«О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное»
Понеже многия лихоимства умножились, между которыми и подряды вымышлены и прочия тому подобныя дела, которыя уже наружу вышли, о чем многие, яко бы оправдая себя, говорят, что сие незаказано было, не разсуждая того, что все то, что вред и убыток Государству приключить может, суть преступления. И дабы впредь плутам (которые стремятся лишь к тому, чтобы подложить мину под всякое доброе дело и удовлетворять свою несытость) невозможно было никакого оправдания сыскать, того ради запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических купецких, художественных и прочих… требовать никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымыслы, какого б звания оные и манера ни были … А кто дерзнет сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имущества лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет. … И дабы неведением никто не отговаривался, велеть всем стоящим у дел расписаться под этим указом… а везде прибить печатные листы.
С 1715 г. все чиновники стали получать фиксированную зарплату, но из-за постоянных войн ее задерживали или не выплачивали вовсе. Многие чиновники (а их количество сильно возросло) бедствовали, поэтому для низших классов взятки нередко были единственным способом выживания. Об этом говорит и «финансовая ведомость» одной из московских слобод: из 116 рублей мирских средств 109 рублей за год было израсходовано на взятки.
Борьбу продолжил принятый 5 февраля 1724 г. Указ «О различии штрафов и наказаний за государственные и партикулярные преступления». Посредством данного указа правительство постаралось донести до служащих мысль, что борьба с лихоимством есть общее государственное дело, и ее успех во многом зависит от служебной безупречности высших чиновников, которые являлись примером для своих подчиненных. Если подчиненные увидят, что их начальник «лакомства ради погрешит», то они его бояться не станут, и сами станут вести себя подобным образом, что в итоге приведет к разорению людей в государстве, «и может быть государству... конечное падение»26.
Победить взяточничество оказалось задачей крайне сложной. Принимаемые меры желаемого эффекта не давали. Уместно вспомнить в этой связи строки Максимилиана Волошина:
Великий Петр был первый большевик,
Замысливший Россию перебросить,
Склонениям и нравам вопреки,
За сотни лет к ее грядущим далям.
Он, как и мы, не знал иных путей,
Опричь указа, казни и застенка,
К осуществленью правды на земле…27
При Петре взяточников действительно били батогами, клеймили, ссылали, но государственные мужи даже под страхом казни продолжали использовать свое служебное положение в целях личной наживы. Так, после многолетнего следствия был обвинен в противозаконных действиях и повешен при всем честном народе сибирский губернатор Матвей Гагарин (напомним, что через три года также за взяточничество четвертовали фискала Нестерова, который изобличил Гагарина). В подрядных махинациях были уличены высокопоставленные вельможи, пользующиеся доверием царя – адмирал Ф.М. Апраксин (трижды привлекался к судебной ответственности, но и при доказанности вины были «учтены» его заслуги перед государством и он не был сурово наказан, ограничились лишь большим денежным штрафом), канцлер Г.И. Головкин, один из соратников Петра еще с конца XVII в., А.В. Кикин (оштрафован и ненадолго отправлен в ссылку), первый обер-комиссар Канцелярии городовых дел У.А. Синявин (ведал застройкой Петербурга). Царские сановники с помощью других служивых людей в течение четырех лет заключали подряды на поставку провианта по завышенным ценам. А для того, чтобы замаскировать свою причастность к контрактам, они заключали их на подставных лиц. По некоторым сведениям, начет на князя Меншикова (руководителя группы) составил 1 581 519 руб.
Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меншикова, который окружил себя такими же казнокрадами и взяточниками. При строительстве новой столицы - Санкт-Петербурга - роскошное здание Двенадцати коллегий, которое должно было украшать набережную Невы, оказалось повернутым к реке торцом только потому, что петербургский генерал-губернатор решил на месте правительственного здания выстроить себе дворец. Деньги на строительство, конечно, брались из казны. Царский фаворит трижды попадал под розыск по обвинению «в произвольном обращении с казенным интересом». Но особое отношение царя избавило Меншикова от полноценного наказания.
По примеру высших чинов возможность нажить капитал за счет государства не упускали и заводчики, и купцы, и другие подданные. По рассказам современников, однажды в Сенате Петр пригрозил издать указ, по которому всякий, кто украдет у казны сумму, на которую можно купить веревку, будет повешен. Известно замечание по этому поводу Генерал-прокурора Ягужинского: «Неужели вы хотите остаться императором без служителей и подданных? Мы все воруем с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой». И императору пришлось смириться.
Если в первой четверти столетия наблюдалось усиление борьбы со злоупотреблениями в сфере государственной службы, вплоть до применения к виновным высшей меры наказания – «казнить смертью», то с изданием в 1726 г. Указа Екатерины I эта борьба становится формальной28. Лихоимством стало считаться только «чрезмерное» взяточничество. Жалованье чиновникам отменили, и «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом не умереть с голоду.
