в Таджикистане, этноцентричный режим в Чечне и другие конфликты.
Второй этап (с середины 1990-х гг.) характеризуется появлением феномена трудовой миграции. Для этого периода также характерна стихийность, хаотичность миграционных процессов и пассивная позиция власти.
На третьем этапе (с рубежа 1990-2000 гг. по настоящее время) Россия складывается как иммиграционная страна, для которой приток иностранной рабочей силы имеет значение по демографическим и экономическим причинам28.
Трансформации характера миграционных потоков в Российскую Федерацию отражались на изменениях в миграционной политике.
Так, до начала 2000 г. основная цель состояла в предоставлении возможности переселения в Российскую Федерацию бывших граждан СССР, проживающих на территориях республик, входивших ранее в состав союзного государства. Миграционное законодательство было направлено на решение связанных с этим проблем, о чем свидетельствует анализ федеральных законов, принятых в это время:
Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»;
Федеральный закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;
Федеральный закон от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижений, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Затем произошло снижение вынужденной и резкий рост трудовой миграции, следствием чего стали пересмотр концепции миграционной политики, изменения законодательства, создание Федеральной миграционной службы и расширение ее полномочий. В этот период были приняты ключевые федеральные законы в сфере регулирования миграционных отношений:
Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;
Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Появились документы стратегического планирования, выступающие в качестве основных инструментов нормативно-правового регулирования миграционных процессов29.
В 2003 году одобрен первый концептуальный документ в указанной сфере - Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Основной целью регулирования миграции, в соответствии с Концепцией, являлось «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».
Обозначенная цель была сформулирована авторами Концепции на основе прогнозов о значительных изменениях в структуре населения Российской Федерации, а именно предполагаемого сокращения численности трудоспособной его части, начиная с 2006 года. В связи с этим констатировалось, что потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из государств - участников Содружества
Независимых Государств, что, в свою очередь, потребует формирование установок толерантного сознания в российском обществе30.
Основные позиции, сформулированные в документе, отсылают нас к докладу «Замещающая миграция: является ли она решением проблем сокращения и старения населения?», опубликованному в 2000 году отделом народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН. Под «замещающей миграцией» в нем понималась «международная миграция, в которой нуждается страна для того, чтобы компенсировать сокращение численности населения в целом и населения трудоспособного возраста в частности, а также для смягчения последствий общего старения населения31».
В докладе анализировалась демографическая и миграционная ситуация в восьми государствах (Германии, Италии, Республике Корея, Российской Федерации, Великобритании, США, Франции и Японии) с общей тенденцией сокращения численности населения и его демографического старения. То, что избежать сокращения численности населения в этих государствах невозможно при отсутствии замещающей миграции является одним из принципиальных выводов доклада.
Идея необходимости замещающей миграции была, на наш взгляд, полностью воспринята создателями первого концептуального документа. С другой стороны, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации уделяла внимание и негативным тенденциям миграционных процессов, таким как масштабность иммиграции из государств Закавказья и Центральной Азии преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России, и ухудшение в связи с этим социальной и криминогенной обстановки, формирование «политического экстремизма».
На уровне регионов также принимались концептуальные документы. Например, Концепция демографического развития города Москвы32, утвержденная в 2005 году, отмечала, в основном, негативные последствия миграции. В частности, в документе говорилось, что «в условиях сложившейся в России демографической ситуации и учитывая ее неблагоприятные тенденции в обозримом будущем, дальнейшая концентрации населения в столице за счет миграционной компоненты не будет соответствовать как геополитическим интересам государства, так и социальному развитию города Москвы». Такой вывод был сделан на основании данных переписи населения, показывающих сокращение населения ряда субъектов, примыкающих к Московской области, сдвиги в этнической структуре населения Москвы и этнокультурные изменения.
Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 2003 года сменила Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Основной акцент в ней сделан на позитивном влиянии миграционных процессов. Согласно ст. 7 Концепции, переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию стало одним из источников увеличения численности населения, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития33.
С одной стороны, Концепция ставит конкретную задачу привлечения в страну мигрантов для восполнения населения и рабочей силы, развития инновационного потенциала, социально-экономического развития и роста благосостояния населения. С другой стороны, Концепция отмечает такие недостатки миграционной политики, как недостаточная согласованность компетенций и ответственности субъектов ее реализации, отсутствие решения вопроса об оптимальном соотношении и взаимовлиянии миграционных потоков (внутренних и международных, в пределах государств - участников СНГ и с остальным миром, на постоянное жительство и временной миграцией, трудовой миграцией и иными потоками мигрантов)34.
