Управление местными сообществами в крыму
Скачать 0.51 Mb.
|
УПРАВЛЕНИЕ МЕСТНЫМИ СООБЩЕСТВАМИ В КРЫМУ Татьяна Сенюшкина Управление обществом – одна из наиболее сложных функций социальных систем. Управление обществом, лишенным привычного ритма жизни и находящимся в поиске новой линии развития, – вдвойне сложная задача. Управление полиэтничным обществом переходного периода по степени сложности превосходит и первую, и вторую. Крым – один из полиэтничных регионов бывшего Советского Союза. По своим географическим характеристикам он представляет уникальный регион, имеющий огромный потенциал как для экономического роста, так и для культурного развития. К сожалению, не менее велик и конфликтный потенциал Крыма. Как будет развиваться этнополитическая ситуация на полуострове? Ответ на этот вопрос во многом зависит как от внешних, так и от внутренних факторов. Крым находится в зоне геополитических интересов трех государств: Украины, России и Турции. Все эти государства имеют выход к Черному морю, которое омывает полуостров. В зависимости от стабильности ситуации в Черноморском регионе в целом, можно говорить о стабильности в Крыму. Наряду с этим, пульсация этнополитической жизни на полуострове во многом определяется теми процессами, которые происходят внутри местного сообщества. Опыт последних лет показывает, что разрешение или, наоборот, обострение возникающих сложных ситуаций зависит от позиции местной власти и сообщества в целом. Местное управление и самоуправление – мощный рычаг, который позволяет сдерживать общее социальное и этнополитическое напряжение. Современные проблемы в сфере межэтнических отношений в Крыму во многом определяет прошлое. Разные этнические группы, проживающие на полуострове, по-разному интерпретируют одни и те же исторические события. К примеру, крымские татары претендуют на звание коренного народа и отстаивают право на самоопределение. Этнические греки считают, что первенство расселения на полуострове принадлежит им, и это действительно подтверждается историческими фактами. В свою очередь, русские, которых на полуострове большинство, утверждают, что основной экономический и культурный потенциал сформировался на полуострове во время существования российского, а затем и советского Крыма. Особый пласт в этнической истории Крыма представляет депортация народов, осуществленная во время Второй мировой войны. В этом явлении – корни основных проблем, порождающих современные проявления межэтнической напряженности. В особенности это касается крымских татар. Пережитая трагедия сохранилась в памяти нескольких поколений, в сознании людей укоренилась обида. Для этого народа возвращение из депортации означает новое обретение родины. Репатриация – явление достаточно редкое в мировой практике. На территории бывшего СССР в регионах, испытавших на себе подобный опыт, уже вспыхивали кровавые этнические столкновения. В данной статье предпринята попытка на основе анализа этнополитических процессов, происходивших в Крыму в последнее десятилетие, исследовать проблему реформирования общественного управления на местном уровне. С этой целью в статье раскрываются следующие вопросы:
Особое внимание уделено проблемам, вызвавшим обострение этнополитической ситуации в регионе. Это, в частности, принятие новой Конституции Крыма, приватизация земли, принятие украинского гражданства крымскими татарами, возвратившимися из депортации. 1. Законодательная основа и реальное состояние местного самоуправления Местное самоуправление – один из институтов народовластия в Украине. Правовой статус этого института определяется Европейской Хартией местного самоуправления 1985 г., ратифицированной Украиной в 1997 г., а также национальным законодательством – в частности, Конституцией Украины и Законом “О местном самоуправлении в Украине”. Вопрос об организации местного самоуправления был едва ли не самым болезненным политико-правовым вопросом в ходе конституционного процесса, предшествовавшего принятию украинской Конституции в 1996 г. И сегодня существует целый ряд проблем в связи с внедрением в жизнь основ самоуправления. Слишком многие его функции все еще осуществляются органами исполнительной власти, даже после принятия некоторых муниципальных законов не утихают страсти вокруг того, выполнять их или нет. Условий для того, чтобы структуры самоуправления заработали в полную силу, пока что не достаточно. Одни только формируются (такие, как законодательная база), другие (финансовая самостоятельность, психологическая готовность населения к участию в самоуправлении) отсутствуют вовсе. Один из проблемных вопросов – соотношение и возможность баланса