типовая, примерная и индивидуальная.
Типовая номенклатура дел устанавливает типовой состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, с единой системой индексации, и является нормативным актом.
Примерная номенклатура дел устанавливает примерный состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, но разных по структуре, и имеет рекомендательный характер.
Типовые и примерные номенклатуры дел разрабатываются органами высшего уровня для организаций, которые принадлежат к сфере управления учреждения, и используются ими в качестве методических пособий во время составления индивидуальных номенклатур дел.
Как правило, индивидуальная номенклатура дел учреждения состоит из номенклатур дел отдельных структурных подразделений.
Формирование дел – это группировка исполненных документов в деле в соответствии с номенклатурой дел. Во время формирования дел следует придерживаться следующих правил:
– группировать в дела только оригиналы (в случае их отсутствия – заверенные в установленном порядке копии) правильно оформленных и исполненных документов, не допускать включение в дела черновых, личных, дублирующих документов, документов, которые подлежат возвращению, и размноженных копий;
– группировать в дела документы одного деловодного года (за исключением особых, судебных, переходных дел). Личные дела формируются на протяжении всего времени работы лица в учреждении;
– группировать в дела отдельно документы постоянного и временного сроков сохранения.
Как исключение, когда этого требует специфика работы в учреждении, документы постоянного и временного сроков сохранения, связанные с решением одного вопроса, могут группироваться на протяжении деловодного года в одно дело.
Документы в деле группируются в хронологическом или логическом порядке либо в их совмещении.
Документы заседаний коллегиальных органов группируются в два дела:
– протоколы и документы к ним (доклады, справки и т.д.);
– документы по организации заседаний (повестка дня, проекты и копии решений и т.д.).
Протоколы группируются в хронологическом порядке по их номерам. Документы к заседаниям систематизируются по датам и номерам протоколов; внутри группы документов, которые касаются одного протокола, – по повестке дня.
Оконченные дела постоянного и продолжительного (свыше 10 лет) сроков сохранения должны сдаваться в архивные подразделения учреждения для последующего хранения и использования. Дела временного хранения (до 10 лет включительно) могут передаваться в архивное подразделение учреждения по согласованию с его руководителем.
Подготовка документов к передаче в архивные подразделения учреждения включает:
– экспертизу ценностей документов;
– оформление дел;
– составление описей дел;
– передачу дел в архивные подразделения учреждения и обеспечение сохранности документов.
Свое отражение в инструкции нашли также вопросы, касающиеся организации и функций деловодной службы.
Работа деловодной службы регламентируется положением о ней, которое разрабатывается на основе положения (устава) об учреждении, приведенной инструкции и утверждается руководителем учреждения. Деятельность работников деловодной службы регламентируется должностными инструкциями, которые разрабатываются руководителем деловодной службы на основании Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих и утверждаются руководителем учреждения. Основной задачей деловодной службы является установление единого порядка документирования и работы с документами в учреждении на основе использования современной вычислительной техники, автоматизированной технологии работы с документами и сокращения числа документов.
В соответствии с этой задачей деловодная служба: разрабатывает инструкции по деловодству и номенклатуре дел; организовывает по поручению руководства подготовку документов, обеспечивает их оформление и выпуск; организовывает и обеспечивает документальное и организационно-техническое обслуживание работы коллегиальных органов; организовывает печатное изготовление, копирование, тиражирование документов.
На руководителя деловодной службы возлагается персональная ответственность за обеспечение соблюдения установленного порядка работы с документами в учреждении; за выполнение плана работы и соблюдение необходимых условий труда должностных лиц деловодной службы; за соблюдение трудовой и исполнительной дисциплины в коллективе деловодной службы.
Глава 4. Административная юстиция
и административный процесс:
исторический и зарубежный опыт
В связи с проводимой в настоящее время в Украине судебно-правовой реформой несомненный интерес вызывают вопросы, касающиеся истории становления правосудия по административным делам, – административной юстиции, опыта развития этого института в других странах. Это позволит избежать ошибок прошлого, критически отнестись к зарубежному опыту и, наряду с этим, усвоить все лучшее, что выработала правовая культура человечества1. Вместе с тем, нельзя не отметить, что становление института административной юстиции выступает важным фактором развития административно-процессуальной формы.
В свое время известный правовед Н. Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы 2.
Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах.
Теория и практика административной юстиции имеют долгую и поучительную историю. Как справедливо отмечал профессор
С.А. Корф, государство XVIII ст. не знало административной юстиции, как и не признавало субъективных публичных прав своих граждан. Ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на этот институт права1.
Вопросы истории развития данного института на протяжении длительного времени, вплоть до 1917 г., были предметом исследования многих юристов, как зарубежных, так и российских2. При этом в некоторых учебниках по административному и полицейскому праву также освещались вопросы административной юстиции3.
В юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами 4.
В определенной степени краеугольный камень теории правового государства – идея разделения властей – во многом стал фактором, определившим историческую судьбу административной юстиции.
По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции как в странах Европы, так и в России.
Во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое...» 1.
Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть 1. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. Однако при этом определенные изменения, обусловленные влиянием принципов судопроизводства по гражданским и уголовным делам, коснулись порядка производства в указанных учреждениях. Благодаря этому влиянию устанавливались начала состязательности, устности и гласности, а также возможность участия в рассмотрении дел представителей общественного обвинения 2.
