Глава II. Правовая природа решений Конституционного Суда России, их влияние на развитие права
Актуальность и практическая значимость вопроса о правовой природе решений Конституционного Суда наглядно подтвердились при обсуждении в Государственной Думе в июне-ноябре 2001 г. проекта Федерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Закон о Конституционном Суде. В нем решались две основные проблемы: уточнялся статус конституционных судей и конкретизировался правовой механизм реализации актов Конституционного Суда. Все выступавшие в дискуссии были единодушны в необходимости законодательного и практического обеспечения неукоснительного исполнения этих актов. В то же время разгорелся спор о том, каковыми же должны быть их характер, правовая природа и предназначение, а, по сути, - предназначение самого Конституционного Суда, его функциональная направленность.
Депутат С.А. Попов отстаивал позицию, согласно которой, толкуя Конституцию, проверяя конституционность закона и исследуя при этом его конституционный смысл, обосновывая на базе Конституции свое решение, Конституционный Суд не может не вводить тем самым норму прямого действия. Признанная же неконституционной норма перестает действовать. В случае возникновения при этом законодательного пробела он должен оперативно заполняться, но не всегда своевременно Федеральное Собрание принимает соответствующее решение, а Правительство - их инициирует.*(45)
Иное видение проблемы было выражено депутатами В.В. Гребенниковым, Б.Б. Надеждиным, О.В. Уткиным. Суммарно оно выглядит так: из Конституции вытекает, что Конституционный Суд не должен принимать нормативные акты прямого действия; его решение должно лишь определять, конституционен или неконституционен оспоренный закон, но не содержать указаний о содержании будущих норм, взамен признанных неконституционными, - это прерогатива законодателя; мотивировочная часть решения, содержащая его обоснование, не должна носить обязательный характер. В противном случае игнорируются наша правовая доктрина, принцип разделения властей, наша правовая система, основанная исключительно на кодифицированном законодательстве, происходит переход к прецедентному праву, что недопустимо и даже не подлежит(?) обсуждению.*(46) Законодательная реализация этой весьма категоричной позиции привела бы к существенному ограничению конституционного правосудия, превращению Конституционного Суда по сути в совещательный орган типа Комитета конституционного надзора, явилась бы заметным шагом назад по сравнению с достигнутым, хотя еще и далеким от совершенства, уровнем правовой защиты Конституции. Государственная Дума не поддержала данную позицию.
Вместе с тем парламентская дискуссия по законопроекту, несмотря на отсутствие сколько-нибудь развернутого обоснования изложенных позиций, вольно или невольно отразила давно ведущийся в юридическом мире на разных континентах спор относительно того, создает ли суд, прежде всего конституционный, нормы права или он их только выявляет, провозглашает либо является лишь правоприменителем, другими словами - легитимно ли судебное правотворчество. Данная проблема имеет взаимосвязанные доктринальный, законодательный и практический аспекты.
Российская правовая доктрина по рассматриваемому вопросу не так одномерна, как следует из выступлений упомянутой группы депутатов. Свидетельством тому являются приведенные в начале главы самые различные, в том числе противоположные, точки зрения относительно правовой природы актов конституционной юрисдикции и нельзя утверждать, что какая-то из них в настоящее время безраздельно господствует в доктрине. Можно констатировать иное - активное развитие в последние годы среди ученых и юристов-практиков дискуссии по вопросу о правотворческой роли Конституционного Суда как особой составляющей более широкой дискуссионной проблемы, является ли судебная практика источником права.*(47)
Сторонники отрицания правотворческой роли Конституционного Суда, как и иных судов (В.С. Нерсесянц и др.), ссылаются прежде всего на особенности романо-германской правовой семьи, к которой обычно относят правовую систему России и в которой, как многие полагают, отсутствует судебное правотворчество (судебный прецедент), ибо, в отличие от англосаксонского, романо-германское право является статутным, кодифицированным при верховенстве основного источника - закона.
Однако утверждение именно о вхождении российской правовой системы в романо-германскую правовую семью, их тождестве разделяется далеко не всеми и в отечественной, и в зарубежной компаративистской литературе. Более убедительной представляется позиция, согласно которой российская правовая система обладает относительно самостоятельным характером, присущими только ей специфическими чертами, но имеет и немало общего, сходного с романо-германским правом, к которому более близка, чем к другим правовым семьям. Вместе с тем она находится в настоящее время в переходном состоянии, открытом для обмена идеями, опытом и взаимодействия с любой правовой системой.*(48)
Нет достаточных оснований и для категоричности утверждения, что в романо-германской правовой семье в силу типологических особенностей, закономерностей формирования и развития, в отличие от англосаксонской системы общего права, отсутствует судебное правотворчество как источник права. И в отечественной, и в зарубежной литературе на основе анализа реальных процессов в мировом правовом пространстве отмечается сближение правовых систем в условиях глобализации, что проявляется и в системе источников права. Это находит выражение как в развитии в странах романо-германской правовой семьи судебного правотворчества (высшими судебными инстанциями) при сохранении ведущей роли закона среди правовых источников, так и в возрастании роли закона, статутного права в странах англосаксонской правовой семьи, где исторически главенствующая роль принадлежит такому источнику права, как судебная практика (судебный прецедент).
