Ведомости, 12.05.2017, Ольга АДАМЧУК, АКРА и «Эксперт РА» сравняли шансы В пятницу первый зампред Центробанка Сергей Швецов заявил, что регулятор в ближайшее время планирует согласовать две методологии «Эксперта РА» – по рейтингованию банков и субъектов России, после чего начнет их использование в регуляторных целях. Этому способствовало то, что «Эксперт РА» перешел на шкалу, сопоставимую со шкалой рейтингового агентства АКРА (Аналитическое кредитное рейтинговое агентство), уточнил Швецов (цитаты по «Интерфаксу»).
Решение об изменении шкалы агентством «Эксперт РА» было принято в начале апреля, в результате этого количество делений шкалы было увеличено с 13 до 21 (столько же их и у конкурента – АКРА). В пресс-службе Минфина «Ведомостям» заявляли, что структура шкалы была серьезной проблемой, которая со сменой шкалы решена. Минфин использует рейтинги, допустимые для размещения средств пенсионных накоплений, с целью размещения средств бюджета.
Тем не менее еще 10 апреля директор департамента коллективных инвестиций ЦБ Филипп Габуния говорил НПФ, что им придется забрать средства пенсионных накоплений из банков, которые не получат рейтинг АКРА до 14 июля 2017 г. По данным на 31 марта, из таких банков фондам предстояло бы забрать с депозитов и расчетных счетов 333 млрд руб.
«Банки, которые претендуют на допуск к размещению средств пенсионных фондов, должны иметь рейтинг агентств, предусмотренный положением 451-П, сейчас мы работаем над тем, чтобы ЦБ включил рейтинги «Эксперта РА» в этот документ и в указание, регламентирующее допуск ценных бумаг эмитентов в ломбардный список», – заявил гендиректор «Эксперта РА» Сергей Тищенко «Ведомостям». Формально «Эксперт РА» пока не получал уведомлений от регулятора о том, что валидация методик признана, уточнил он.
Старые рейтинги «Эксперта РА» ЦБ планирует использовать до июля, с июля он будет принимать во внимание лишь рейтинги, которые присвоены по новой шкале, при условии, что регулятор и агентство «Эксперт РА» договорятся о методологии, отметил Швецов. С 14 июля ЦБ перестанет принимать рейтинги зарубежных агентств (они не создали «дочку» в России, лишившись права присваивать рейтинги по российской шкале, необходимые для регуляторного применения) в регулировании рынка ценных бумаг, коллективных инвестиций, НПФ, страховых компаний; рейтинг аккредитованного агентства понадобится и для попадания в ломбардный список. Но ЦБ будет применять зарубежные рейтинги для банковского регулирования. Как отметил Швецов, это соответствует требованиям Базельского комитета.
Для инвестиций страховых компаний и средств пенсионных накоплений НПФ предусмотрен переходный период: им позволено использовать критерий включения в высший котировальный список Московской биржи вплоть до 1 января 2018 г., а если бумага уже находится в инвестпортфеле пенсионного фонда или страховой компании, ее можно удерживать до 30 июня 2018 г. По словам Швецова, переходный период позволит эмитентам получить рейтинг российских рейтинговых агентств, поэтому институциональным инвесторам не придется расставаться с инвестициями, основанными на рейтингах «большой тройки».
Впрочем, отказываться от рейтингов зарубежных агентств при оценке еврооблигаций в регуляторных целях ЦБ пока не намерен, но Швецов отметил, что при наличии у евробондов рейтинга российских агентств по национальной шкале ЦБ будет использовать именно его.
Из монографии «Проблемы общей части права социального обеспечения», 10.05.2017, Юрий ВОРОНИН, «Публично-частное регулирование отношений в сфере пенсионного обеспечения: мифы и реальность» В последнее время в научной среде и на экспертных площадках обострилась дискуссия о правомерности и целесообразности имплементации правовых институтов и механизмов, присущих частному праву (например, договорное регулирование отношений), в такую отрасль российского права, как право социального обеспечения, которую традиционно было принято относить к публичному праву.
Определённую сложность этой дискуссии придаёт тот очевидный факт, что в юридической науке деление отраслей права на частное и публичное носит достаточно условный характер.
Известный российский учёный-правовед Ю.А.Тихомиров предложил универсальный критерий для разграничения частного и публичного права, а именно интерес. Для частного права преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц, их правовое положение и имущественные отношения, а для публичного права главным являются государственные интересы, правовое положение государства, его органов и должностных лиц, регулирование отношений, обладающих ярко выраженным общественным интересом1.