Царский двор оставался средоточием коррупции. Способствовал ее процветанию получивший широкое распространение фаворитизм, в полной мере расцветший в эпоху всесильного Бирона, при Анне Иоанновне, когда придворные беззастенчиво грабили национальные богатства.
При этом преступные деяния по-прежнему карались законом, поиск системы противодействия продолжался. Подтверждение тому, в частности, в Указе Анны Иоанновны от 7 ноября 1739 г. «О взыскании за похищенное из казны и за взятки», в Указе от 6 марта 1761 г. «О запрещении взяток и задержки при осмотре проезжающих на заставах», изданном Елизаветой Петровной. Ненасытная жажда корысти, – укоряла взяточников императрица Елизавета Петровна, – дошла до того, что некоторые места, учреждаемые для правосудия, сделались торжищем, лихоимство и пристрастие – предводительством судей, а потворство и опущение – одобрением беззаконникам». Однако причинам взяточничества правительство не уделяло должного внимания, а без их установления и искоренения уничтожить эти негативные явления невозможно.
Такое направление государственной политики в области борьбы с должностными преступлениями просуществовало до Екатерины II, которой досталось тяжкое наследство в виде практически полностью коррумпированного двора.
Однако в отличие от своих предшественников императрица не ограничилась нравоучениями и показательной расправой над взяточником. Императрица, узнав, что в Новгородской губернии необходимо было дать взятку для того, чтобы быть допущенным к присяге новой императрице, писала: «Сердце Наше содрогнулось, когда Мы услышали… что какой-то регистратор Яков Ренберг, приводя ныне к присяге Нам в верности бедных людей, брал и за это с каждого себе деньги, кто присягал. Этого Ренберга Мы и повелели сослать на вечное житие в Сибирь на каторгу и поступили так только из милосердия, поскольку он за такое ужасное… преступление по справедливости должен быть лишен жизни».
Указ Екатерины II от 18 июля 1762 года «Об держании судей и чиновников от лихоимства»
…Мы уже от давнего времени слышали много, а теперь и на деле увидели, до какой степени в государстве нашем лихоимство возросло, так, что едва ли есть самое малое место правительства, в котором… суд без заражения этой язвой отправлялся. Ищет ли кто места – платит, защищается ли кто от клеветы – обороняется деньгами, клевещет ли кто на кого – все происки свои хитрые подкрепляет дарами. Более того, многие судящие освященное свое место, в котором они именем Нашим должны показывать правосудие, в торжище превращают, вменяя себе вверенное от Нас звание судии… за пожалованный будто бы доход в поправление своего благосостояния, а не за службу, приносимую Богу, Нам и Отечеству, и мздоимством богомерзким претворяют клевету в праведный донос, разорение государственных доходов в прибыль государственную, а иногда нищего делают богатым, а богатого – нищим…
Однако сильное Наше на Бога упование и природное Наше великодушие не лишают Нас еще надежды, чтоб все те, которые почувствуют от сего милосердного к ним напоминания некоторое в совести своей обличение, поймут, сколь великое зло есть в государственных делах мздоимство… Но если… увещание милосердное не подействует… то пусть они знают, что Мы направленные против этого зла законы… впредь твердо исполнять будем… не дав уже более милосердию Нашему места. Почему и никто, обвиненный в лихоимстве (ежели только жалоба до Нас дойдет праведная)… не избежит Нашего гнева, так как Мы милость и суд в пути непорочном царствования Нашего народу обещали.
Указ устанавливал жалованье чинам и грозил смертной казнью. Единственным законодательным актом, которым Екатерина II дарила частичное прощение лицам, виновным в преступлениях должности, был Манифест по случаю ее коронования от 22 сентября 1762 г., названный в народе «Матернее милосердие». Так, например, лишение чина было заменено вычетом годового жалованья, смертная казнь или вечная ссылка дворянам и чиновным людям заменялись отнятием чинов и оставлением без наказания, с тем, чтобы впредь ни к каким делам не определять. Упущения до 500 рублей прощались полностью. «Вины» совершившим должностные преступления отпускались по 22 сентября, «а приличившимся в лихоимстве, взятках... по 18 июля».
15 декабря 1763 г. Екатерина издала манифест о назначении фиксированного жалованья чиновникам по штату, служащим не только в столице, но и в провинции. Этот манифест стал крупным шагом вперед в деле упорядочения внутреннего управления России. Годовой оклад служащего средней руки составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но одним назначением жалованья нельзя было ограничиться, и за 35 лет службы была назначена пенсия.
Императрица имела все основания требовать от чиновников честности и неподкупности. Но тем не менее, когда Екатерина II ознакомилась с результатами ревизии Белгородской губернии, то выпустила дополнительно указ, который гласил: «Многократно в народ печатными указами было повторяемо, что взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих. Сей вкоренившийся в народе порок еще при восшествии Нашем на престол принудил Нас… манифестом объявить в народ Наше матерное увещевание, дабы те, которые заражены еще сею страстью, отправляя суд так, как дело Божие, воздержались от такого зла, а в случае их преступления и за тем Нашим увещанием не ожидали бы более Нашего помилования. Но, к чрезмерному Нашему сожалению, открылось, что и теперь нашлись такие, которые мздоимствовали к утеснению многих и в повреждение Нашего интереса, а что паче всего, будучи сами начальствующие и обязанные собой представлять образец хранения законов подчиненным своим, те самые преступники учинилися и в то же зло завели».