Немецкие исследователи-компаративисты К. Цвайгерт и Х. Кетц, отмечая сближение в настоящее время общего права и континентального, пишут: "На континенте происходит постепенное ослабление незыблемой веры в примат закона, понимание ошибочности представлений о том, что принятие решений - лишь техническая и автоматическая операция. Наоборот, в законе видят все больше лишь выражение общих принципов, дающих большой простор для толкования, и, как следствие этого, постоянная судебная практика становится самостоятельным источником права (в форме судебных решений). В англо-американском праве наметилась противоположная тенденция. Со стремительным ростом массового производства, приведшим, в свою очередь, к усилению плановых начал в экономике, существенно расширился круг проблем, решение которых требовало обращения к абстрактным нормам".*(49)
Оценивая значение судебного правотворчества в странах романо-германской правовой семьи, один из ведущих компаративистов мира французский ученый Р. Давид констатировал, что право в этих странах "состоит не только из правовых норм, сформулированных законодателем, оно включает и их толкование судьями". "Чтобы судить о важности судебных решений в выработке права, следует и здесь остерегаться готовых формул, которые, стремясь подчеркивать исключительность закона, отказываются признавать источником права судебную практику. Эти формулы несколько смешны, когда их употребляют в такой стране, как Франция или ФРГ, где судебная практика в ряде сфер играет ведущую роль в развитии права и где доктринальные произведения зачастую являются не чем иным, как изложением судебной практики. Они также неверны, хотя на первый взгляд может показаться иначе, и в странах, где доктрина мало или совсем не уделяет внимания судебной практике. Подобное отношение к судебной практике - чаще всего признак разрыва между теорией и практикой, между университетами и дворцами правосудия".*(50)
Указанные тенденции в развитии правовых семей, их сближение не означают, что в странах романо-германского права закон утрачивает свое господствующее положение, а судебная практика приобретает в сфере правотворчества такое же значение, какое она имеет в странах общего права, превращает романо-германское право в прецедентное. К тому же следует иметь в виду, что названные тенденции неодинаково проявляются в конкретных национальных правовых системах.
На вопрос, является ли судебная практика источником права, доктрина, законодательство и практика различных стран романо-германской правовой семьи отвечают по-разному. В одних странах такая ее роль в качестве прецедента официально признается и даже законодательно закрепляется (Испания, Швейцария и др.). В других - формально (официально) правотворческая деятельность судов не признается, противоречиво интерпретируется в доктрине, но реально существует и через высшие судебные инстанции влияет на развитие права (Греция, Италия, Нидерланды, ФРГ и др.)*(51).
Вместе с тем в странах романо-германского права, даже в тех, где судебная практика как источник права формально не признается (точнее - законодательство "молчит" по этому поводу), решения конституционных судов выделяются особо, конституции, законы придают им общеобязательный характер. Так, решения конституционных судов (или их часть) определяются как имеющие силу закона (ФРГ, Литва)*(52), содержащие правоположения (Австрия)*(53), правовую доктрину (по сути - прецеденты) (Испания)*(54), как нормативные акты, являющиеся составной частью действующего права (Казахстан)*(55), как нормативно-правовые акты, акты нормативного характера (Азербайджан, Армения, Беларусь)*(56).
Отрицание правотворческой роли Конституционного Суда, как и иных судов, аргументируется также тем, что признание судебного правотворчества противоречит конституционному принципу разделения властей, ведет к смешению функций судебной и законодательной власти, их правомочий и сфер деятельности, к подмене судебным правотворчеством парламентского законотворчества. Опасность такой подмены, конечно, существует, как и подмены законодательной власти президентско-исполнительной, если та или иная ветвь власти выходит за пределы своих полномочий. Поэтому важное значение имеет последовательное соблюдение Конституционным Судом принципа самоограничения.
Вместе с тем возникает вопрос - вытекает ли из принципа разделения властей разделение "китайской стеной" сфер деятельности и функций различных ветвей власти? Ведь разделение властей не самоцель. Основное предназначение данного принципа - предотвратить или, по крайней мере, минимизировать возможность злоупотребления государственной властью, узурпации ее в одних руках, обеспечить демократическое правление и свободу в обществе. Реализация такого предназначения невозможна, если исходить из чистой теоретической модели разделения властей, в которой каждая из ветвей власти полностью отделена от других. Но подобная чистая теоретическая модель и не вытекает из идей родоначальников теории разделения властей Ш. Монтескье, Дж. Локка, не подтверждается современными ее модификациями*(57), не воплощена и не может быть реализована ни в одной из существующих политико-правовых систем.