между местными интересами и общегосударственными приоритетами. При этом вряд ли можно оспорить тот факт, что эффективность деятельности органов местного самоуправления зависит от того, насколько оптимально в организации местной власти сочетаются интересы государства и интересы общин, государственная исполнительская вертикаль и инициатива снизу. Большое значение, придающееся государством поддержке и развитию местного самоуправления, проявляется в том, что оно гарантируется в ряду основных принципов конституционного строя Украины (ст. 7 Основного Закона). Кроме того, в Конституции Украины содержится отдельная глава “Местное самоуправление” (разд. XI, ст. ст. 140-146)1. В соответствии с конституционно-правовыми нормами, изложенными в этом разделе, местное самоуправление является правом территориального сообщества, жителей села или добровольного объединения жителей нескольких сел, поселка или города, самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. Органами местного самоуправления являются областные и районные советы. Депутаты в органы местного самоуправления избираются всеобщим голосованием сроком на четыре года. Территориальные сообщества, в соответствии со ст. 141, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования избирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового и городского голову, возглавляющего исполнительный орган совета. Статус их деятельности определяется законом. Председатель районного и областного советов избираются соответствующим советом и возглавляют исполнительный аппарат совета. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 5). Материальной и финансовой основой местного самоуправления являются движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных сообществ сел, поселков, городов и др. Государство принимает участие в формировании доходов бюджета местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление. Расходы, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством (ст. 142). Согласно Конституции, органы местного самоуправления делятся на две части: территориальные громады села, поселка, города, а также областные и районные советы. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с законом и подконтрольны существующим органам исполнительной власти, а также исполняют законы Президента Украины и Верховной Рады. Права местного самоуправления защищаются в судебном порядке (ст. 145). Решения местного самоуправления могут быть приостановлены, если они не отвечают Конституции и законам Республики. В стадии дискуссии сегодня находится вопрос о необходимости определения единой государственной политики поддержки местного самоуправления и утверждения концепции муниципальной реформы. Эта концепция должна стать одновременно и двигателем муниципального развития, и составляющей более общей программы – концепции государственно-правовой реформы в Украине. На сегодня муниципальная реформа еще далека от своего завершения. Фактически второму ее этапу после принятия Конституции положил начало Закон “О местном самоуправлении в Украине” 1997 г., который конкретизирует правовые нормы, изложенные в Конституции. Этот закон определяет систему и гарантии местного самоуправления, способы организации и деятельности, а также правовой статус и ответственность органов и руководящих лиц местного самоуправления. Статья 3 данного закона закрепляет право граждан Украины на реализацию своего права на участие в местном самоуправлении, эта же статья запрещает ограничение этого права в зависимости от расы, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, срока проживания на соответствующей территории, по языковым или другим признакам. В соответствии с законом местное самоуправление в Украине строится на следующих принципах: народовластие, законность, гласность, коллегиальность, совмещение местных и государственных интересов, выборность, правовая, организационная и материально-финансовая самостоятельность в границах полномочий, определенных законом, подотчетность и ответственность перед территориальными сообществами их органов и руководящих лиц, государственная поддержка и гарантии местного самоуправления, судебная защита прав местного самоуправления. Закон регламентирует проведение местного референдума как способа волеизъявления членов местного сообщества (ст. 7). В соответствии с этой статьей, местный референдум определяется как форма решения территориальным сообществом вопросов местного значения путем прямого волеизъявления. Предметом местного референдума может быть любой вопрос, относящийся к ведению местного самоуправления согласно Конституции и действующему