2.14. Сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений.
Данные о качестве прогноза некоторых основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за 2008 – 2016 годы представлены на следующих диаграммах.
По итогам 2016 года фактический уровень инфляции (5,4 %) оказался ниже установленного статьей 1 Федерального закона № 359-ФЗ (6,4 %) на 1,0 процентного пункта.
Кроме того, отмечаются отклонения планируемых и фактически сложившихся тенденций по такому показателю, как оборот розничной торговли, – вместо планируемого прироста на 0,4 % зафиксировано снижение на 4,6 %. Также зафиксированы существенные расхождения по динамике реальных располагаемых доходов населения, которые снизились на 5,9 % вместо ожидаемых 0,7 %, инвестиций в основной капитал – фактическое снижение составило 0,9 % вместо прогнозного 1,6 %.
По 2016 году отклонения отмечены по средней цене на нефть марки «Юралс» – ниже планового уровня на 8,3 доллара США за баррель, по среднегодовому курсу доллара США к рублю – выше планового уровня на 3,6 рубля за доллар США. Экспорт и импорт товаров сложились в 2016 году фактически ниже прогнозных оценок соответственно на 49 млрд. долларов США и на 8,8 млрд. долларов США.
При этом, несмотря на то, что 22 ноября 2016 года был принят Федеральный закон № 397 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год» (далее – Федеральный закон № 397-ФЗ), при подготовке которого была осуществлена дополнительная корректировка прогноза на 2016 год, по итогам прошедшего года имели место отклонения фактических и прогнозных значений макроэкономических показателей.
Так, например, фактический уровень инфляции (5,4 %) оказался на 0,4 процентного пункта ниже, чем в расчетах к Федеральному закону № 397-ФЗ (5,8 %), цена на нефть марки «Юралс» – выше на 0,7 доллара США за баррель, инвестиции в основной капитал – выше на 2,8 процентного пункта, реальная заработная плата – выше на 0,5 процентного пункта.
Таким образом, по большинству рассмотренных показателей отчетные данные практически ежегодно существенно отличаются от прогнозируемых значений, что может свидетельствовать о недостаточной степени надежности разрабатываемых прогнозов.
2.15. Пунктом 5 части 2 статьи 26 Федерального закона № 172-ФЗ предусматривается возможность разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период на вариативной основе.
При этом пунктом 36 Правил разработки прогноза среднесрочный прогноз разрабатывается на основании базового, консервативного и целевого вариантов.
В соответствии с Прогнозом базовый и целевой варианты разрабатывались исходя из единого блока внешних условий развития на среднесрочную перспективу. Например, цены на нефть марки «Юралс» по обоим вариантам составят в 2018 – 2020 годах, соответственно, 43,8, 41,6 и 42,4 доллара США за баррель.
В части внутренних условий для обоих вариантов закладывается проведение денежно-кредитной политики, обеспечивающей закрепление инфляции вблизи целевого уровня (4 %), а возможности участия государства в развитии экономики предусматривают (ограничиваются) взаимосвязь первичных расходов федерального бюджета с нефтегазовыми доходами, рассчитанными при базовой цене на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долларов США за баррель.
В результате подобной «стандартизации» исходных условий результаты выполнения обоих вариантов Прогноза оказались искусственно сближенными.
Так, накопленный в 2018 – 2020 годах прирост ВВП по базовому варианту составил 6,7 %, по целевому варианту – 8,1 %, прирост инвестиций в основной капитал составил, соответственно, 16,9 % и 22,5 %, прирост производительности труда – 7,5 % и 8,1 %.
Отсутствие в правительственном Прогнозе варианта, обеспечивающего достижение целей и приоритетов социально-экономического развития, определенных документами стратегического планирования Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, является серьезным недостатком. В первую очередь это относится к показателям темпов экономического роста не ниже среднемирового уровня к 2020 году.
По мнению Счетной палаты, при разработке Прогноза необходимо, чтобы один из его вариантов, например, целевой, учитывал расширенный пакет мер государственной экономической политики, направленных на активные преобразования в экономической (бюджетной, налоговой) и социальной сферах.
Для реализации такого подхода необходимо также внести изменения в действующую нормативно-правовую базу разработки (корректировки), осуществления мониторинга и контроля реализации среднесрочного прогноза, в том числе в постановление № 1234.
Также необходимо отметить, что статьей 3 Федерального закона № 172-ФЗ прогнозирование определено как деятельность по разработке в первую очередь научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития.
В отличие от прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, разрабатывавшихся в 2014 – 2016 годах, Прогноз не содержит раздела, посвященного описанию рисков базового варианта прогноза.
В тексте Прогноза содержатся отдельные указания на риски реализации отдельных положений Прогноза. Однако такие отсылки не носят системного характера, а количественные или качественные оценки вероятности наступления и потенциальных потерь вследствие реализации рисковых событий в тексте Прогноза отсутствуют.