По мнению учёного, сфера публичного права включает в себя: «во-первых, публичные отрасли права, во-вторых, публичные отрасли законодательства, в-третьих, отрасли законодательства публичной направленности, в-четвёртых, элементы публичного в частном праве»2.
Ю.А.Тихомиров совершенно справедливо отмечает, что для публичного права характерна императивность норм, а для частного права – напротив, диспозитивность норм. Императивные нормы имеют повелительный характер, их обязательность распространяется на всех участников правоотношений в сфере компетенции государственных органов и должностных лиц.
Диспозитивные нормы предполагают наличие широких прав у участников правоотношений, предписываемые ими правила поведения подлежат конкретизации и уточнению по инициативе субъекта правоотношения либо по соглашению сторон отношений. Большая часть норм гражданского, семейного, авторского, наследственного и других отраслей права относится к категории диспозитивных норм3.
Учёный относит к публичному праву следующие отрасли права и законодательства: 1) конституционное законодательство; 2) административное законодательство (в обобщённом виде) – ими охватывается около 20 отраслей и институтов, входящих в особенную часть: об образовании, культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и др.; часть из них чисто публично-правовая, часть – регулируется в управленческом аспекте, например образование; 3) финансовое законодательство, включающее налоговое законодательство; 4) административно-процессуальное законодательство, включая законодательство об административной ответственности; 5) уголовное законодательство; 6) уголовно-процессуальное законодательство; 7) уголовно-исполнительное законодательство; 8) арбитражный процесс; 9) международное публичное право; 10) международное гуманитарное право; 11) экономическое законодательство.
Право социального обеспечения не названо в числе тех отраслей, которые отнесены учёным к публичному праву, однако в силу обоснованных им критериев и признаков законодательство о социальном страховании, включая правовое регулирование страховых взносов, как и пенсионное законодательство, следует относить к публичным отраслям законодательства. Собственно, не случайно в классификации, предложенной Ю.А.Тихомировым, перечень публичных отраслей законодательства не является исчерпывающим.
Учёный допускает, что «не исключены новые подходы к решению проблемы формирования социального права, охватывающего отрасли публичного права, прямо обращённые к защите интересов человека и гражданина. Скажем, экологическое право, право социального обеспечения насыщены элементами публичного и частного права в весьма своеобразной пропорции»4.
Известные специалисты в области права социального обеспечения М.Л.Захаров и Э.Г.Тучкова, исследуя его истоки, констатируют, что до 60-х гг. прошлого века отношения по социальному обеспечению регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих – трудовым, членов колхозов – колхозным, государственных служащих – административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. В настоящее время комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли – финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право. Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т.е. к административному праву5.
Для публичного права характерны жёсткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие место для усмотрения субъектов. Одним из критериев отнесения отношений к публично-правовым,как уже выше говорилось, признаётся и такой, как участие в них в качестве одной из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского периода. На современном этапе развития общества появились новые приёмы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан с региональным и локальным, а самое главное – теперь допускается сочетание нормативного регулирования с договорным. Если учесть, что сфера частного права предполагает децентрализацию юридического регулирования и диспозитивность, то можно констатировать, что в праве социального обеспечения на современном этапе присутствуют признаки частного права. Таким образом, «категорической оценки права социального обеспечения только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не может. В данной отрасли присутствуют начала того и другого»6.
Надо сказать, что в более поздних работах позиция Э.Г.Тучковой принципиально изменилась. Это связано, очевидно, с тем, что первоосновой сущностных признаков социально-обеспечительных отношений ученый признал их распределительный характер, отражающий экономическую сущность социального обеспечения. Такая позиция в полной мере соответствует реальной действительности, особенно в отношении законодательства об обязательном социальном страховании, для которого характерны централизация и отсутствие норм диспозитивного характера, что дает основание относить его к публичному законодательству. В полной мере это относится и к пенсионному праву, которое по существу отвечает всем признакам подотрасли права. Ключевым, системообразующим фактором для отнесения пенсионного права является то, что именно государство непосредственно или через учреждённый им государственный внебюджетный фонд – Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) –обеспечивает пенсиями разных типов и видов нетрудоспособных членов общества на весь период их нетрудоспособности, для чего собирает налоги и страховые взносы. Даже если бы в пенсионном праве и появились частно-правовые институты или нормы, то они не являлись бы типичными, характерными, определяющими для правового облика этой подотрасли российского права и законодательства7.