К одному из основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации отнесено содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда (п. «а» ст. 24 Концепции).
Тенденции внутренней миграции оцениваются в Концепции как неблагоприятные. В частности указывается, что вектором внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, усиливающее дисбаланс в распределении населения.
К числу недостатков документа мы отнесли бы отсутствие конкретизации мер по противодействию ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости.
В целях реализации основных положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, в одном из центров миграционного притяжения г. Санкт-Петербурге была утверждена Программа «Миграция. Комплексные меры по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в Санкт-Петербурге на 2012-2015 годы», в которой
развернуто были показаны выгоды города за счет использования труда легальных мигрантов, обусловленные превышением доходов над расходами в этой сфере и прочими факторами.
В то же время указывалось, что внешняя миграция несет реальные угрозы в сферах экономической, общественной и санитарно
эпидемиологической безопасности, вызывает рост социальной напряженности, создает условия для распространения среди населения идей национальной нетерпимости и ксенофобии35.
В рамках экономических исследований указанная Программа подвергалась критике. Например, А. Г. Сиденко отмечает ее несоответствие Концепции миграционной политики Российской Федерации до 2025 года ввиду недостаточности предложенных мероприятий для ее реализации. По его мнению, сущность Программы сводится к информированию
работодателей и потенциальных работников о наличии вакансии в Санкт- Петербурге и условиях их замещения, при том, что целевой индикатор, заложенный в Программе, не соответствует целям развития Санкт- Петербурга в контексте обеспечения города трудовыми ресурсами. На основе успешного опыта зарубежных стран автор предлагает ужесточать требования к мигрантам, привлекая более квалифицированных специалистов36.
Таким образом, очевидна противоречивость ожидаемых последствий миграционных процессов, заключающаяся в том, что, с одной стороны, в программе констатируются финансовые выгоды от использования труда иностранных работников, а с другой - риски межнациональных конфликтов.
Угроза распространения национальной нетерпимости, экстремизма, вызванные миграцией, наиболее полно находит свое отражение в концептуальных документах в сфере обеспечения безопасности.
Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации к одному из источников угроз общественной безопасности отнесена незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой.
При этом «незаконные пребывание в Российской Федерации иностранных граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны зачастую ухудшают социальную обстановку в местах их пребывания, создают условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма».
В то же время «неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается
37
количество этнических организованных преступных групп37».
Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года38 содержит цели, принципы, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной национальной политики.
К основным вопросам государственной национальной политики Российской Федерации в Стратегии относятся:
сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной общности;
обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;
поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией.
Еще один концептуальный документ - Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 28.11.2014. В соответствии с п. 20 Стратегии к основным факторам, оказывающим негативное влияние на состояние национального рынка труда, межнациональные отношения в обществе, и порождающим экстремистские проявления, отнесены неконтролируемая (в том числе незаконная) миграция и недостаточно регулируемые на региональном и муниципальном уровнях миграционные процессы, зачастую нарушающие сложившийся в отдельных регионах и муниципальных образованиях этноконфессиональный баланс населения.
Региональный и муниципальный уровни, на наш взгляд, выделены не случайно. Ответственность за резонансные межнациональные конфликты последних лет возлагалась на местные власти. Например, ответственность за конфликт в п. Демьяново Кировской области, который произошел 22.06.2012, была возложена именно на глав городского поселения, местной администрации и района.
К основным направлениям государственной политики по противодействию экстремизму в сфере государственной миграционной политики Стратегией отнесены:
совершенствование миграционной политики государства в части, касающейся привлечения иностранных работников и определения потребности в иностранной рабочей силе;
пресечение криминальных и коррупционных механизмов в процессе реализации миграционной политики и оперативное реагирование на выявленные факты нарушений в этой области;
совершенствование мер по противодействию организации незаконной миграции и незаконному осуществлению трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства;
развитие двустороннего взаимодействия с иностранными государствами, в том числе по вопросам подготовки иностранных граждан к временному проживанию в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Стратегией введено такое понятие, как проявления экстремизма (экстремистские проявления), а именно, общественно опасные и противоправные деяния, совершаемые по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды, а также деяния, способствующие возникновению или обострению межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов.
Эволюция современного миграционного законодательства свидетельствует о либерализации миграционных правоотношений.