законодательству. Решения, принятые на референдуме, являются обязательными для выполнения на соответствующей территории. Закон закрепляет положение об общем собрании граждан по месту проживания, которое является одной из форм непосредственного участия в решении вопросов местного значения. Члены территориального сообщества имеют право на местные инициативы (ст. 9). В соответствии с законом местная инициатива должна быть рассмотрена в Совете. Решение Совета, принятое по вопросу, внесенному на рассмотрение путем местной инициативы, обнародуется в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления или уставом территориального сообщества. Статья 15 закона регламентирует положения, связанные с формами добровольного объединения органов местного самоуправления. С целью более эффективного осуществления своих полномочий, защиты прав и интересов территориальных сообществ, органы местного самоуправления могут объединяться в ассоциации. Органы местного самоуправления и их ассоциации могут входить в соответствующие международные ассоциации и другие объединения органов местного самоуправления. Ассоциациям и другим добровольным объединениям органов местного самоуправления не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении в Украине стал основой для разработки и принятия других законодательных актов о местном самоуправлении. В процессе доработки находятся законопроекты “Об органах самоорганизации населения”, “О примерном уставе территориальной общины” и др. В перспективе муниципальная политика Украины будет развиваться по следующим направлениям:
Построение местного самоуправления в Украине складывается непросто. Одна из проблем заключается в том, что полномочия, предоставленные законом органам местного самоуправления, до сих пор принадлежали и в значительной мере продолжают оставаться у учреждений и руководителей исполнительной власти, привыкших решать многие вопросы, исходя из представлений и интересов, существенно отличающихся от интересов местных сообществ. В результате структуры исполнительной власти предпринимают попытки руководить органами местного самоуправления, нарушать законы, регламентирующие деятельность местных советов и их органов. Такое положение дел нередко приводит к противоречиям между исполнительной и представительной властью на местном уровне. 2. Правовое положение национальных меньшинств Украина – многонациональное государство. Здесь проживает свыше 100 этнических групп, составляющих вместе с украинцами пятидесятидвухмиллионный народ Украины. Наряду с разбросанностью представителей разных национальностей по всей территории страны, существуют также компактные поселения этнических групп. В связи с этим осуществление местного самоуправления тесным образом связано с правовым регулированием положения национальных меньшинств. Основные положения по этим вопросам закреплены в Конституции Украины, а также в Декларации прав национальностей Украины, принятой 1 ноября 1991 г., в Законе Украины “О национальных меньшинствах” от 25 июня 1992 г. Правовое положение национальных меньшинств согласно этим законам не противоречит Всеобщей декларации прав человека и ратифицированным Украиной международным актам о правах и свободах личности. В частности, статья 1 Декларации прав национальностей Украины гласит: “Украинское государство гарантирует всем народам, национальным группам, гражданам, проживающим на его территории, равные политические, экономические, социальные и культурные права. Представители народов и национальных групп избираются на равных правах в органы государственной власти всех уровней, занимают любые должности в органах управления, на предприятиях, в учреждениях и в организациях. Дискриминация по национальному признаку запрещается и карается по закону”. Государство гарантирует всем вне зависимости от национальности право свободного пользования родным языком, исповедания своей религии, использования национальной символики, сохранение традиций, охрану памятников истории и культуры народов. Также Украинское государство гарантирует всем этническим группам право создавать свои культурные центры, общества, землячества, объединения. Эти организации могут осуществлять деятельность, направленную на развитие национальной культуры, проводить в установленном порядке массовые мероприятия, содействовать созданию национальных газет, журналов, издательств, музеев, художественных коллективов, театров, киностудий. Кроме того, национальные культурные центры и общества, представители национальных меньшинств имеют право на свободные контакты со своей исторической родиной. 