Вместе с тем, правовой субинститут пенсионных накоплений8, который был искусственным образом имплементирован в структуру пенсионного права с 2002 г., по всем рассмотренным выше критериям и признакам относится к частному праву9. Соответствующие законодательные нормы и правовые институты, образующие этот субинститут, регулируют преимущественно общественные отношения, возникающие между физическими лицами, с одной стороны, и негосударственными пенсионными фондами либо управляющими компаниями – с другой стороны. Государство как носитель публичной власти, в этих отношениях непосредственного участия не принимает.
В рамках субинститута пенсионных накоплений правоотношения между гражданами и негосударственными пенсионными фондами (НПФ) возникают не в силу закона, а на основе заключаемого между ними договора об обязательном пенсионном страховании или договора негосударственного пенсионного обеспечения (пенсионного договора). Средства пенсионных накоплений, предназначенные для финансирования выплаты застрахованным лицам, заключившим с НПФ договор обязательного пенсионного страхования, накопительной пенсии (срочной пенсионной выплаты, единовременной выплаты), образуются из части страховых взносов, которые не участвуют в общественном перераспределении пенсионных средств между всеми застрахованными лицами, а капитализируются исключительно на цели пенсионного обеспечения конкретного гражданина.
Средства пенсионных резервов, предназначенные для финансирования выплаты физическим лицам, заключившим с НПФ договор негосударственного пенсионного обеспечения (либо если этот договор с НПФ заключил в пользу конкретного физического лица его работодатель), негосударственной пенсии образуются из собственных средств соответствующего физического лица или (и) его работодателя, вследствие чего не имеют никакого отношения к государственным средствам обязательного пенсионного страхования.
В силу приведённых выше аргументов субинститут пенсионных накоплений представляет собой с правовой точки зрения «инородное тело» внутри пенсионного права. Императивные нормы, характерные для этой части публичного права, вступают в противоречие с частной сущностью пенсионных накоплений (пенсионных резервов), порождая неразрешимые в правоприменительном процессе коллизии и пробелы правового регулирования общественных отношений по поводу формирования и использования соответствующих денежных средств.
В силу избранной правовой конструкции для функционирования накопительной части российской пенсионной системы к этим отношениям невозможно применить нормы гражданского законодательства, несмотря на то, что они имманентно присущи именно этой области общественных отношений.
Н.С.Ковалевская и М.А.Ковалевский совершенно справедливо обозначают проблему, связанную с необходимостью более чёткого признания возможности использовать гражданское законодательство в сфере негосударственных пенсий – например, в тех случаях, когда законодательство о негосударственном пенсионном обеспечении, не относящееся к гражданскому праву, содержит пробелы10. Однако тогда возникает резонный вопрос о правомерности использования в этих правоотношениях статуса пенсий, являющихся исключительным предметом регулирования пенсионного права.
Коллизия между публичной правовой формой и частной правовой сущностью субинститута пенсионных накоплений наиболее наглядно проявляется в использовании в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию договора об обязательном пенсионном страховании.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 07 мая 1997 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» договор об обязательном пенсионном страховании – соглашение между негосударственным пенсионным фондом и застрахованным лицом в пользу застрахованного лица или его правопреемников, в соответствии с которым НПФ обязан при наступлении пенсионных оснований осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу накопительной пенсии и (или) срочной пенсионной выплаты или единовременной выплаты либо осуществлять выплаты правопреемникам застрахованного лица.
Среди учёных и экспертов до настоящего времени не сложилось устойчивых представлений о правовой природе этого очень специфического договора. Существуют два принципиальным образом различающихся подхода к исследованию данной проблемы – цивилистический и социальный11.
Цивилистический подход состоит в том, что договор об обязательном пенсионном страховании является по своей правовой природе гражданско-правовым договором. В остальной части сторонники этого подхода придерживаются различных взглядов на видовую принадлежность данного договора.Так, А.С.Покачалова рассматривает договор обязательного пенсионного страхования как самостоятельный институт гражданского права, непосредственно входящий в такую его подотрасль, как обязательственное (договорное) право. Однако при этом она считает, что указанный договор является межотраслевым институтом законодательства, в котором объединяются нормы гражданского права, права социального обеспечения, трудового права, финансового права и налогового права. Из этого умозаключения А.С.Покачалова делает принципиально важный вывод о том, что правовое регулирование договора об обязательном пенсионном страховании в рамках российского законодательства осуществляется комплексно, поскольку в отношениях, которые исторически складывались на основе публичного права, существующие реалии внесли коррективы и привели к появлению области отношений, которые теперь регулируются частным правом12. К сожалению, А.С.Покачалова не приводит чёткой правовой аргументации, обосновывающей предложенной ею подход, а ссылается лишь на то обстоятельство, что договор об обязательном пенсионном страховании заключает НПФ и застрахованное лицо. При этом она исходит из того, что НПФ не относятся к субъектам (органам) публичного управления, а являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений и, в случае выражения своей воли, могут стать участниками отношений по обязательному пенсионному страхованию, для этого им необходимо получить лицензию на осуществление такой деятельности. Что касается застрахованных лиц, то А.С.Покачалова считает их также частным субъектом, выразившим желание перевести накопительную пенсию в НПФ. Данная констатация, по её убеждению, даёт ей основания утверждать, что отношения, опосредующие действия застрахованного лица по непосредственному переводу денежных средств, составляющих накопительную пенсию, регулируются финансовым правом, а отношения, касающиеся порядка заключения договора об обязательном пенсионном страховании, – соответственно гражданским правом13.