Только после пугачевского бунта, выявившего многие проблемы управления, Екатерина II окончательно решает вопрос о ежемесячном и несколько увеличенном жаловании чиновникам, но расхождения в размерах оплаты нижних, средних и высших чинов сохранялись и были огромными.
В своих пьесах и журнальных статьях Екатерина II нередко выводила взяточников как главных персонажей. Однако в целом должной принципиальности в действиях правительства не было. Так, уличенный в мздоимстве генерал-прокурор сената Александр Глебов был просто перемещен с понижением наместником в Смоленск. Когда французский посланник граф Сегюр попытался поговорить с Екатериной Великой о взяточничестве и воровстве чиновников, она отнеслась к его сетованиям спокойно: «Вы отчасти правы, отчасти нет, любезный граф. Что меня обкрадывают, как и других, с этим я согласна. Я в этом уверилась сама, собственными глазами, потому что раз утром рано видела из моего окна, как потихоньку выносили из дворца огромные корзины – и, разумеется, не пустые».
Стоит отметить, что коррупция была характерным явлением среди многих известных государственных деятелей за рубежом. Например, бессменный министр иностранных Франции Талейран слыл как один из самых больших коррупционеров той эпохи.
В целом XVIII век характеризовался противоречивым отношением со стороны правителей к лихоимству. В этой ситуации честному чиновнику было просто неоткуда взяться, ведь отличить «кормление» от взятки, даваемой за решение проблемы в обход закона, часто было невозможно. Да и верховная власть, издавая грозные указы, боролась со взятками скорее для порядка, чем в расчете на победу.
Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали серьезного результата, потому что на место разжалованных или казненных появлялись новые. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля над деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Тем не менее, поиск системы сдержек лихоимства и взяточничества продолжался.
На острове Ява в XVIII веке был введен, например, налог на взятки. Остров находился в колониальной зависимости от Голландии. Как отмечали современники, коррупция там, как и в метрополии, достигала неимоверных размеров. Например, Генерал-губернатор с жалованьем 700 гульденов в год привозил домой состояние в 10 млн. гульденов, младший торговец платил (официально!) 3500 гульденов за назначение на пост с окладом 40 гульденов в месяц и получал на этой должности годовой доход до 40 тыс. гульденов. Фактически, это был институт «кормления» от должности.
Итак, существовали социально-политические противоречия в государственном управлении – с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой, низкие оклады большинства чиновников вынуждали прибегать к вымогательству, коррупционным действиям. Причина этого явления - в несовершенстве системы управления, непоследовательности реформ, в традиционализме феодальной системы отношений, нерешительности обновления российского чиновничества. Борьба с коррупцией оставалась явлением государственного значения.
После смерти Екатерины II ситуация со взятками стала еще более отчаянной.
В конце XVIII столетия Павел I издал ряд указов о борьбе с хищениями в армии и на флоте. С 1798 по 1800 гг. было проведено 56 судебных процессов над офицерами, чиновниками. 35 из подсудимых наказали: конфисковали имущество, уволили, отправили в ссылку или на каторгу29.
Проведенные государственные реформы в начале правления Александра I (1801–1811 гг.) лишь способствовали укреплению бюрократии. Указ Александра I от 18 ноября 1802 г. подтверждал, что лихоимство, взятки в Российской империи распространяются между теми должностными лицами, которые должны бы были их пресекать, искоренять (в качестве положительного примера можно вспомнить деятельность военного министра того времени А.А. Аракчеева, который достаточно много сделал по наведению порядка в армейской финансово-хозяйственной отчетности). 10 марта 1812 г. последовал Указ о запрещении приносить подарки начальникам губерний и другим губернским служащим.
Проект, подготовленный в 1813 г., реализован не был. По оценкам современников, он был слабо разработан теоретически в виду того, что его составители не учли «исторический материал». В частности, проект устанавливал ответственность только за взяточничество судебное и взяточничество при сборах податей, пошлин и других казенных доходов. Никаких иных видов взяточничества проект не предусматривал в силу ошибочности мнения его составителей, что «поборы административных чиновников потому и должны быть наказуемы, что они касаются интересов казны, а не общества»30.