В целом же к началу XX в. в построении административной юстиции Франции намечалась тенденция к постепенному обособлению данного института. Это было вызвано необходимостью четкого определения цели существования административной юстиции. Эта цель состояла в необходимости защиты прав и интересов граждан, а не интересов администрации3. Однако указанная тенденция не получила своего логического завершения и до настоящего времени4. Французская административная юстиция полностью не выделена из системы административных органов.
Формирование теории административной юстиции во Франции в значительной степени, как было сказано ранее, проходило под влиянием теории разделения властей. Именно эта теория в большинстве случаев становилась решающим аргументом для обоснования соответствующего построения системы органов административной юстиции во Франции конца XIX – начала XX в. Теоретические воззрения французских ученых-юристов были предметом пристального внимания в юридической литературе России. Вполне справедливые критические замечания по этому поводу5 сводятся к следующему.
1. Теория разделения властей, положенная в основу построения французской административной юстиции, трактуется французскими учеными весьма своеобразно – как теория полной независимости административной власти не только от законодательной, но и от судебной1.
2. Понимаемая таким образом теория разделения властей фактически означает полную недоступность для обжалования действий органов администрации либо резко сужает такого рода возможность вследствие подчиненности органов административной юстиции самой администрации.
3. Такое положение, когда администрация выступает судьей в деле, в котором она сама является заинтересованной стороной, противоречит основному правовому принципу – равенству всех граждан перед законом.
4. Поскольку теория разделения властей должна пониматься не как полное обособление ветвей власти, а как их сотрудничество при целесообразном распределении функций, соответствующем структуре каждого органа, именно на этом и должна строиться теория административной юстиции.
Теория правового государства и, соответственно, теория разделения властей оказали существенное влияние на развитие теории и практики административной юстиции Германии.
К середине XIX в. в юридической науке Германии преобладали два основных течения, касающихся существа административной юстиции в контексте установления гарантий ограждения гражданина от всемогущества администрации. Одно из этих течений, наиболее характерным представителем которого являлся профессор Бэр, отстаивало преимущества судебной власти; другое же выдвигало иные гарантии, среди которых выделялся институт административной юстиции 2.
Анализируя позиции немецких ученых по этому вопросу, а также практику деятельности существовавших к тому времени органов административной юстиции, С. А. Корф подчеркивал ряд моментов, позволяющих выделить особенности функционирования этого правового института.
Во-первых, деятельность органов административной юстиции в германских государствах носила ярко выраженный инстанционный характер. Как правило, таких инстанций было три1. При этом низшие инстанции являлись одновременно и органами активного управления.
Во-вторых, комплектование состава низших инстанций органов административной юстиции из чиновников и лиц, избранных от населения, а в ряде случаев только из чиновников, не позволяло в полной мере избежать их зависимости от вышестоящего начальства, что, по существу, означало отсутствие гарантий их самостоятельности. В полной мере самостоятельными являлись лишь высшие инстанции. В свою очередь, привлечение в состав органов административной юстиции избранных от населения лиц служило отрицательным фактором, поскольку вносило в деятельность указанных органов элемент непрофессионализма.
В-третьих, что является наиболее важным для характеристики административной юстиции германских государств, большое развитие получили процессуальные формы рассмотрения дел. В большей степени это касалось Пруссии, где в административном процессе нашли применение принципы гражданского процесса: гласность, устность, состязательность, а также четкое определение роли стороны в процессе 2.
Организация административной юстиции в германских государствах существенно отличалась от подобной организации во Франции. Система административных судов нижнего и среднего звеньев (а именно таковыми и были уездные и окружные управы), а также высший административный суд в значительной степени ограничивали всевластие администрации, служили важной гарантией правомерности ее действий. Кроме того, компетенция административных судов была значительно шире компетенции органов административной юстиции во Франции. Следует отметить и большую независимость административных судов. Существенные отличия имелись и в процессуальной сфере. В Германии производство по делам по общему правилу было публичным и устным. При этом лицо, обжаловавшее действия административных органов, могло выступать через уполномоченного, а для охраны публичных интересов при административном суде назначались особые комиссары 3. Во Франции же административно-процессуальная форма была развита в значительно меньшей степени.
Отнесение рассмотрения административно-правовых споров к ведению общих судов характеризует так называемую английскую форму административной юстиции. В общепринятом смысле институт административной юстиции в Англии к началу XX в. своего развития фактически не получил. Однако следует подчеркнуть важную особенность английского судопроизводства. Она заключается в достаточно развитой процедуре рассмотрения дел, в том числе и административно-правовых споров в общих судах. Сама же система общих судов в Англии достаточно сложна и в рамках настоящей работы не нуждается в детальном исследовании. Отметим лишь, что рассмотрение административно-правовых споров в сфере местного управления находилось в первой инстанции в руках мировых судей. Апелляционной инстанцией служили четвертные заседания мировых судей, происходившие не менее четырех раз в году. Значение высшего административного суда принадлежало Суду королевской скамьи.
Наряду с историческими особенностями становления и развития Российского государства, на формирование административной юстиции в России в определенной степени оказывали влияние и упомянутые выше формы ее организации. Однако решающего значения они не имели, и к середине XIX в. в России сложилась своеобразная система административной юстиции. С одной стороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью. Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаев высшая инстанция – 1-й Департамент Сената – оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системы заключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших роль первой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовало и однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.
|