3. Правовой статус Крымской Автономии Одним из самых полиэтничных регионов Украины является Крым, где проживает свыше 80 этнических групп. Более 60% населения составляют русские, по своему официальному статусу являющиеся национальным меньшинством в Украине. Около четверти населения относится к этническим украинцам. Особую группу местного сообщества составляют народы, возвратившиеся из депортации: крымские татары, армяне, греки, немцы и болгары. Крым имеет статус Автономной республики, закрепленный в Конституции Украины (раздел 10). В этом регионе действует собственная конституция, представительный орган – Верховная Рада Автономной Республики Крым, собственное правительство – Совет Министров Автономной Республики Крым. К ведению АР Крым относится: назначение выборов в местный парламент, организация и проведение местных референдумов, разработка, утверждение и исполнение республиканского бюджета, участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур, участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов. В Автономной Республике Крым действует Представительство Президента Украины, статус которого определяется законом Украины. Ныне действующая конституция Крыма – третья по счету. Первая была принята в 1992 году, на волне роста политического объединения русского населения Крыма. Чувствуя поддержку Москвы, крымское руководство того времени поставило вопрос о государственной самостоятельности региона. Был введен пост президента Крыма, а отношения с официальным Киевом накалились до предела. В итоге этого противостояния Конституция Крыма была отменена Верховной Радой Украины как не соответствующая Основному Закону государства. Также были запрещены гимн республики, референдум о статусе Крыма, упразднен пост президента Крыма. Верховный Совет Крыма был лишен практически всех реальных полномочий, а правительство Крыма полностью переподчинено президенту Украины и кабинету министров. Кроме того, были запрещены все местные партии, большая часть которых объединяла жителей полуострова по этническому признаку. В 1996 г. крымский парламент принимает новую Конституцию, более лояльную к украинскому законодательству. Вторая Конституция Крыма действовала до 1998 г., хотя и не была утверждена Верховной Радой Украины. В октябре 1998 г. третья по счету конституция была принята парламентом республики, а в декабре этого же года утверждена Верховной Радой Украины и Президентом Украины Леонидом Кучмой. Нынешняя Конституция Крыма является одновременно и отдельным законом Украины, что придает ей высокую степень правовой защиты. Согласно конституции, члены местного сообщества принимают участие в решении вопросов, отнесенных к ведению АРК, путем выборов и референдумов, а также через органы власти АРК. Правовые основы организации власти в Автономной республике, закрепленные в конституции, имеют свои особенности. В этой сфере следует выделить несколько основополагающих позиций, в том числе: принципы взаимодействия органов государственной власти Автономной республики, органов местного самоуправления; механизм исполнения государственных функций и полномочий на территории автономии, организация и деятельность органов власти АРК. Статьей 5 Конституции предусмотрено принципиально важное положение о том, что Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет министров Украины, другие органы власти осуществляют свои полномочия по отношению к Автономной Республике и ее органам власти в пределах и формах, предусмотренных Конституцией и законами Украины. Суть этого положения заключается в том, что в отношении Автономной Республики Крым и ее органов власти не в праве применяться меры, прямо не предусмотренные Конституцией и законами Украины. При разработке этих положений использовался европейский опыт урегулирования взаимоотношений государственных органов с органами регионального и местного самоуправления, в частности, Европейская Хартия местного самоуправления. Государство не всевластно – оно обязано функционировать в пределах и формах, предусмотренных Конституцией и законами. Существуют права и свободы человека, полномочия местного самоуправления, автономий и субъектов федерации, и государственные органы не в праве их нарушать. Кроме того, статьей 3 Конституции АРК закреплены правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов власти Автономной Республики Крым. Данной статьей установлено, что органы власти АРК в своей деятельности обязаны сочетать интересы Автономной Республики и общегосударственные интересы Украины. В свою очередь, органы государственной власти Украины при принятии решений, касающихся Автономной Республики Крым, обязаны учитывать особенности местного