На деле взятка чаще оставалась неуловимой. Взяткодатели же считали вполне уместным и естественным умеренные «подношения» чиновнику за малооплачиваемый труд. Взятка во многих случаях выплачивалась не за нарушение закона, а за следование закону и ускорение дела. Разлагающее влияние взятки на госаппарат и все российское общество и тогда было огромным. Мемуаристы конца XVIII-начала XIX в. рассказывали, как они сами давали, а то и брали взятки. Например, Г.Р. Державин давал, а помощник губернского прокурора Г.И. Добрынин брал, но «не из жадности, а от стыда, что… живет хуже всякого секретаря». Связь между злоупотреблениями и материальной необеспеченностью российских чиновников отмечали посещавшие Россию иностранцы. «Отнимите у наших немецких должностных людей три части их оклада… не дав им никакого рода вознаграждения, и увидите, что они будут делать», – писал один из них. А директор Царскосельского лицея В.Ф. Малиновский огорчался, что власти искушают честность, оставляя ее в бедности. Правители же по-прежнему издавали указы, не решавшие проблему, а в частных беседах сетовали на поголовное воровство и взяточничество. «Непостижимо, что происходит, – говорил Александр I своему воспитателю, швейцарцу по рождению и республиканцу по убеждению, Ф. Лагарпу – все грабят, почти не встретишь честного человека. Это ужасно!».
Итак, указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств других государей. Но взяточничество оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. Расширялся круг коррупционных правонарушений – к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег; своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства – подлог. Фактически взятки превратились в механизм государственного управления.
Интересные сведения приведены в статье А. Малахова «Табель о взятках». Например, помещики всех губерний Правобережной Украины ежегодно собирали для полицейских чинов крупную сумму. Киевский губернатор И.И. Фундуклей, знаменитый своим богатством, полагал, что если помещики не будут выделять средства на содержание чиновников полиции, «то средства эти они получат от воров». Крупные суммы чиновникам выплачивали так называемые откупщики, желавшие получить привилегии на ведение той или иной деятельности. По воспоминаниям чиновника М.А. Дмитриева, служившего в Симбирской губернии в 30-е гг. XIX века, один из откупщиков ежегодно платил губернатору 10 000 рублей, а прокурору, «как человеку слабому и безгласному», – 3000. Сенатор М.П. Веселовский, начинавший службу в Нижнем Новгороде, писал: «Откупщик вернее, чем табель о рангах или штатные положения, определял удельный вес каждого должностного лица. Тот, кому откупщик платил много, высоко стоял в служебной иерархии; кому он платил мало – стоял низко; кому он вовсе не платил – представлялся не более как мелкой сошкой».
В Историческом музее были найдены отчеты о том, кому и сколько давали управляющие имениями князей Голицыных. Эти ведомости составлялись на протяжении более 50 лет и озаглавливались, например, так: «Ведомость <…> какое количество с мая 1814 по май же 1815 г. губернского города Перми и уездов оного господам присутствующим и прочим чиновникам для снискания благосклонности по делам ваших сиятельств выдано наличными деньгами, хлебными припасами, провизией и прочим…». В середине XIX века управляющие пытались выдать взятки за акты благотворительности, поэтому их отчеты стали называться «ведомостями о расходах в пособие господам чиновникам», «ведомостями о презентах чиновникам». В этих ведомостях перечислялись фамилии чиновников и сколько денег, муки, сена, овса и др. они получили. Указывались и услуги, например, «за расположение при разыскании межи», «за полезное решение по нашей апелляционной жалобе», «за полезное составление справки». При этом суммы подкупа мелких чиновников редко превышали 150 рублей в год31.
Сумма взяток возрастала во много раз, если дело решалось в столице. Так, например, тяжба о спорном селе, которую Голицыны вели в 1830 г., согласно ведомости стоила им 6000 рублей: «Обер-секретарю – 3000 рублей, секретарю – 2000 рублей… регистратору также за услуги по сему делу – 200 рублей, и на угощение последних троих употреблено в разное время 75 рублей…». Суммы, которые получали от Голицыных чиновники, в несколько раз превышали их жалованье. Так, уездному судье к годовому окладу в 300 рублей князья добавляли деньгами и продуктами 600-1600 рублей, а земскому исправнику, жалованье которого составляло 250 рублей, 1000-1800 рублей.