Представляется, что А.С.Покачалова из правильных посылок делает ошибочные выводы. Действительно, НПФ, независимо от того, в какой организационно-правовой форме этот фонд существует (коммерческой либо некоммерческой организации), участвует в хозяйственном обороте и тем самым, безусловно, имеет гражданскую правосубъектность. Однако гражданскую правосубъектность имеют и органы публичного управления, когда они, будучи юридическими лицами, также участвуют в хозяйственном обороте. Поэтому наличие гражданской правосубъектности и организационно-правового статуса юридического лица сами по себе ещё не делает НПФ частным субъектом (субъектом гражданского права). Определить статус любого субъекта правоотношений невозможно вне оценки характера самих этих правоотношений. Нас же НПФ интересует не как юридическое лицо, не как участник хозяйственного оборота, а как страховщик по обязательному пенсионному страхованию, поскольку, только находясь в этом публичном качестве, НПФ вправе заключить с застрахованным лицом договор об обязательном пенсионном страховании. И, соответственно, человек (вторая сторона договора) интересует нас не в качестве обыкновенного физического лица, а исключительного в качестве застрахованного лица, т.е. физического лица, включённого государством в силу закона в публичный процесс обязательного пенсионного страхования, поскольку в ином качестве человек не может заключить с НПФ договор об обязательном пенсионном страховании. Следовательно, рассматриваемый нами договор существует только в рамках правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, возникающих между страховщиком (Пенсионный фонд Российской Федерации либо негосударственный пенсионный фонд в случаях установленных законом), страхователем (работодатель застрахованного лица) и самим застрахованным лицом, состоящим в трудовых либо в гражданско-правовых (по договору, предметом которого является выполнение работ или оказание услуг) отношениях со страхователем либо являющимся самозанятым лицом, работающим на свой «страх и риск».
Правоотношения по обязательному пенсионному страхованию регулируются исключительно Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании», который ещё никто из специалистов до настоящего времени не относил к гражданскому законодательству. Как только мы придём к этому очевидному умозаключению, основанному на законодательных нормах, а не на абстрактной «игре ума», то вынуждены будем рассматривать всю цепочку рассуждений А.С.Покачаловой о гражданско-правовой природе договора об обязательном пенсионном страховании как несостоятельную. Не случайно, что А.С.Покачалова, признавая договор об обязательном пенсионном страховании гражданско-правовым договором, не смогла определить его видовую принадлежность. В силу этого он охарактеризован как новый вид гражданско-правового договора14. Однако остаётся непонятным, почему за такой длительный срок, прошедший с момента появления института договора об обязательном пенсионном страховании в российском праве, законодатель не счёл необходимым закрепить этот новый вид гражданско-правового договора в Гражданском кодексе Российской Федерации, хотя это прямо нарушает саму сущность кодификации гражданского законодательства. Может быть потому, что законодатель не рассматривает договор об обязательном пенсионном страховании в качестве гражданско-правового договора?
А.С.Покачалова правильно уловила наличие противоречия, заключающегося в попытке имплементировать договорный механизм регулирования через договор об обязательном пенсионном страховании в публичные правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, не приемлющие, в силу самой своей сущности, договорного регулирования. Однако, вместо того, чтобы признать существование данного противоречия и принципиальную невозможность применения договора в публичных правоотношениях, автор попытался всё это каким-то образом оправдать и обосновать.
Другие сторонники цивилистического подхода квалифицируют договор об обязательном пенсионном страховании в качестве публичного договора (ст. 426 ГК РФ)15, а есть и такие, кто считает его договором, относящимся к категории договоров в сфере страхования, в частности к категории личного обязательного страхования16.