сообщества. Принципы взаимодействия органов власти Автономной Республики с органами местного самоуправления освещены в ст. 35 Конституции. Статья 45 закрепляет нормы, регулирующие функционирование совместных программ социально-экономического, культурного развития, а также условия реализации совместных проектов. Согласно Конституции, с целью сбалансированного социально-экономического и культурного развития региона Верховная Рада АРК взаимодействует с ассоциациями и другими добровольными организациями органов местного самоуправления. Кроме того, ассоциации органов местного самоуправления могут вносить на рассмотрение Верховной Рады АРК рекомендации и предложения в установленном законом порядке. Конституция определяет широкий круг вопросов, по которым органы местного самоуправления совместно с Верховной Радой АРК могут принимать совместные решения. Это образование, охрана здоровья, экология, охрана памятников культуры, организация туризма, деятельность библиотек, музеев, театров; осуществление программ подготовки кадров, помощи малообеспеченным семьям, пенсионерам и инвалидам, многодетным семьям, осуществление молодежных программ, программ в сфере науки и культуры и др. Отдельная статья Конституции посвящена реализации прав и интересов граждан в сфере национальной культуры в АРК (ст. 14). Здесь говорится о том, что в Автономной республике Крым обеспечивается сохранение многообразия культур, исторически сложившихся на Крымском полуострове. Для реализации национальных интересов члены местного сообщества могут создавать объединения, деятельность которых регулируется нормативно-правовыми актами. Конституция гарантирует всем проживающим в Крыму, вне зависимости от этнической принадлежности, право на развитие национальных культурных традиций, исповедание своей религии, удовлетворение потребностей в литературе, искусстве, право на создание национальных средств массовой информации, издательств, музеев, театров, киностудий и других национальных, культурных и учебных заведений. Конституция Крыма, гарантируя соблюдение прав и интересов граждан в сфере этнической культуры, нацеливает также на формирование особой крымской идентичности. В частности, в конституции используется термин “крымчане”. Конституционное закрепление этого термина означает признание того, что на крымском полуострове сформировалась особая межэтническая и политическая общность людей. Термин “крымчане” присутствует также и в новом гимне Крыма, музыку к которому написал крымско-татарский композитор Алемдар Караманов. “И вместе, крымчане, прославим в веках Крым…” – так звучат слова гимна. Один из наиболее важных вопросов, регулируемых крымской конституцией, – вопрос о языке. Этой проблеме посвящена статья 10, пункт 1 которой гласит: “В Автономной Республике Крым наряду с государственным языком обеспечивается функционирование и развитие, использование и защита русского, крымско-татарского, а также языков других национальностей”. Пункт 2: “В Автономной Республике Крым русский язык как язык большинства населения и приемлемый для межнационального общения используется во всех сферах общественной жизни”. Пункт 3 данной статьи: “В Автономной Республике Крым гражданам гарантируется право изучения, обучения и воспитания на родном языке в детских дошкольных учреждениях, в учебных заведениях государственной, республиканской и коммунальной форм собственности или через национально-культурные общества в порядке, определенном законодательством Украины и нормативно-правовыми актами Верховной Рады Автономной Республики Крым”. 4. Этническая картина Крыма. Исторические аспекты проблемы В течение многих веков Крым был одним из самых полиэтничных регионов Европы. Он издревле заселялся представителями различных этносов, носителями разнообразных культурных традиций и религиозных взглядов. Древнейшее население Крыма – тавры и скифы, упоминание о которых встречается у Геродота. Отдельную веху в истории полуострова занимают греческие колонии, а также византийские княжества и генуэзские города-государства. В первой половине XII века в Крыму появляются представители этнического конгломерата Золотой Орды, которые затем образовывают здесь самостоятельное Крымское ханство. В конце XV века Крымское ханство попадает в вассальную зависимость от Турции, а после поражения в русско-турецкой войне 1768-1774 получает независимость и в 1783 году присоединяется к России. Заселение Крыма выходцами из России начинается в конце XVIII века, и уже к началу XIX века на полуострове формируются локальные общности русского населения. Российская империя, аннексировав Крым, способствовала эмиграции татар в Турцию: в