Один из современников в письме от 28 декабря 1825 г. императору Николаю I сообщал, что «лихоимство заседает в судилищах, где защищается не жизнь, честь и достояние гражданина; но продаются пристрастные решения за золото и другие выгоды». В августе 1827 г. императору Николаю I была направлена «Записка Высочайше учрежденного Комитета для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления». В ней рассматривались причины распространения коррупционных отношений в государственном аппарате. В частности, среди основных причин названы такие как невысокий уровень нравственности, «редкость людей истинно правосудных», «склонность к любостяжанию, самим устройством жизни непрестанно раздражаемая и никакими действительными препонами не стесняемая»; низкий материальный уровень достатка чиновников, которые «...не преподают никаких средств к приличному себя содержанию..., не дают ни малейшей возможности за удовлетворением ежедневных жизненных потребностей уделить что-то на воспитание детей, на первое вспомоществование при определении их на службу, или хотя на малое награждение дочерей при выдаче в замужество»; несоразмерность наказания и преступления, что способствует тому, что служащий употребляет вверенную ему власть «в пользу корыстных видов…». Также давалась классификация форм коррупционных действий. Формы коррупционного поведения, в частности подкупов, «бывают различны: подарки, посулы, обещания, предложения услуг собственных своих покровителей, прельщения всякого рода; угадывают склонности Судей, отыскивают знакомства их и связи; если кого-то из них не успеют задобрить лично, то стараются подкупить в родственнике, в друге, в благодетеле». Предполагались следующие первоочередные меры борьбы с коррупцией: «скорейшее издание полного систематического свода законов, какие по каждой отрасли Государственного Правления должны служить единообразным руководством в производстве и решении дел без изъятия»; «отмена законов тех, кои очевидно способствуют к умышленным проволочкам, притеснениям и к вынуждению взяток»; «установление во всех частях Государственного управления таких окладов жалования, кои бы сколько-нибудь соразмерны были с потребностями существования в том звании, в каком кто проходит поприще службы, и тем самым останавливали бы служащих от поползновения к самовольному в крайности удовлетворению сих потребностей, лихоимством»; «установление справедливой соразмерности в наказаниях» так, чтобы «вред или чувствительность наказания превосходила выгоду, приобретаемую от преступления», а «чувствительность наказания за повторенное преступление превосходила выгоду не только приобретенную чрез преступление, но и всю ту выгоду, которая могла бы приобретена быть чрез все повторенные преступления в человеке, в коем порок обратился в привычку»; «строжайшее не на одной бумаге, но на самом деле наблюдение за точным исполнением Высочайших Указов, ограждающих судебную власть от влияния Главноначальствующих в разных частях Государственного управления»; «введение гласности в производстве суда, и вообще в отправлении канцелярской службы, исключая тех только дел, которые по особенной важности Высшим Правительством из сего изъемлемы будут». Таким образом, основным средством борьбы с продажностью чиновничества признавалось создание правовой базы, повышение денежного содержания госслужащих, установление соразмерных с должностным нарушением мер наказания.
Считая борьбу с должностными злоупотреблениями одной из основных задач государства, Николай I продолжал искать пути к искоренению этих деяний. Одной из таких мер стало образование в 1826 г. третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. По мнению императора, для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц, необходимо было установить повсеместный контроль над их деятельностью.
В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась та же непоследовательность в борьбе с должностной преступностью, что и ранее. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было по-прежнему снисходительно. Так, в 1840 г. чиновник для особых поручений при киевском генерал-губернаторе Писарев получил взятку от польских дворян в размере 46 тыс. руб., а в 1847 г. – еще 35 тыс. руб. от волынских помещиков, но ему было пожаловано придворное звание камергера, а впоследствии он был назначен олонецким губернатором.
В утвержденном императором 15 августа 1845 г. «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» предусматривалось два вида взяткополучательства: лихоимство и мздоимство (так называлась глава Закона). Статья 372 Уложения под лихоимством понимала принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. В статьях 373–376 Уложения предусматривалась ответственность за мздоимство, то есть за «получение материального подарка для совершения противоправного обязанностям службы деяния»32. Уложение 1845 г. действовало в борьбе с коррупцией вплоть до 1917 г. В целом же при Николае I коррупция замалчивалась.
В XIX в. коррупционные преступления проникли во все звенья государственного аппарата. В личном дневнике, охватывающим 1873-1899 гг., один из бывших высших чиновников империи, военный министр Д.А. Милютин с негодованием вспоминал факты неприкрытого хищничества: один из великих князей присвоил казенный завод; другой, несмотря на героическое противоборство тому министра финансов М.Х. Рейтерна, получил несколько миллионов золотом «для заграничных расходов»; княгиня Долгорукова (сестра Екатерины, любовницы Александра III) незаконно продавала казенные концессии на железные дороги33. Более того, сам Александр II не препятствовал тому, чтобы при распределении концессий на железнодорожное строительство выигрывали прежде всего его фавориты.
Во второй половине XIX в. по проблеме коррупции чиновничества появились первые теоретические научные исследования мздоимства, взятки, ее социокультурных национальных особенностей. В то время как на всем протяжении XVIII и XIX вв. и в начале ХХ в. правительство «одной рукой энергично и бесплодно искореняло взяточничество, оно другою рукою столь же энергично, но уже и вполне успешно насадило условия, по необходимости рождающие новое поколение взяточников». Автор этих строк русский исследователь П.А. Берлин также считал, что подлинное объяснение непотопляемости российского взяточничества искать в том, что оно у нас «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни … Стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами… правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью взяток и обмана казны», а «люди, получавшие взятки, и люди, их дававшие, одновременно обогатели за один общий счет – казенный»34.
Большое впечатление на русскую общественность произвело специальное исследование доходов чиновничества. По подсчетам Н.А. Рубакина (на основе данных всеобщей переписи населения 1897 г. и ряда других официальных документов) критерий доходов резко делил чиновничество конца XIX в. (435818 человек): из них менее одной четверти получали содержание более 1000 рублей в год, остальные - значительно меньше. Встречались и такие, которые получали всего 7 рублей в месяц (как их именовали в печати - «рабы государственной службы»). При этом на рубеже XX в. фунт хлеба стоил около 4 копеек, фунт говядины - 10, десяток яиц - 40, фунт сливочного масла - 75. Государственные чиновники получали «квартирные деньги» в размере 1/5 жалования, но как показало исследование квартирного вопроса в среде чиновничества, проведенное Н. Бенедиктовым, этих добавок не хватало, рядовое чиновничество ютилось в сырых, темных помещениях без удобств35. Такие условия подталкивали чиновников к взяточничеству.
