6. Уроки опыта
88. С самого начала было известно, что проект “Модернизация таможенных органов» - это проект, характеризующийся высоким уровнем риска, но при этом имеющий большой потенциал отдачи. И опыт реализации Проекта это действительно подтверждает. Уроки данного проекта можно разделить на опыт, изученный и использованный на этапе подготовки проекта, и опыт, извлеченный в процессе его реализации.
Опыт, изученный и использованный на этапе подготовки Проекта
89. В дизайне Проекта был учтен опыт инициатив по модернизации ведомств, на которые возложена функция по наполнению бюджета, в Российской Федерации (первый и второй проекты «Модернизация налоговой службы»), а также опыт аналогичных проектов в других регионах мира, в том числе в переходных экономиках. Сюда относится следующее:
Реформы таможенных служб (как, впрочем, и всех «доходных» ведомств) могут быть успешными только при наличии сильной политической воли и искренней заинтересованности высшего руководства в совокупности с неизменной технической поддержкой со стороны реформируемой организации. Оба фактора имели место в ходе подготовки Проекта.
Необходимой предпосылкой проведения устойчивой реформы ведомства, на которое возложены функции по наполнению бюджета, является формирование органом-исполнителем среднесрочного и долгосрочного видения результатов реформ. Соответствующие концепции были подготовлены Правительством РФ и поддержаны партнерами России в сфере развития.
Чтобы принести успех, реформы таможенных органов должны способствовать устранению институциональных ограничений для деятельности таможенной службы, а не концентрироваться исключительно на внедрении информационных систем и технических решений. Все компоненты Проекта предусматривали большой объем работы по развитию институционального потенциала. В частности на оперативном уровне через тематические группы был сформирован блок по управлению изменениями, призванный обеспечивать заинтересованность в целях и мероприятиях Проекта, а также их преемственность.
Модернизация бизнес-процессов и соответствующих автоматизированных приложений должна быть полностью (но при этом постепенно) интегрирована в рамках всей таможенной администрации; при этом центральным элементом этого процесса должно быть обеспечение надлежащего управления переходным периодом в организации (включая управление кадрами и вопросы их обучения). Эта работа была неотъемлемой частью мероприятий по подготовке проекта и нашла отражение в дизайне Проекта.
Основным «узким местом» часто является разработка прикладного системного программного обеспечения. Прикладное системное ПО следует разрабатывать и тестировать на начальном этапе проектного цикла, а аппаратные средства необходимо закупать после успешной пилотной апробации ПО. Эта рекомендация была учтена при определении последовательности мероприятий Проекта: проект начался с анализа проблем нормативного и реализационного характера с последующим переходом к оптимизации бизнес-процессов и после этого – к автоматизации систем и обучению персонала. Закупки оборудования для ЕАИС осуществлялись в конце Проекта.
Усилия по ограничению возможностей для коррупционного поведения сотрудников таможенных органов требуют комплексной стратегии, направленной на сокращение мотивации и возможностей для коррупции, а также на создание стимулов для поддержания безупречности деятельности таможенной службы. Эта проблема решалась посредством повышения прозрачности таможенных процедур и внедрения автоматизированных систем для сокращения дискреционного поведения и обеспечения бесконтактного общения таможенных органов с участниками ВЭД.
Создание устойчивой системы по администрированию доходов требует внесения изменений в нормативно-правовую и институциональную базу, а также осуществления административных действий для поддержания институциональных реформ. Все это имело место в Проекте «Модернизация таможенных органов»: изменение Таможенного кодекса и иные реформы таможенной политики наряду с преобразованием ГТК России в ФТС России и включением ФТС России в программу реформ в сфере управления государственными финансами, а также другие преобразования способствовали значительной модернизации нормативно-правовых и институциональных основ таможенной службы Российской Федерации. А параллельно предпринятые административные действия (включая укрепление организационной структуры, оптимизацию бизнес-процессов и модернизацию информационных систем) обеспечили устойчивость мер по модернизации таможенных органов.