Согласно социальному подходу договор об обязательном пенсионном страховании относится не к гражданско-правовым договорам, а к договорам принципиально иного типа – социальным (социально-обеспечительным).
Сторонники этого подхода (А.М. Лушников, М.В.Лушникова, Н.Н.Тарусина) полагают, что в настоящее время формируется новый облик права социального обеспечения. По их мнению, всё отчетливее проявляется его публично-частная природа, допускающая частные (договорные) режимы правового регулирования в этой публичной отрасли права. Из чего они делают вывод о том, что договор об обязательном пенсионном страховании по типу относится к договорам о социальном страховании от социальных рисков (к социально-обеспечительным договорам), отличающимся по своей правовой природе от гражданско-правовых договоров. При этом учёные отмечают, что «к сожалению, этот момент почти не учитывает наш законодатель, ибо применение гражданско-правовых конструкций к договорным социально-обеспечительным отношениям вряд ли можно признать обоснованным и эффективным»17. Конкретизируя данную позицию, М.В.Лушникова квалифицирует договор об обязательном пенсионном страховании как социально-обеспечительный договор, как вид социальных договоров. В свою очередь, автор разделяет социально-обеспечительные договоры на три самостоятельных вида: 1) социально-страховые договоры, к числу которых относит договор об обязательном пенсионном страховании, пенсионный договор и договор добровольного медицинского страхования; 2) договоры на оказание социально-обеспечительных, в том числе медицинских, услуг на возмездной основе; 3) социальные контракты18.С предложенным подходом невозможно согласиться.
Указанные выше авторы, заявляя о существовании договоров о социальном страховании от социальных рисков, не смогли привести в своих исследованиях примеры других таких договоров, за исключением рассматриваемого договора об обязательном пенсионном страховании, а один прецедент ещё не формирует тенденции, не образует явления.
Названные М.В.Лушниковой в качестве таковых пенсионный договор (полное название которого – договор негосударственного пенсионного обеспечения) и договор добровольного медицинского страхования не регулируются законодательством об обязательном социальном страховании, а, напротив, являются предметом регулирования гражданского законодательства. Негосударственное пенсионное обеспечение не входит в обязательное пенсионное (социальное) страхование институционально19, а добровольное медицинское страхование является видом коммерческого страхования (п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»), что исключает его отнесение к социальному страхованию.
Исследование правовой природы договора о негосударственном пенсионном обеспечении выходит за пределы предмета данного исследования. Отметим только, что большинство исследователей квалифицируют этот договор как гражданско-правовой. Наиболее полно и аргументированно данная проблема рассмотрена Н.С.Ковалевской и М.А.Ковалевским20.
Позиция А.М.Лушникова, М.В.Лушниковой и Н.Н.Тарусиной интересна для нас тем, что они допускают использование договорного механизма регулирования отношений публично-правового характера. При этом учёные осознают, что действие договорного механизма регулирования в таких правоотношениях существенным образом отличаются от традиционного договорного регулирования, применяемого в частно-правовых отношениях. Так, М.В.Лушникова отмечает, что правовая природа и структура социального договора предопределяется сущностью и правовой природой регулируемых общественных отношений. При этом автономия воли сторон существенно ограничена соответствующим социальным законодательством и наличием, как правило, минимальных социальных стандартов, которые носят императивный характер и не могут быть преодолены соглашением сторон. В таких договорах, как правило, отсутствует в полном объёме не только автономия воли, но также правовое равенство и имущественная самостоятельность сторон21.
Отметим этот принципиально важный постулат, но вернёмся к его рассмотрению чуть позже, закончив прежде исследование правовой природы договора об обязательном пенсионном страховании.
Сложившаяся законодательная база по вопросу договора об обязательном пенсионном страховании, как бы это не было противоестественно с точки зрения правовой теории, позволяет нам квалифицировать его как институт обязательного пенсионного (социального) страхования, что, в свою очередь, исключает возможность его полного отождествления с каким-либо из видов договоров, применяемых в гражданском праве, несмотря на то, что по общему правилу, договор является институтом гражданского законодательства22.
