Государственные программы: новая идея управления?
Журнал «Бюджет»
№ 8, 2011
Горбунов Александр
В 2004 году в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов было обозначено внедрение в практику бюджетного процесса механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. О том, что делается сегодня в развитие этой идеи, мы побеседовали с начальником отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России Анной Владимировной БУСАРОВОЙ.
— Летом 2010 года Правительство РФ приняло Программу повышения эффективности бюджетных расходов. Одно из ее направлений — переход на формирование программной структуры расходов бюджета и создание самих государственных программ. Какой результат ожидается?
— С формальной точки зрения результатом должно стать изменение формата представления закона о федеральном бюджете. Бюджетные ассигнования будут представлены в законе в разрезе государственных программ Российской Федерации. С середины 2010 года ведется активная подготовительная работа.
— Это формальная сторона вопроса, а к чему на практике приведет такое изменение формата?
— Переход к программному бюджету в том или ином формате — лучшая международная практика. Программный бюджет решает несколько задач. Во-первых, программа — это комплексный документ, определяющий основные направления государственной политики в сфере ее реализации. Он увязан напрямую со стратегией развития государства в целом и концепцией развития отрасли в частности. Методология формирования государственных программ Российской Федерации, которую мы сейчас начинаем реализовывать на практике, предполагает, что госпрограмма станет основным стратегическим документом в установленной сфере деятельности.
Во-вторых, государственная программа — инструмент комплексного планирования деятельности и ресурсов, необходимых для проведения этой деятельности. Речь идет как о планировании непосредственно расходов, так и о планировании реализации других инструментов государственной политики и их комплексной взаимоувязке.
В-третьих, государственная программа — это инструмент представления результатов деятельности, плановых и фактически достигнутых, для всех потенциальных пользователей — общества, бизнеса и так далее. Кроме того, определение состава и структуры государственных программ, а также распределение расходов между ними на долгосрочный период — инструмент реализации стратегии развития страны. Эта идея должна быть осуществлена в ближайшей перспективе путем разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития и формирования на его основе долгосрочной бюджетной стратегии. В этой стратегии расходы, спрогнозированные на долгосрочный период, будут распределены по государственным программам Российской Федерации. Следовательно, у каждого ответственного исполнителя государственной программы появится ориентир расходов не только на три года, но и на более длительный период. И этот «потолок» будет служить ориентиром для планирования развития отрасли за пределами бюджетной трехлетки.
— Почему же внедрение такой эффективной системы управления началось только теперь?
— Это не совсем верно. Отдельные элементы комплексного стратегического управления, отраслевого планирования и программного управления в бюджетном процессе существуют достаточно давно. Если вы посмотрите хотя бы вводный раздел Программы повышения эффективности, с которой мы начали разговор, то увидите большой перечень масштабных реформ, которые уже реализованы и являются основой для преобразований нынешнего этапа. Сейчас мы пытаемся решить задачу по взаимоувязке всех элементов в единое целое.
— То есть просто в каждой отрасли надо свести воедино то, что уже существует на практике?
— Да, но как раз это совсем непросто. Первые проекты государственных программ или их основных положений начали поступать в Минфин и Минэкономразвития России. И мы теперь ясно видим, что выстроить структуру и логику государственных программ — зачастую означает поменять систему планирования и управления в отрасли в целом. Пара примеров.
В сферу реализации программы развития образования впервые включаются основные расходы федерального бюджета на развитие образования. Мы и раньше могли «собрать» и оценить все расходы: бюджетная классификация это позволяет. Но делалось это по большей части только для аналитических целей, поскольку примерно половина финансирования ВУЗов и, как следствие, управление ими осуществлялось через отраслевые ведомства. Теперь Минобрнауки России как ответственный исполнитель должен сформировать программу, в которой комплексно будет представлена государственная политика в сфере высшего образования.
В логике программно-целевого планирования уже много лет формируются федеральные целевые программы (ФЦП). Они очень разные, и при формировании структуры государственных программ было принято решение о том, что федеральные целевые программы включаются в государственные программы как отдельные элементы. Остальные направления формируются в виде подпрограмм. В результате, например, в составе государственной программы «Развитие транспортной системы» мы видим ФЦП «Развитие транспортной системы», направленную в основном на организацию работы инвестиционного характера, и отдельные подпрограммы, направленные на развитие отдельных отраслей транспорта. При таком подходе становится очевидным, как разные инструменты работают на одни и те же цели и задачи.
Вывод таков: при комплексном описании программ становится ясно, что управление разноплановыми инструментами возможно. И это проиллюстрировано в проекте основных положений программ. Выявляются также проблемы, которые возникают в процессе комплексного управления, и четко обозначаются возможные направления повышения эффективности. Сложность заключается еще и в том, что использование государственных программ в бюджетном планировании требует создания единообразных правил для всех программ. Теперь приходится все разнообразие отраслевого управления и специфики встраивать в эти «шаблоны». А в перспективе придется заниматься развитием и самого «шаблона».
— Введение государственных программ повлияет на развитие регионов?
— Разумеется. Есть несколько направлений такого влияния. Прежде всего мы должны создать законодательные основы для формирования программных бюджетов на всех уровнях бюджетной системы. Многие субъекты Федерации давно идут по этому пути, но бюджеты формируются в традиционном виде и программные приложения существуют в аналитическом или параллельном формате. Поправки к Бюджетному кодексу РФ, которые уже подготовлены, создадут возможность для формирования программного формата бюджета.
Также есть потенциальная основа для взаимоувязки федеральных и региональных программ. «Шаблон» государственной программы такую взаимоувязку предусматривает и потенциально должен стимулировать более активное взаимодействие с субъектами Федерации. Кроме того, Минфин России возобновляет практику поддержки субъектов Федерации, которые ведут активную политику повышения эффективности бюджетных расходов.
— Таким образом, все бюджеты субъектов Федерации и муниципалитетов станут программными?
— Пока мы планируем законодательно создать такую возможность. При этом каждое публично-правовое образование будет выбирать, остаться ему в старой логике финансового управления или переходить на новую.
— Каков же основной итог этой работы?
— Итога пока как такового нет: мы только в самом начале пути. Есть планы, которые предстоит реализовать.
|