2.16. В соответствии с подпунктом «д» пункта 3 части 3 статьи 11 Федерального закона № 172-ФЗ прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период относится к документам стратегического планирования. В связи с этим Прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, то есть отражать в среднесрочной перспективе результаты реализации поставленных целей и задач во взаимосвязи с иными документами стратегического планирования.
Однако рассмотрение Прогноза выявило его неполное соответствие нормам законодательства Российской Федерации о стратегическом планировании.
Проведенный анализ показал, что Прогноз не в полной мере соответствует, например, статье 26 Федерального закона № 172-ФЗ и постановлению № 1234.
Так, в Прогнозе отсутствуют законодательно предусмотренные характеристики условий социально-экономического развития в части основных показателей научно-технического развития, оценка факторов и ограничений развития, балансы по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики.
В соответствии с пунктом 5 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ Прогноз подлежит согласованию и балансировке с иными документами стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям и показателям. При этом с учетом пункта 36 Правил разработки прогноза, например, целевой вариант должен быть основан на достижении целевых показателей социально-экономического развития, учитывающих в полном объеме достижение целей и задач стратегического планирования.
Однако количественные характеристики как базового, так и целевого вариантов Прогноза свидетельствуют о недостижении значений, установленных стратегическими документами Президента Российской Федерации в рамках целеполагания.
В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 года Правительству Российской Федерации поручено не позднее мая будущего года разработать с участием ведущих деловых объединений предметный план действий, рассчитанный до 2025 года, реализация которого позволит уже на рубеже 2019 – 2020 годов выйти на темпы экономического роста выше мировых. По состоянию на 1 октября 2017 года Счетная палата не имеет официальной информации об утверждении (одобрении) упомянутого плана.
При этом в соответствии со значениями Прогноза на 2018 – 2020 годы темп роста российского ВВП будет выше мировых только при условии реализации целевого варианта (2020 год, соответственно, – 3,1 % против 2,9 %). В базовом варианте Прогноза на 2018 – 2020 годы темпы роста ВВП прогнозируются на уровне 2,2 % в 2019 году и 2,3 % в 2020 году, что на 0,5 - 0,7 процентного пункта ниже, чем мировые темпы.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года определено, что объем инвестиций в основной капитал к 2018 году, несмотря на внешние ограничения, необходимо довести до 25 % ВВП. Вместе с тем согласно базовому и целевому вариантам в 2017 году валовое накопление основного капитала составит 21,4 %, а в 2018 году – 22,4 % .
К числу важнейших документов целеполагания относятся также указы Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что из 58 показателей указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в Прогнозе учтены только 5 показателей.
Проведенный Счетной палатой анализ показывает, что при условии реализации любого из представленных вариантов Прогноза целевые значения показателей указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, характеризующих производительность труда, реальную заработную плату, объем инвестиций, внутренние затраты на исследования и разработки, достигнуты не будут.
Так, производительность труда в соответствии с Указом № 596 к 2018 году должна увеличиться в 1,5 раза относительно уровня 2011 года. Согласно Прогнозу в 2018 году производительность труда увеличится в базовом варианте на 8,3 % к уровню 2011 года и в целевом - на 8,2 %, что, очевидно, не соответствует значению, установленному Указом № 596.
Аналогичное замечание справедливо в отношении выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее – Указ № 597).
Так, Указом № 597 поставлена задача увеличения к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4 - 1,5 раза. При этом в соответствии с Прогнозом реальная заработная плата возрастет в базовом варианте в 2018 году на 13,3 %, в целевом – на 13,4 %.
Принимая во внимание изложенное, Счетная палата отмечает несбалансированность целевых установок целеполагающих, программно-плановых и прогнозных документов стратегического планирования, а также риски недостижения ряда целевых значений макроэкономических индикаторов (производительность труда, отношение объема инвестиций в основной капитал к объему ВВП), что требует принятия Правительством Российской Федерации дополнительных мер по их согласованию.
Документы стратегического планирования, включая Прогноз, должны отражать не только результаты социально-экономического развития, но и обеспечение национальной безопасности.
Так, пунктом 115 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, определен перечень показателей, необходимых для оценки состояния национальной безопасности, включая:
ожидаемую продолжительность жизни;
валовой внутренний продукт на душу населения;
децильный коэффициент (соотношение доходов 10 процентов наиболее обеспеченного населения и 10 процентов наименее обеспеченного населения);
уровень инфляции;
уровень безработицы;
долю расходов в валовом внутреннем продукте на развитие науки, технологий и образования;
долю расходов в валовом внутреннем продукте на культуру;
долю территории Российской Федерации, не соответствующей экологическим нормативам.