Данный вывод прямо вытекает из того бесспорного обстоятельства, что все особенности регулирования договора обязательного пенсионного страхования содержатся не в Гражданском кодексе Российской Федерации, а исключительно в специальном законодательстве – законодательстве об обязательном пенсионном страховании, относящемся к праву социального обеспечения. В этой части, безусловно, можно согласиться с аргументацией об отраслевой принадлежности договора об обязательном пенсионном страховании, приводимой в своих исследованиях указанными выше авторами. Отметим, что изменение статуса НПФ, являющегося одной из сторон договора об обязательном пенсионном страховании (из некоммерческой организации в коммерческую организацию), ничего не меняет в отношении определения правовой природы данного договора, так как его заключение по-прежнему регулируется не гражданским законодательством, а законодательством о социальном обеспечении. Поскольку в праве социального обеспечения, регулирующем правоотношения по обязательному пенсионному (социальному) страхованию, договорных отношений не существует, договор об обязательном пенсионном страховании представляет собой совершенно уникальный вид договора, который, с известной долей условности, можно определить как социальный договор (как это сделала М.В.Лушникова), а можно определить и более обобщённо – как договор публичного права23 (не путать с публичным договором в частном праве).
По своему содержанию договор об обязательном пенсионном страховании ближе всего к публичному договору, применяемому в гражданском праве. Это связано с тем, что НПФ, являющийся стороной по договору об обязательном пенсионном страховании, фактически осуществляет услугу по обязательному пенсионному страхованию, включая обеспечение соответствующими выплатами, в отношении каждого, кто к нему обратится, что является ключевым элементом юридической конструкции публичного договора в гражданском праве.
Кроме того, как установлено ст. 426 ГК РФ, НПФ не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора обязательного пенсионного страхования; цена услуги по обязательному пенсионному страхованию, а также иные условия этого договора устанавливаются одинаковыми для всех застрахованных лиц; отказ НПФ, получившего соответствующую лицензию, от заключения договора об обязательном пенсионном страховании не допускается. Этот вывод становится еще более очевидным после преобразования НПФ из некоммерческой организации в коммерческую. Однако договор по обязательному пенсионному страхованию при всем своем юридико-конструкционном сходстве с публичным договором не является им в смысле ГК РФ, поскольку, как уже отмечалось выше, по своей правовой природе договор обязательного пенсионного страхования выступает договором не частного (гражданского), а публичного (социально-обеспечительного) права. Вместе с тем, при всей безусловной важности юридической квалификации договора об обязательном пенсионном страховании, принимая участие в этой дискуссии, нельзя упустить главного, а именно: является ли органичным, естественным и целесообразным для отрасли публичного права применение инструмента правового регулирования, искусственно привнесённого из частного права, и усматривается ли в этом смещении публичных и частных начал какая-либо объективная необходимость? Ставя такой вопрос мы, тем самым, возвращаемся к рассмотрению позиции А.М.Лушникова, М.В.Лушниковой и Н.Н.Тарусиной.
Как это ни парадоксально, но сторонники цивилистического подхода и сторонники социального подхода к правовой идентификации института договора об обязательном пенсионном страховании, пусть и с разных позиций, пытаются обосновать в принципе одно и тоже, а именно, что договорный механизм имеет право на существование в регулировании отношений по обязательному пенсионному страхованию. Поэтому главная проблема, которую надлежит рассмотреть, заключается в том, можно ли согласиться с подобной постановкой вопроса, имеются ли для этого достаточные основания. Понятно, что законодатель своё решение принял – он пошёл на такой спорный с теоретических позиций шаг, что в последнее время в законотворческой практике, к сожалению, встречается достаточно часто, когда юридическая практика перестаёт соотноситься с правовой теорией. В этом заключается конъюнктурный тренд нашего времени – практическая, зачастую сиюминутная, целесообразность вновь начинает превалировать над фундаментальными принципами права.
Однако истинная задача юридической науки состоит не в том, чтобы заниматься слепой апологетикой и поиском наукоподобного обоснования любого решения законодателя, принимая его за «истину в последней инстанции», живя по принципу «законодатель всегда прав», а в том, чтобы подвергать абсолютно все решения законодателя, в том числе и уже состоявшиеся, беспристрастному и объективному научному анализу, исследованию, по результатам которого выносить свой независимый профессиональный вердикт – правильно или неправильно поступил законодатель, приняв то или иное решение, вне зависимости от того, захочет к нему прислушаться законодатель на данном этапе исторического развития общества или не захочет.
Рассматривая вопрос о правовой природе договора об обязательном пенсионном страховании, у нас была прекрасная возможность убедиться в том, что даже некоторые представители социального подхода, не говоря уже о представителях цивилистического подхода, не видят ничего юридически опасного, коллизионного в привнесении договорных способов регулирования в публичные отношения. Более того, они считают это велением нашего времени. Но так ли это?