Русский человек, на протяжении своей жизни неоднократно сталкиваясь с беззаконием и мздоимством, описывал этот распространенный порок. Еще в средневековье появились образы «шемякина суда» и «московской волокиты», а чиновника называли не иначе как «крапивным семенем». Коррупция нашла стихийное отражение и в языке: «богопротивное лакомство» (Петр Великий), «произвольное самовознаграждение» (С. Уваров), «служебные сладости» (М. Салтыков-Щедрин) и т.п. В словаре Даля множество пословиц на тему взяточничества: «Судьям то и полезно, что в карман полезло», «Всяк подьячий любит калач горячий», «В суд ногой – в карман рукой», «Земля любит навоз, лошадь овес, а воевода принос» и др. Российское мздоимство обессмертили в своих произведениях русские писатели Н.В. Гоголь, М.Е. Салтыков-Щедрин, И.И. Лажечников, А.В. Сухово-Кобылин и многие другие. Не обошли этот порок и баснописцы. В начале XIX в. великий И.А. Крылов написал басню «Лисица и сурок» (ок. 1813 г.):
"Куда так, кумушка, бежишь ты без оглядки?" -
Лисицу спрашивал Сурок.
"Ох, мой голубчик-куманек!
Терплю напраслину и выслана за взятки.
Ты знаешь, я была в курятнике судьей,
Утратила в делах здоровье и покой,
В трудах куска недоедала,
Ночей недосыпала:
И я ж за то под гнев подпала;
А все по клеветам. Ну, сам подумай ты:
Кто ж будет в мире прав, коль слушать клеветы?
Мне взятки брать? да разве я взбешуся!
Ну, видывал ли ты, я на тебя пошлюся,
Чтоб этому была причастна я греху?
Подумай, вспомни хорошенько". -
"Нет, кумушка; а видывал частенько,
Что рыльце у тебя в пуху".
Иной при месте так вздыхает,
Как будто рубль последний доживает:
И подлинно, весь город знает,
Что у него ни за собой,
Ни за женой,—
А смотришь, помаленьку,
То домик выстроит, то купит деревеньку.
Теперь, как у него приход с расходом свесть,
Хоть по суду и не докажешь,
Но как не согрешишь, не скажешь:
Что у него пушок на рыльце есть.
В пьесах А.Н. Островского поставлена проблема коррупции государственного аппарата. Злоупотребления и беззакония трактовались в его произведениях не как порождение последнего царствования, а выступали как последствие длинной цепи исторических обстоятельств, борьба с которыми имеет также свою историческую традицию.
От уверенности героев «Доходного места» (1857) Юсова, Вышневского, Белогубова в том, что государственная служба – источник дохода и что должность чиновника дает им право облагать данью население, от их убежденности в том, что их личное благополучие означает благополучие государства, а попытка сопротивляться их засилью и самоуправству – посягательство на святая святых, прямая нить тянется к нравам правителей той отдаленной эпохи, когда воеводу посылали в город «на кормление». Мздоимец и насильник Нечай Шалыгин из «Воеводы» (1864) оказывается пращуром современных казнокрадов и взяточников. В качестве героя, воплощающего эту традицию, в «Воеводе» изображен легендарный разбойник Худояр, который
…народ не грабил
И рук не кровянил; а на богатых
Кладет оброк, служилых да подьячих
Не жалует и нас, дворян поместных,
Пугает крепко…
Этот народный герой в драме идентифицируется с беглым посадским, скрывающимся от притеснений воеводы и объединившим вокруг себя обиженных и недовольных. Многозначно окончание пьесы – победа жителей волжского города, сумевших «свалить» воеводу, влечет за собой приезд нового воеводы, появление которого ознаменовано сбором с посадских «поминок», чтобы «почествовать» вновь прибывшего. 36 Диалог двух народных хоров о воеводах свидетельствует о том, что, избавившись от Шалыгина, горожане не «избыли» беды:
Старые посадские
Ну, старый плох, каков-то новый будет.
Молодые посадские
Да, надо быть, такой же, коль не хуже.
В художественной литературе этого периода много писали о взяточниках среди государственных служащих. Николай Греч, известный публицист 1820-60-х гг., сторонник консервативных взглядов, писал: «У нас злоупотребления срослись с общественным бытом, сделались необходимым его элементом. Может ли существовать порядок и благоденствие в стране, где из 60 миллионов нельзя набрать 8 умных министров и 50 честных губернаторов, где воровство, грабеж и взятки являются на каждом шагу, где нет правды в управлении».
