Представительных и исполнительных органов
Скачать 6.48 Mb.
|
| Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Комментарий к главе I Первая глава комментируемого Федерального закона устанавливает общие положения организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации подобно первым главам многих других законодательных актов, устанавливающих общие положения по предмету регулирования соответствующего акта. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией РФ установлены принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также начала системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации. По смыслу положений данной главы, как и всего комментируемого Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства на соответствующем уровне государственной власти. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны содействовать и другим формам осуществления народовластия, в частности через развитие местного самоуправления на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную власть от имени населения данного субъекта Федерации в рамках принадлежащих им полномочий. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ и комментируемым Федеральным законом, а также в установленных случаях иными нормативными актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией России также установлены основополагающие начала разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и право органов государственной власти передавать принадлежащие им полномочия органам государственной власти другого уровня (т.е. с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и наоборот). Следует отметить, что каждый орган государственной власти наделен государственными полномочиями, позволяющими ему решать определенные вопросы в рамках сферы своей деятельности и в объеме предоставленных ему полномочий, в том числе издавать общеобязательные акты и обеспечивать их исполнение. При этом каждый государственный орган образуется и осуществляет свою деятельность в установленном порядке, государство дает ему право осуществлять определенные задачи и функции. Каждый орган государственной власти является составной частью системы органов государственной власти, а кроме того частью определенной подсистемы органов (например, по вертикали - органов субъекта Российской Федерации или по горизонтали - системы исполнительных органов государственной власти). В комментируемой главе предусмотрены основы обеспечительных механизмов верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в соответствии с нормами ст. ст. 15 и 76 Конституции РФ. Однако в отношении федерального законодательства речь идет лишь о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения. В силу положений ст. ст. 76 и 73 Конституции РФ по предметам ведения субъектов Российской Федерации их государственные органы обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, в комментируемой главе даже по предметам совместного ведения установлено право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Органам государственной власти субъектов Федерации также гарантируется судебная защита их прав и полномочий, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации. Положения комментируемой главы, равно как и всего Федерального закона, свидетельствуют о значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в силу федеративного устройства нашей страны. Однако такая самостоятельность подразумевает ответственность указанных органов за нарушение Конституции и законодательства России, равно как и за ненадлежащее осуществление принадлежащих им полномочий. Основы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации также установлены в нормах комментируемой главы. Статья 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации Комментарий к статье 1 1. В пункте 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона в качестве принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации воспроизведены основополагающие конституционные принципы государственного строя России. На первое место не случайно поставлен принцип государственной и территориальной целостности России. Данный принцип выражает историческую преемственность российской государственности и вытекает из государственного суверенитета Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции России обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности является обязанностью российского государства. Словосочетание "Российская Федерация" означает в данном случае не столько федеральный уровень государственной власти, сколько все российское государство в целом, включая и субъекты Российской Федерации. Однако основное бремя по обеспечению единства и целостности России ложится, конечно, на федеральную власть, поэтому у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и государственного единства. 2. Положение об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории имеет как внешнеполитическую, так и внутриполитическую составляющую. С одной стороны, целостность и неприкосновенность территории государства, принцип нерушимости границ получили закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, в частности, в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также двусторонних договорах России с сопредельными государствами. С другой стороны, внутриполитический аспект означает обязанность органов государственной власти по принятию необходимых и достаточных мер для охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности, равно как и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разрушение целостности Российской Федерации. Это означает также невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава. Наконец, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, предполагается возможность федерального вмешательства для преодоления этой угрозы. 3. Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и государственного единства в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо ее субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию российского государства. Обращаясь к иностранному опыту формирования и применения института федерального вмешательства, необходимо отметить, что сосредоточение всей полноты государственной власти по базовым функциям государства в федеральных органах власти при необходимости позволяет осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к субъектам данной федерации. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации. В государственном праве многих федераций рассматриваемый институт однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля над субъектами федерации в руках центрального правительства. Более того, данный институт является непосредственно действующим механизмом. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. В Индии с момента вступления в силу ее Основного закона (1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Формы федерального вмешательства, как показывает мировая практика, могут быть самыми разными. В обычных условиях это наиболее мягкие формы, прежде всего финансово-экономическое воздействие (например, отказ от выплаты субъекту федерации его доли в общегосударственных доходах). В условиях нынешнего экономического положения в России финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего дотационных. Предусматривается отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля (например, в Австрии). Существуют и более жесткие формы федерального вмешательства, к которым относятся расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Следует отметить, что жесткие формы федерального вмешательства оплачиваются из средств самого субъекта (например, согласно ст. 16 Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.). В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств. Однако осуществлять федеральное вмешательство, особенно в его жестких формах, необходимо крайне осторожно. Согласно выводам сотрудников отдела контрразведки Управления специальных расследований ВВС США <*>, одной из основных целей террористических движений в федеративных государствах, выступающих под сепаратистскими лозунгами, является провоцирование сверхреакции со стороны федерального центра. Они хотят вынудить федеральные власти допустить перегибы и тем самым вызвать отчуждение населения и дискредитировать государство в глазах его граждан определенной его территории. Большинство населения начинает отказываться от сотрудничества с силами правопорядка, а затем переходит на сторону сепаратистов. Фактически это сценарий, имевший успех в середине 90-х гг. в Чечне и провалившийся в конце 90-х в Дагестане. -------------------------------- <*> Terrorism: Theory & Practice. Edited by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press. 1979. P. 15. Такая форма данного института, как временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установлена комментируемым Федеральным законом в ст. 26.9. 4. Эффективное обеспечение и защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации возможны лишь при четком понимании конституционных норм о носителе государственного суверенитета в России и неукоснительном их соблюдении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции). Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции). Однако вопрос о том, кто является носителем государственного суверенитета и источником власти в федеративных государствах, длительное время вызывал, да и продолжает вызывать, споры. Так, последнее десятилетие в СМИ, политических кругах и в процессе законотворчества субъектов Федерации не раз возникали споры по вопросу, кому принадлежит суверенитет в Российской Федерации - Российской Федерации, каждому ее субъекту или он делится между Российской Федерацией и состоящими в ее составе субъектами. При решении этого вопроса следует, как представляется, исходить из того, как соотносятся друг с другом федерация, являющаяся единым целым, и входящие в ее состав субъекты. В настоящее время отношения между федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий и предметов ведения между ними в мире, как правило, определяются конституциями. В соответствии с ними право решения всех проблем, имеющих общее наиболее существенное значение для государства и всего народа в целом, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти, что не означает ограничения прав органов государственной власти субъектов федерации, значение которых также существенно для государства, хотя они, как правило, чаще всего относятся к защите интересов населения, в них проживающего. Таким образом, поскольку носителем суверенитета в федеративном государстве является весь его народ, суверенным государством является федерация, а не ее составные части. Это не исключает того, что в формировании государственной воли участвуют все органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов федерации. В Российской Федерации государственная власть реализуется системой органов государства, в которую входят федеральные государственные органы - законодательные, исполнительные и судебные, а также органы государственной власти всех субъектов Федерации. Все они в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является весь народ нашей страны. Следовательно, суверенную государственную власть осуществляют все звенья государственного аппарата в своей совокупности, а не только, как это иногда полагают, высшее его звено. Тем более недопустимо и неконституционно наделять им отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Суть выдвигаемых требований в ряде республик в начале 90-х гг. прошлого века состояла в стремлении расширить свои полномочия и создать по существу суверенные государства. Особенно часто вопрос о суверенности субъектов Российской Федерации ставится представителями правящих кругов тех субъектов Российской Федерации, которые, обосновывая суверенность субъектов Федерации, стремятся оказать давление на федеральные органы государственной власти с целью добиться от нее каких-то привилегий или материальной помощи, а зачастую и с сепаратистскими целями. "Парад суверенитетов" в 90-х гг. прошлого века был в определенной мере реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся руководством СССР, но, главным образом, он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период. Как известно, единого четкого правового определения понятия суверенитета не существует, и оно нередко используется как основание для наделения широкими властными полномочиями органов государственной власти, действующей на определенной территории. Однако оно используется только как основание для наделения правами, но не определяет содержание этих прав. Вместе с тем понятие суверенитета имеет существенное значение. Общепринято, что носитель суверенитета обладает высшей властью, которая никем в пределах соответствующих границ не может быть ограничена, что говорит об абсолютности суверенитета. Однако из этого не следует, что столь же абсолютна реализующая суверенитет власть государственных органов, полномочия которых устанавливаются и определяются формирующим их народом, т.е. носителем суверенитета. Между суверенитетом как свойством государства и государственной властью, реализующей волю народа, т.е. носителя суверенитета, существуют значительные различия. Если суверенитет абсолютен, целостен и неделим, то полномочия государственных органов не могут быть абсолютными и неделимыми. Это обусловлено спецификой государственной власти, которая осуществляется сложной системой органов, имеющих различные функции (законодательную, исполнительную, судебную) и состоящих в определенной иерархической связи друг с другом (федеральные и субъектов федерации). |
Похожие:
 | ... | | Статья Правовая основа проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае |
| Статья Правовая основа проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае |  | О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных... |
| Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации,... | | Закон в соответствии с нормами федерального законодательства регулирует отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением... |
| Настоящий Закон принят в соответствии с Федеральным законом от 06. 10. 1999 n 184-фз "Об общих принципах организации законодательных... | | О внесении изменений в статью 26. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных... |
| Федерации", Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной... | | Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти... |