XVIII веке выехало не менее 100 тысяч человек, в XIX веке – до 150 тысяч. В это же время происходит быстрый рост русской и украинской общин, а также увеличение численности армян, немцев, болгар, евреев. К началу 1921 г. в Крыму проживали представители 59 национальностей. Этнический состав крымского населения в это время выглядел следующим образом: русские – 42%, крымские татары – 25%, украинцы – 11%, немцы – 6%, евреи – 5%. Вопрос о национальной республике с предоставлением автономии ставился уже тогда. Как свидетельствуют документальные источники, на “полную автономию” претендовали крымские татары и немцы2. Полная автономия предполагала предоставление Крымской Республике прав в сфере внешних сношений, международной торговли, самостоятельного решения вопроса о возвращении в Крым эмигрантов. 18 октября 1921 г. была образована Крымская Автономная Советская Социалистическая республика. “Значение этого акта, – писал “Красный Крым” 26 октября, – заключается в том, что вся политика Советской власти в Крыму должна быть построена на основе учета особенностей экономической и культурной жизни Крыма, в котором население состоит из отдельных национальностей, из которых каждая имеет свой язык, свой уклад жизни, сложившийся в процессе исторического развития”. Конституция Крымской ССР, принятая Первым Всекрымским Учредительным Съездом Советов 10 ноября 1921 г., закрепила создание автономии в Крыму. Первая Крымская Конституция утвердила равенство и право на свободное развитие всех проживающих в Крыму вне зависимости от национальности, отменила все существовавшие ранее национальные и национально-религиозные привилегии и ограничения, ввела два государственных языка – русский и крымско-татарский. Согласно Конституции Крымская ССР вошла в состав Российской Федерации, на территории Крыма были введены в действие все действующие законодательные акты РСФСР. При этом Крым оставлял за собой право видоизменять их согласно местным условиям и особенностям. Высшую власть на территории Крыма осуществлял Всекрымский Съезд Советов, который избирал из своей среды Центральный исполнительный комитет в количестве 500 членов, осуществлявший законодательную и контролирующую деятельность в период между съездами Советов. Исполнительную власть осуществлял Совет Народных Комиссаров. Для руководства отдельными отраслями управления были созданы Народные Комиссариаты. Как видим, Крым в 1921 г. получил статус субъекта федерации, что было закреплено в конституции. В документах, связанных с образованием Крымской республики, неоднократно встречается упоминание о том, что Крымская ССР по сути является интернациональной республикой. Это означает, что речь не шла о национальной автономии, хотя национальная политика в Крыму способствовала вовлечению представителей различных национальностей во все партийные и советские структуры. Известно, что еще до официального провозглашения автономии Крыма Президиум Областного Комитета обсудил до 25 кандидатур татар, которые после этого были введены в целый ряд областных учреждений в качестве членов коллегий или заместителей заведующих. Кроме того, национальная политика в Крыму нацеливала на предоставление возможности полного национального и культурного развития татарскому населению; разрешение вопросов хозяйственного устройства, главным образом, земельных и др. Накануне Второй мировой войны на территории Крыма проживали 1 млн. 126 тыс. 529 человек. Этнический состав населения выглядел следующим образом: |
Похожие:
 | Крыму, устанавливаются при приеме на места, выделенные в рамках контрольных цифр (выделенные бюджетные места), на места по договорам... |  | Количество мест по договорам об оказании платных образовательных услуг для приема на обучение лиц, постоянно проживающих в Крыму,... |
| ... | | Мухоморина Л. Г., Араджиони М. А., Горькая А., Кемилева Э. Ф., Короткова С. Н., Пичугина Т. Алексеевна., Тригуб Л. М., Феклистова... |
| Предлагаем продлить Вашу паломническую программу в Крыму и совершить морской шестидневный круиз с посещением древнехристианских святынь... | | Всюду с партией. С конца этой недели Дмитрий Медведев начинает регулярно встречаться с местными и федеральными активистами «Единой... |
| Утвердить нормативы распределения доходов между областным и местными бюджетами на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов... | | До 1 сентября 2018 года установлен переходный период при применении норм законодательства в области пожарной безопасности в отношении... |
| Среди долговых обязательств, выступающих в форме облигаций, важное место занимают государственные долговые обязательства, выпускаемые... | |