Выдающийся отечественный учёный-правовед С.Н.Братусь отмечал: «Несомненно, право не только закрепляет общественные отношения, но и подталкивает в определённом направлении их развитие, поскольку это диктуется назревшими общественными потребностями. Однако это не опровергает того положения, что форма правового регулирования в целом определяется содержанием регулируемых отношений»24.В этих словах ученого заключается методологический «ключ» к решению рассматриваемой нами проблемы.
Зададимся в этой связи вопросом: какие изменения на современном этапе развития нашего общества произошли в содержании правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, потребовавшие привнесения в регулирование этих отношений договорного механизма?
Безусловно, можно пытаться имплементировать в законодательство о пенсионном (социальном) страховании такой элемент гражданского права, как договор. Можно признать в специальной литературе этот специфический договор социальным или публичным, но это никак не отменит того очевидного факта, что такой договор (в частности, договор об обязательном пенсионном страховании), заключаемый между застрахованным лицом и НПФ, будет в любом случае носить формальный, а значит, юридически ничтожный характер, поскольку законодательство об обязательном социальном страховании в принципе исключает возможность использования договорных механизмов регулирования. Поскольку накопительная пенсия регулируется исключительно нормами Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», а до его вступления в силу, когда накопительная пенсия существовала в качестве накопительной части трудовой пенсии, столь же исключительно регулировалась нормами Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях». Данный договор не может содержать каких-либо отличий по условиям и нормам назначения и выплаты накопительной пенсии разным физическим лицам.
В практическом плане это означает, что договор об обязательном пенсионном страховании не обладает никаким содержательным характером поскольку не привносит в правовое регулирование пенсионных накоплений ни малейших диспозитивных элементов, присущих договору. Иначе говоря, в отличие от гражданско-правовых отношений, в отношениях по формированию и использованию пенсионных накоплений, осуществляемых в рамках пенсионных правоотношений, их стороны не имеют даже теоретической возможности договориться между собой о чём-либо ином, что не было бы прямо предусмотрено императивными нормами пенсионного законодательства.
Диспозитивная сущность договора об обязательном пенсионном страховании в системе императивного регулирования отношений по формированию и использованию пенсионных накоплений никак не проявляет себя и, в принципе, не сможет проявить до тех пор, пока эти накопления будут формироваться и использоваться гражданами через правовой механизм обязательного пенсионного страхования, а не путём установления гражданину полноценной выплаты по договору с НПФ в рамках страхования жизни (гражданско-правовое страхование дожития до определённого возраста).
Только при таком варианте развития правового регулирования пенсионных накоплений возникнет нормальная, добросовестная и заинтересованная конкуренция среди НПФ за клиента посредством предложения ему различных условий заключения договора, разных пенсионных продуктов, которая в настоящее время полностью отсутствует, будучи подменённой нерыночной, крайне агрессивной «битвой» фондов между собой за «перетягивание» клиентов без их осознанного согласия25. Для этой цели может быть вполне использован и применяемый в настоящее время гражданско-правовой договор негосударственного пенсионного обеспечения, заключаемый между любым физическим лицом и НПФ26. Однако для развития субинститута пенсионных накоплений по такому правовому «сценарию» необходимо перевести его из пенсионного законодательства и законодательства об обязательном пенсионном страховании в гражданское законодательство, о чём совершенно справедливо ставят вопрос сторонники цивилистического подхода. Однако если даже и сохранять в дальнейшем субинститут пенсионных накоплений одновременно и в сфере публичных правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, и в сфере частных правоотношений по негосударственному пенсионному обеспечению, целесообразно упразднить за полной ненадобностью использование договора об обязательном пенсионном страховании. Ничто не мешает застрахованному лицу, состоящему в правоотношении по обязательному пенсионному страхованию, беспроблемно, при наличии у него такого желания, осуществлять свободный выбор понравившегося ему НПФ путём подачи соответствующего заявления в ПФР, который в установленном порядке уведомит этот НПФ о выборе гражданином его в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию и переведёт в него пенсионные накопления, причитающиеся данному застрахованному лицу. Тем более что такое заявление в ПФР подаётся застрахованным лицом в любом случае.
Совершенно непонятно, зачем при наличии выбора НПФ, осуществляемого путём подачи заявления в ПФР, застрахованному лицу дополнительно требуется заключать ещё и договор с этим НПФ, который носит исключительно формальный характер, поскольку ни застрахованное лицо, ни НПФ не имеют права изменить в типовом варианте договора ни одной буквы, ни одной запятой.