Известный советский литературовед Ю.M. Лотман (1922-1994) писал: «Чиновник в общественном сознании ассоциировался с крючкотвором и взяточником. Уже А. Сумароков, Д. Фонвизин и особенно В. Капнист в комедии «Ябеда» (1796) запечатлевают именно такой стереотип общественного восприятия. Не случайно исключением в общественной оценке были чиновники иностранной коллегии, чья служба для взяткобрателя не была заманчивой, но зато давала простор честолюбивым видам … Чиновник же других коллегий, особенно подьячий, по выражению Сумарокова — «кувшинное рыло», Гоголю рисовался в облике неопрятного существа и безжалостного взяткобрателя. Капнист в комедии «Ябеда» заставил хор провинциальных чиновников петь куплет: «Бери, большой тут нет науки; Бери, что можно только взять. На что ж привешены нам руки, Как не на то, чтоб брать?»… Гоголевский Поприщин («Записки сумасшедшего») рисует такой портрет чиновника «в губернском правлении, гражданских и казенных палатах»: «Там, смотришь, иной прижался в самом уголку и пописывает. Фрачишка на нем гадкой, рожа такая, что плюнуть хочется, а посмотри ты, какую он дачу нанимает! Фарфоровой вызолоченной чашки и не неси к нему: „это", говорит, „докторский подарок"; а ему давай пару рысаков, или дрожки, или бобер рублей в триста. С виду такой тихенькой, говорит так деликатно: „Одолжите ножичка починить перышко", а там обчистит так, что только одну рубашку оставит на просителе. …
Например, в течение царствования Екатерины II несколько раз издавался закон, запрещавший брать взятки. Сама Екатерина II прекрасно знала, что закон этот исполняться не будет. Более того: она смотрела на взяточничество сквозь пальцы. Конечно, императрица могла и посмеяться над вельможами-взяточниками: так, Р. Воронцова она назвала Роман — большой карман, а другому подарила вязаный кошелек — для складывания взяток. Однако Екатерина прекрасно знала, что если убрать одного взяточника, то его место займет другой. Как-то она, с присущим ей трезвым цинизмом, сказала Державину, что генерал-губернатор, долго служивший, уже наворовался, а новый только еще начнет воровать»37.
Справедливости ради, надо отметить людей, которые могут быть причислены к знаменитым людям в нашей истории, так как свято исполняли свой долг: честными хранителями казны были сенатор, президент Ревизионной коллегии, сподвижник Петра I князь Я.Ф. Долгоруков (1639-1720) и известный гидрограф и картограф Ф.И. Соймонов (1692-1780). Последний был определен в Адмиралтейств-коллегию «для надзора при сочинении подробных ведомостей с 1734 по текущий о расходах денежной казны», где раскрыл ряд упущений и растрат, нажил себе множество врагов, в том числе Бирона, был обвинен в измене и сослан. Не брал взяток управляющий Санкт-Петербургской таможней Александр Радищев. Примером высокой нравственности, неподкупности остается выдающийся юрист А.Ф. Кони (1844-1927) и др. Однако, чиновник, отказывающийся от вознаграждения, многим обывателям казался странным и подозрительным, а его коллеги старались всеми средствами, в том числе и клеветой, избавиться от такой «белой вороны» в своих рядах.
Вступивший на престол в 1881 г. Александр III оценил уже сделанное его предшественниками и обратил внимание на законодательное решение проблемы злоупотреблений должностных лиц. Уже имелся опыт создания Свода Законов и Уложения о наказаниях, признававших взяточничество и лихоимство чрезвычайно опасными для общества и государства должностными преступлениями. На основании высочайшего повеления, данного 22 апреля 1881 г., был учрежден Комитет для выработки проекта уголовного Уложения.
В 1893 г. редакционный комитет Санкт-Петербургского юридического общества представил замечания на данный проект. Одним из дискуссионных был вопрос об ответственности за взяточничество (лихоимство). В проекте Редакционной комиссии ответственность за принятие взятки, данной с целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности (ст. 35), устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она уже была дана (ст.36) - заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев. Тем самым Комиссия попыталась устранить пробел в законодательстве относительно отсутствия ответственности за принятие взятки за уже совершенное противоправное служебное деяние, ведь если «закон воспрещает даже частным лицам восхвалять публично преступника или преступления, то, конечно, он не должен оставлять без строгого взыскания и служащего, принимающего мзду за попрание им своих служебных обязанностей, по крайней мере, дотоле, покуда он продолжает оставаться на службе, хотя бы и не по тому ведомству, во время служения в коем учинено им преступное деяние»38. Кроме того, важно отметить, что устанавливалась ответственность за взятку, полученную не только от частного лица, но и полученную в результате служебного притеснения от другого служащего. По проекту Комиссии предполагалось установить ответственность за взяточничество начальствующих лиц, которым вверен надзор или контроль по службе, если они будут признаны виновными во взяточничестве со своих подчиненных или состоящих под их контролем или надзором служащих (ст. 34).