Институциональное развитие, как правило, зависит от реализации комплекса взаимосвязанных нормативных, процессных и организационных инноваций, а также от осуществления инвестиций в развитие кадров и информационных систем – выгоды от таких институциональных реформ могут быть реализованы только в том случае, если все отдельные элементы будут на месте. Это было закреплено в дизайне Проекта, который предусматривал внесение масштабных изменений в Таможенный кодекс, разработку подробных норм и внутренних процедур, а также реализацию организационных изменений и внедрение нововведений в информационных системах с учетом всех взаимозависимостей – особенно между правовыми нормами, процедурами и прикладными программными средствами.
Уроки, извлеченные в процессе реализации проекта
Активная и последовательная поддержка усилий по модернизации таможенных органов со стороны главы ФТС России крайне важна для устойчивости реформ. В Проекте «Модернизация таможенных органов» такая активная поддержка со стороны главы таможенной службы оказывалась на протяжении всего срока Проекта. В частности, все сменявшие друг друга руководители ФТС России обеспечивали исключительную стабильность и преемственность процесса модернизации, самого Проекта, а также проектной команды. Такая активная поддержка помогла преодолеть негативные последствия перерыва в реализации Проекта, вызванного оспариванием Генеральной прокуратурой законности использования в ходе Проекта процедур Банка.
Разработка и реализация проекта силами ФТС России (а не внешней группой реализации проекта, как во всех других проектах МБРР в России) способствовала активному участию в реализации проекта сотрудников технического уровня, а также обеспечила экономически эффективный процесс реализации. Поэтому Российская Федерация может рассмотреть возможность развития этой модели для использования в рамках других проектов. Модель реализации без привлечения внешней группы реализации проекта и формирование заинтересованности в проекте среди сотрудников технического уровня позволили Проекту восстановиться после ситуации с Генеральной прокуратурой и вернуться в свою колею после годичного перерыва в реализации. Кроме того, сумма в 4,1 млн. долл. США, затраченная на управление Проектом «Модернизация таможенных органов», значительно ниже 4,5 млн. долл. США, затраченных на эти же цели в проекте «Поддержка судебной реформы» за период с 2007 г. по 2013 год.
Группа по реализации/управлению проектом должна эффективно взаимодействовать с основными оперативными подразделениями таможенных органов, поддерживая и координируя реформы, вместо того, чтобы непосредственно включаться в процесс реализации проекта, поддаваясь конкретным требованиям времени. Группой по управлению проектом были предприняты значительные усилия по развитию эффективного сотрудничества на рабочем уровне с организационными подразделениями таможенной службы в масштабах всей страны, и это стало крайне важным фактором в формировании и сохранении внутриведомственной поддержки для реформирования таможенной службы.
Определение правильной последовательности реформ и мероприятий по модернизации имеет решающее значение для их успеха и достижения запланированных результатов развития таможенной службы. В Проекте «Модернизация таможенных органов» технические и диагностические мероприятия предшествовали разработке новых бизнес-процессов, что, в свою очередь, предшествовало разработке современных информационных систем. Например, создание Таможенного союза с Казахстаном и Республикой Беларусь обусловило необходимость внесения многочисленных изменений в нормативно-правовую базу, процедуры и прикладные программные средства, причем внедрение этих изменений требовало соблюдения внутренне согласованной (и затратной по времени) последовательности.
Комплексные долгосрочные институциональные реформы в государственном секторе, характеризующиеся высоким уровнем риска, зачастую значительно выигрывают от поддержки со стороны Всемирного банка в некоторых важных аспектах, которые не всегда четко осознаются. Проект «Модернизация таможенных органов» - один из таких примеров. ФТС России определила основные преимущества, обусловленные привлечением займа Банка, а именно: (i) возможность для ФТС России воспользоваться при необходимости международным опытом; (ii) обеспечение ориентации ФТС России на достижение цели Проекта даже в условиях нестабильности в периоды институциональных преобразований; (iii) гибкий подход Банка при оказании содействия ФТС России в адаптации мероприятий Проекта в условиях меняющихся приоритетов институциональных реформ (особенно в части развития информационных систем, где устаревание технологий происходит очень быстро); (iv) средства по проекту (и, соответственно, реформы, финансируемые за их счет) имеют «статус финансируемых МБРР» и поэтому являются статьей бюджета, защищенной от возможного секвестра.
|