Таким образом, заключение договора об обязательном пенсионном страховании фактически означает всего лишь выбор конкретным застрахованным лицом конкретного НПФ. Ровно такую же задачу решает и подача застрахованным лицом в ПФР заявления о выборе НПФ. То есть заключение указанного договора фактически дублирует подачу этого заявления. Тогда зачем требуется производить бесполезное и бессмысленное в практическом отношении, противоестественное и ничтожное в юридическом отношении действие по внедрению в обязательное пенсионное страхование договора? Зачем порождать таким действием правовые коллизии в законодательстве, которое и без этого является чрезвычайно сложным в правоприменении?
Ответов на эти вопросы не дают в своих работах ни сторонники цивилистического, ни сторонники социального подходов.
Для объективности нашего исследования развернём рассматриваемую проблему в несколько ином ракурсе. А что было, если бы законодатель, действуя пусть и вопреки публичной природе правоотношений по обязательному пенсионному страхованию, предусмотрел бы возможность реального соглашения сторон по условиям и нормам такого страхования и связанного с ним обеспечения?
Во-первых, при подобном подходе пенсионное (социальное) страхование потеряло бы свою обязательность и обеспечение силой закона со стороны государства, поскольку страхователь и страховщик получили бы возможность договариваться между собой о величине тарифа страховых взносов, сроках их уплаты, круге застрахованных лиц и других сущностных вопросах осуществления страхования. Тогда бы обязательное социальное страхование автоматически превратилось в добровольное коммерческое страхование, которое и так существует.
Во-вторых, если бы субъекты правоотношений по обязательному пенсионному страхованию получили возможность договариваться между собой об условиях и размерах пенсионного обеспечения, то это была бы уже не пенсия. Пенсия, как вид социально-обеспечительных выплат имеет три обязательные характеристики, которые присущи ей имманентным образом:
государственный характер, означающий, что пенсией во всех случаях обеспечивает людей именно государство – либо непосредственно, либо через систему созданных им публично-правовых институтов;
установление пенсии на весь период нетрудоспособности человека, означающее, что пенсия, в отличие от других социально-обеспечительных выплат, не может иметь единовременного (разового) или срочного (временного) характера (так, пенсия по старости устанавливается пожизненно, т.е. бессрочно; пенсия по инвалидности и пенсия по случаю потери кормильца – на весь период, в течение которого лицо признается инвалидом, а член семьи умершего кормильца признаётся нетрудоспособным);
регулярная индексация установленных пенсий, а также пенсионных прав в течение всего периода их формирования, означающая, что социально-обеспечительная выплата, установленная в фиксированной сумме, не подлежащей коррекции в связи с ростом заработной платы, ростом цен или изменением иных факторов, влияющих на адекватность такой выплаты и её соответствие современному уровню жизни, не может квалифицироваться как пенсия27.
Представим себе, что договор об обязательном пенсионном страховании будет путём соглашения сторон определять срок выплаты пенсии (например, не пожизненно, а до исчерпания средств на индивидуальном лицевом счёте застрахованного лица). Тогда мы потеряем и пенсию как особый вид социально-обеспечительных выплат, и само обязательное пенсионное страхование28.
Как уже ранее отмечалось, М.В.Лушникова, в целях недопущения подобного развития правоотношений по обязательному пенсионному страхованию при применении договорного инструмента их регулирования, предлагает существенно ограничивать автономию воли сторон договора наличием, в частности, минимальных социальных стандартов. При этом остаётся непонятным, зачем нам тогда нужен такой юридически «выхолошенный» договор, если чисто императивное регулирование, которое применяется в настоящее время полностью снимает все перечисленные проблемы.
Таким образом, имплементация договорного механизма регулирования в отношения по обязательному пенсионному страхованию не просто противоестественна в теоретическом отношении, не просто бессмысленна в практическом отношении, а разрушительна для дальнейшего развития законодательства об обязательном пенсионном страховании.
Расхождение между положениями правовой науки и действиями юридической практики Н.С.Ковалевская и М.А.Ковалевский достаточно метко именуют «неверным дискурсом», который чреват трудно разрешимыми конфликтами при толковании правовых норм, существенными сложностями в придании этим нормам необходимой системности, ясности и понятности, т.е. нарушением конституционного принципа определённости правовой нормы и в конечном итоге разрушением стабильности тех отношений, которые предполагается регулировать данными нормами права.
(Из монографии «ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕЙ ЧАСТИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ» под редакцией Э.Г.Тучковой (Москва: Проспект, 2017. – 416 с.))
Автор: Юрий Воронин, Действительный государственный советник Российской Федерации I класса, Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат экономических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА)
|