Отечественный вариант либеральной миграционной политики, как отмечает И. В. Никитенко, сводится к упрощению миграционного режима по следующим направлениям:
расширение межгосударственной практики безвизового режима; уведомительный порядок обязательных регистрационных процедур; значительное увеличение сроков постановки на миграционный учет, оформления разрешений на занятие трудовой деятельностью и т. д.;
упразднение норм квотирования на наем иностранной рабочий силы;
упрощение процедур, связанных с получением разрешений на занятие трудовой, предпринимательской и образовательной деятельностью;
упразднение ответственности мигрантов за нарушение миграционного законодательства или её переадресация принимающей стороне;
увеличение сроков прохождения, а в некоторых случаях и освобождение от обязательного медицинского осмотра для вновь прибывших иммигрантов;
использование практики миграционных амнистий для легализации незаконной миграции;
отказ от распространенной в некоторых странах практики обязательного изучения трудовыми иммигрантами государственных языков, законов, истории и культуры принимающих государств;
активизация пропаганды о несостоятельности собственных производительных ресурсов и неспособности дальнейшего развития без постоянного наращивания иммиграции, на фоне не принятия мер для решения экономических задач за счет собственного потенциала39.
Только за последние пять лет был упрощен миграционный режим с Республиками Таджикистан, Казахстан и Кыргызской Республикой.
В федеральное законодательство внесены изменения, связанные с либерализацией миграционного режима в целом. Так, в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся замены механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. В пояснениях к законопроекту было указано, что изменения нацелены на обеспечение системного подхода в реализации миграционного политика и создание предпосылок для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации40.
Конкуренция между признанием позитивного влияния миграционных процессов и констатацией очевидных угроз межнациональному согласию находит свое отражение как в концептуальных документах, так и в миграционном законодательстве.
Например, в целях обеспечения интеграции мигрантов и противодействия экстремизму в 2014 году в федеральное законодательство введены нормы, обязывающих определенные категории иностранных граждан подтверждать факт владения русским языком.
Федеральным законом № 71-ФЗ от 20.04.2014 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлена обязанность определенных категорий иностранных граждан подтверждать факт владения русским языком и знание истории России. В пояснительной записке к законопроекту было указано на то, что отсутствие возможности полноценной адаптации иностранных граждан из-за незнания языка, основ истории и законодательства Российской Федерации могут провоцировать напряженность в обществе и создавать потенциальную угрозу межнациональному согласию41.
Для России как активного участника миграционного обмена особый интерес представляет мультикультурализм в миграционной политике современной Европы.
Исследуя мультикультурный опыт политики ведущих стран Европейского Союза, А.В. Черняк констатирует формирование в Германии, Франции и Великобритании нового европейского класса, не желающего интегрироваться в социальную систему. Нежелание мигрантов
интегрироваться в окружающую действительность обусловливает
враждебное отношение ко всем представителям национальных меньшинств, провоцируя вспышки межэтнических столкновений и конфликтов.
По ее мнению, при увеличении миграционных потоков перед Россией нависает угроза в трансформации императива сохранения различных культур, понимаемых исключительно в фольклорно-этнографическом проявлении, в политику мультикультурализма. Во избежание негативных последствий государственная миграционная политика России не должна отходить от принципов Всеобщей декларации прав человека в сторону прав и свобод этнических групп42.
Подводя итог сказанному, отметим, что миграционная политика на протяжении новейшей истории Российской Федерации была направлена на привлечение иностранных мигрантов и реализацию идеи замещающей миграции, то есть переселение иностранных мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию в качестве одного из источников увеличения численности населения. При этом идеи интеграции мигрантов в принимающем обществе фактически рассматривается как вторичная.
Стоит признать, что превалирующими сегодня оказались экономические интересы от использования трудовой миграции иностранных граждан. Позитивное влияние миграционных процессов продиктовано зачастую краткосрочными экономическими выгодами. При этом миграционная политика государства связана со стремлением сгладить издержки массового притока мигрантов-иностранцев (распространение национальной нетерпимости, ухудшение социальной обстановки в местах их пребывания, формирование политического и религиозного экстремизма) без корректировки основного вектора миграционной политики. Последствием такого подхода может быть радикальное изменение этнического баланса и распространение крупных социальных конфликтов.
Результаты анализа правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации позволяют отметить следующее:
Основной тенденцией правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в последнее десятилетие является смягчение миграционного режима для основных государств-доноров иностранных мигрантов. В связи с этим даже в условиях экономического кризиса массового оттока иностранных мигрантов из Российской Федерации не наблюдается.
В условиях роста безработицы в будущем сохранятся негативные тенденции миграции населения страны в центральные и южные регионы. Указанные тенденции сопряжены с дополнительными рисками дестабилизации общественного порядка, нарастания экстремистских проявлений и эскалации межнациональных (межэтнических) конфликтов, реагирование на которые потребует принятия мер к усилению миграционного контроля со стороны уполномоченных органов.
|