Николай II 22 марта 1903 г. утвердил проект Уголовного уложения. Это Уложение стало вершиной дореволюционной юридической науки в области уголовного законодательства. Уголовное уложение предусматривало ответственность служащих, вступающих в запрещенные им по роду службы имущественные сделки. Наказывался служащий, «на ком лежала обязанность наблюдения за имущественными или иного имущественного договора предприятием, или производства торга, или надзора за указанными действиями, виновный в воспрещенном ему законом участии в сих предприятий или договоре, или в законодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены, или через подставное лицо» (ст. 683)39. В Уложении законодатель впервые выделил вымогательство в качестве особого вида завладения чужим имуществом. До него российское уголовное право не знало общего понятия этого преступления, но отдельные его виды, по сути, называло. По своему составу уголовное Уложение 1903 г. было более проработано, чем проект Уложения 1813 г. Однако нормы, касающиеся взяточничества и лихоимства, так и не вступили в силу. В этой области продолжало действовать Уложение о наказаниях.
Тем не менее, положительные результаты противодействия коррупции проявились в ходе Русско-японской войны 1904-1905 гг. Организация питания, снабжения одеждой и т.п. были на достаточно высоком уровне, хотя в годы первой мировой войны ситуация вновь ухудшилась40.
Накануне революции 1917 г. коррупция, казнокрадство особенно расцвели. Несмотря на все уложения и законы, на протяжении всего царствования дома Романовых коррупция оставалась немалой статьей дохода мелких и крупных чиновников. Для подтверждения этого достаточно вспомнить деятельность Григория Распутина в конце царствования Николая II (1894–1917). Распутин, пользуясь неограниченным доверием царской семьи, не забывал и о собственной выгоде. «Распутинщина» стала символом коррупции. Можно также вспомнить балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны.
Борьбе с коррупцией чиновники нередко противопоставляли саботаж. Одна из газет дала описание действий киевских интендантов в 1910 г.: «После ревизии обиженные интенданты заявили: «Хорошо же, голубчики, мы будем честными. И строжайшими законниками. Ни на пядь не сойдем мы с почвы законности. Посмотрим, что вы запоете». И интенданты стали честны и законны, а все приходившие к ним по делам буквально взвыли. Интенданты вытащили все существующие архаические узаконения и, отряхнув от них воистину пыль веков, стали применять их «во всей строгости». И затормозили всю хозяйственную жизнь интендантства, давно уже переросшую устарелые инструкции и правила. Теперь, став честными, они применяли их во всей строгости, вызвав со всех сторон ропот и негодование». Незадолго до революции журнал «Русский мир» поместил большую статью, посвященную русскому взяточничеству: «Нескончаемою вереницею тянутся сенаторские ревизии за ревизиями, идут газетные разоблачения за разоблачениями. И всюду встает одна и та же, лишь в деталях разнящаяся картина. Воистину, «от хладных финских скал до пламенной Колхиды» сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора, оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей, и крышка этого сундука гостеприимно раскрывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку» 41.
Время показало, что решить веками существовавшую проблему только путем установления ответственности, т.е. применения карательных мер, было невозможно. Меры, предпринятые правительством в XIX-начале XX вв. в сфере борьбы со взяточничеством и лихоимством, частично отличались от способов, предложенных правительством в XVIII в.: были изменены санкции за взяточничество и лихоимство, отсутствовала смертная казнь; осуществлена систематическая обработка отдельных законодательных актов, касающихся лихоимства и взяточничества; до сведения граждан доводились решения Сената по применению норм закона о лихоимстве и взяточничестве, что при несогласованности законов и обилии в них пробелов имело особо важное значение. Основная задача заключалась в осуществлении мер профилактического, предупредительного характера. Указанным целям соответствовало, например, установление испытательного срока лицам, принятым на государственную службу.
Несмотря на попытки власти применить комплексный подход в решении этих проблем, взяточничество и лихоимство так и не были искоренены. Определенные правовые основания были заложены, но, как заметил философ Л. Фейеpбах, отвечая на вопpос о том, что лучше - хоpошие законы, но плохие исполнители, или наобоpот: «Благо наpода обеспечивается хоpошими исполнителями, ...буква закона без них меpтва»42.
Коррупция адаптивна, достаточно легко приспосабливается к изменениям законодательства. Необходимо было воздействовать на причины, порождающие должностные преступления. Такими причинами являлись:
- исторический фактор - существование системы кормлений, когда служащие воспринимали государственную службу в качестве источника дохода;
- отсутствие прочного правового положения у государственных служащих, когда у них не было уверенности в завтрашнем дне;
- недостаток юридического образования у лиц, отправлявших правосудие;
- недостаточность содержания чиновников;
- централизм в организации государственной власти, сильнейшая зависимость населения от чиновнического аппарата;
- традиции чинопочитания, отсутствие правовой культуры подданных;
- отсутствие должного контроля над деятельностью чиновников;
- различное отношение государства к нарушению закона высшими должностными лицами и простыми чиновниками;
- низкий уровень служебной нравственности, корыстные побуждения чиновников.
|