Суть в том, что при всем имеющемся разнообразии в теоретических подходах, конституционных определениях и особенностях национальной практики применения данного принципа он предполагает не только разделение, но и взаимодействие властей, соответствующую систему правовых гарантий, сдержек и противовесов, обеспечивающую баланс, уравновешивание властей в конституционных границах. Равновесие властей, конечно, не может быть полным ни в какое время, оно является динамическим. Динамическое равновесие означает, как подчеркивается в литературе, что дисбаланс ветвей власти находится в пределах, определенных в конституции, а "воображаемый или принятый в конституции порядок может быть изменен результатами выборов или иначе истолкован судами"*(58).
Судебный конституционный контроль, судебный нормоконтроль как раз и является важным составным элементом указанной системы сдержек и противовесов, одним из конституционно-правовых гарантов баланса, динамического равновесия властей и функции Конституционного Суда распространяются прежде всего и главным образом на сферу парламентского, президентского и правительственного нормотворчества, его результаты. Поэтому было бы неверно абсолютизировать принцип разделения властей, полагая, в частности, что в сфере правотворчества действует исключительно законодательная власть.
С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев верно указывают на частичное пересечение функций властей как в России, так и в других странах, подчеркивая, что такое переплетение компетенции ветвей власти, предусмотренное конституциями и другими юридическими актами, полезно и необходимо, так как выполняет известную задачу "сдержек и противовесов", предупреждающих опасное единовластие. "Стерильная чистота" разделения властей была бы нефункциональной и потому не нужной. Никакой принцип не следует доводить до абсурда*(59).
Пересечение функций различных ветвей власти в правотворческой сфере не означает их идентичности по объему, направленности и результатам. В данной сфере в процессе "позитивации" права, его превращения в закон (закон в широком смысле - как все источники позитивного права) каждая из ветвей власти осуществляет разные функции. Парламент - функцию официально-властного установления права как закона, как общеобязательного государственного веления. Исполнительная власть - функцию, при прямом или косвенном делегировании законодателем, подзаконной нормоконкретизации с целью обеспечения исполнения закона. Конституционный Суд - правокорректирующую функцию относительно нормотворчества законодательной и президентско-исполнительной власти, направленную на обеспечение адекватного выражения права в законе, сохранения действующего (позитивного) права в конституционно-правовом поле, правовой защиты Конституции.
Такая правокорректирующая функция Конституционного Суда вполне согласуется с присущим Конституции России 1993 г. юридическим типом правопонимания, которое, как отмечал В.С. Нерсесянц, состоит в том, что "право, по действующей Конституции РФ, - это не только позитивное право, но и своеобразное "естественное право" (прирожденные и неотчуждаемые основные права и свободы человека), которое как нечто безусловное и общеобязательное придано (и задано) государству, всем государственным властям, а не является продуктом их воли, усмотрения или творчества"*(60).
Не являясь "продуктом" государства, это "нечто безусловное и общеобязательное", тем не менее должно быть выявлено и выражено именно государством как закон, нормативно конкретизировано посредством установления субъективных прав (правомочий), дозволений, ограничений, юридических обязанностей, мер правовой ответственности и т.д. Иначе это "нечто", объективное правовое начало, может остаться абстрактным принципом, идеологией на уровне философии права, а не конкретным практическим правовым регулятором общественных отношений. Именно нормативно-конкретизированное закрепление в Конституции России 1993 г. в качестве исходных правовых начал прав и свобод человека превращают их в единстве с общеправовыми принципами юридического равенства, свободы, справедливости и международными стандартами в области прав человека в главные критерии правового (конституционно-правового) характера законов, в конституционные требования к правовому качеству законов. Конституция России признает права и свободы человека как высшую ценность (ст. 2), непосредственно действующее право, устанавливая, что "они определяют смысл, содержание и применение закона, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18).
Обеспечению правового характера законов (действующего права) призваны служить различные институты публичной власти, прежде всего законодательная власть. В то же время в данной сфере существенную роль играют и специальные институты и процедуры - судебный нормоконтроль, особенно судебный конституционный контроль. Конституционный Суд как раз и призван проверять конституционно-правовое качество законов и придавать им качество правовых законов, если оно ущербно. Такое качество Конституционный Суд придает, устраняя из закона неправовые положения, признав их неконституционными (тем самым изменяя его нормативно-правовое содержание), или исключая из правовой системы закон целиком как неправовой, правонарушающий (неконституционный), что также влечет за собой изменения в нормативно-правовом массиве, в осуществлении прав, обязанностей, ответственности субъектов права, или указывая на должное конституционно-правовое содержание оспоренных положений закона посредством выявления их конституционно-правового смысла и только в этом смысле признавая их конституционными (тем самым внося новое в понимание, содержание и применение соответствующих норм позитивного права, конституциализируя отраслевые нормы), либо подтверждая правовое качество закона, признав его конституционным (упрочивая тем самым, порой посредством дополнительной конкретизации, его правовое содержание, устраняя неопределенность в вопросе о его конституционности) |