Из 8 вышеуказанных показателей в Прогнозе отражены только 4 (ожидаемая продолжительность жизни; валовой внутренний продукт на душу населения; уровень инфляции; уровень безработицы).
Кроме того, Счетная палата отмечает, что в материалах Прогноза не отражена его взаимосвязь с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и реализуемыми в рамках планирования и программирования.
Так, в Прогнозе отсутствуют оценки влияния на перспективы социально-экономического развития реализации государственных программ Российской Федерации и приоритетных проектов (программ) в сферах деятельности, определенных Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
3. Анализ основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, консолидированного бюджета Российской Федерации, федерального бюджета на
2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»
3.1. Анализ основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, расчета и обоснованности доходов, расходов, дефицита и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов
3.1.1. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2018 - 2020 годы характеризуется постепенным снижением доли доходов по отношению к ВВП (с 32 % в 2016 году до 31,3 % в 2020 году), а также сокращением общего объема расходов с 35,7 % ВВП в 2016 году до 32,2 % ВВП в 2020 году и дефицита с
3,7 % ВВП в 2016 году до 0,8 % ВВП в 2020 году.
Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации в 2016 – 2020 годах представлены в следующей таблице.
Наименование
|
2016 год (отчет)
|
2017 год **
(оценка)
|
2018 год (прогноз)
|
2019 год (прогноз)
|
2020 год (прогноз)
|
млрд. рублей
|
доля в ВВП, %
|
млрд. рублей
|
доля в ВВП, %
|
млрд. рублей
|
доля в ВВП, %
|
млрд. рублей
|
доля в ВВП, %
|
млрд. рублей
|
доля в ВВП, %
|
Доходы бюджетной системы*
|
27 563,7
|
32,0
|
29 701,0
|
32,2
|
31 584,1
|
32,4
|
32 885,8
|
31,9
|
34 550,0
|
31,3
|
Доходы:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
федерального бюджета
|
13 460,0
|
15,6
|
14 720,0
|
16,0
|
15 257,8
|
15,7
|
15 554,6
|
15,1
|
16 285,4
|
14,8
|
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
|
9 923,8
|
11,5
|
10 641,0
|
11,5
|
11 259,4
|
11,6
|
11 749,4
|
11,4
|
12 405,7
|
11,3
|
бюджетов государственных внебюджетных фондов
|
9 899,3
|
11,5
|
10 550,9
|
11,4
|
10 832,7
|
11,1
|
11 251,5
|
10,9
|
11 741,4
|
10,7
|
бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования
|
1 637,7
|
1,9
|
1 537,2
|
1,7
|
1 870,5
|
1,9
|
1 939,1
|
1,9
|
2 016,6
|
1,8
|
Расходы бюджетной системы*
|
30 705,9
|
35,7
|
32 073,5
|
34,8
|
33 041,8
|
33,9
|
33 833,5
|
32,8
|
35 471,5
|
32,2
|
Расходы:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
федерального бюджета
|
16 416,4
|
19,1
|
17 007,4
|
18,4
|
16 529,2
|
17,0
|
16 373,7
|
15,9
|
17 155,3
|
15,6
|
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
|
9 936,4
|
11,5
|
10 656,0
|
11,6
|
11 311,7
|
11,6
|
11 774,0
|
11,4
|
12 420,6
|
11,3
|
бюджетов государственных внебюджетных фондов
|
10 084,7
|
11,7
|
10 621,0
|
11,5
|
10 966,7
|
11,3
|
11 355,5
|
11,0
|
11 778,1
|
10,7
|
бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования
|
1 625,0
|
1,9
|
1 537,2
|
1,7
|
1 870,5
|
1,9
|
1 939,1
|
1,9
|
2 016,6
|
1,8
|
Дефицит (профицит) бюджетной системы
|
-3 142,2
|
-3,7
|
-2 372,5
|
-2,6
|
-1 457,7
|
-1,5
|
-947,7
|
-0,9
|
-921,5
|
-0,8
|
в том числе:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
федерального бюджета
|
-2 956,4
|
-3,4
|
-2 287,4
|
-2,5
|
-1 271,4
|
-1,3
|
-819,1
|
-0,8
|
-869,9
|
-0,8
|
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
|
-12,6
|
-0,01
|
-15,0
|
0,0
|
-52,3
|
-0,1
|
-24,6
|
-0,02
|
-14,9
|
-0,01
|
бюджетов государственных внебюджетных фондов
|
-185,4
|
-0,2
|
-70,1
|
-0,1
|
-134,0
|
-0,1
|
-104,0
|
-0,1
|
-36,7
|
-0,03
|
бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования
|
12,7
|
0,01
|
0,0
|
|
0,0
|
|
0,0
|
|
0,0
|
|
ВВП, млрд. рублей
|
86 044
|
|
92 224
|
|
97 462
|
|
103 228
|
|
110 237
|
| |
