1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства
Как видно из сказанного выше, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации.
Анализ основных правовых источников всеобщих и региональных международных избирательных стандартов позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты – это обязательства Российской Федерации не только формально предоставить российским гражданам оговоренные стандартами права и свободы на участие в свободных и периодических выборах, но и гарантировать своим внутренним законодательством их реализацию. Лишь в исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, что, прежде всего, опять-таки оговаривается международными стандартами.
Анализ конституционных и законодательных основ системы избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно инкорпорировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.
Конституционный Суд РФ, рассматривая дела, связанные с избирательным законодательством, неоднократно обращался к международным избирательным стандартам, отмечая необходимость соответствия российских законов о выборах этим стандартам.
Для Российской Федерации международными стандартами демократических выборов являются:
во-первых, международные стандарты в области избирательного права и избирательного процесса (международные избирательные стандарты) – право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе универсальных принципов избирательного права – всеобщего равного прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободное волеизъявление гражданина, на основе периодического и обязательного проведения выборов, их свободного, подлинного, справедливого, открытого и гласного характера;
во-вторых, такие важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, как уважение, соблюдение и защита демократических прав и свобод человека и гражданина, многопартийность и идеологическое многообразие, стабильность правовых норм в области регулирования выборов и одновременно их динамичное демократическое развитие;
в-третьих, процедурно-процессуальные гарантии – организация голосования и подсчета голосов независимыми избирательными органами либо иными специально уполномоченными органами, наличие и эффективное функционирование механизмов защиты избирательных прав и свобод всех участников избирательного процесса, обжалования итогов голосования и результатов выборов в судебных и иных уполномоченных на то органах, действенный гражданский контроль и беспристрастное международное наблюдение за выборами, в том числе за такими важнейшими избирательными действиями, как организация процесса голосования, подсчет голосов, опубликование результатов выборов, разрешение избирательных споров.
2. Международные избирательные стандарты и их реализация в российском избирательном законодательстве и правоприменительной практике 2.1. Всеобщее избирательное право
Принцип всеобщего избирательного права является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
В Конституции Российской Федерации принцип всеобщего избирательного права закреплен только в отношении выборов Президента РФ. В то же время, как неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ, в силу того, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России, принцип всеобщего избирательного права (как и принцип равного избирательного права) распространяется на все выборы в органы публичной власти, проводимые в стране.
Избирательное законодательство Российской Федерации рассматривает принцип всеобщего избирательного права как один из основополагающих. Так, в статье 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая называется «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов», пункт 1 гласит: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»1.
Конституция РФ (часть 3 статьи 32) предусматривает лишение избирательных прав только двух категорий граждан: признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме этого ограничения избирательное законодательство предусматривает также возрастной ценз: право избирать имеют граждане, достигшие на день голосования 18 лет (в соответствии со статьей 60 Конституции РФ с этого возраста гражданин может самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности). Никакие иные ограничения (ценз оседлости и др.) не предусмотрены.
Пункт 4 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующие положения: «Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа».
Однако техническая реализация принципа всеобщего избирательного права оказывается не простой в условиях огромной страны со значительной миграционной динамикой. В Российской Федерации принята система обязательного учета всех избирателей. Эта функция возлагается:
для избирателей, проживающих на территории муниципального образования – на главу местной администрации (за исключением городов федерального значения, где она может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти города);
для военнослужащих и членов их семей, проживающих в пределах расположения воинской части – на командира воинской части;
для избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках – на руководителя дипломатического представительства или консульства Российской Федерации.
В основе системы учета избирателей лежит система регистрации граждан Российской Федерации по месту их жительства. Последняя и является главным препятствием на пути осуществления принципа всеобщего избирательного права. Вопреки Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ во многих субъектах Федерации (в т.ч. в Москве) регистрация носит не уведомительный, а разрешительный характер. Это приводит к тому, что многие граждане Российской Федерации фактически проживают не там, где они имеют постоянную регистрацию. Особенно это характерно для Москвы, где сотни тысяч граждан много лет живут, имея лишь временную регистрацию1 или вовсе не имея регистрации2.
Такое положение приводит к нарушению их прав в социальной и политической сферах (в том числе и избирательных прав3). Они не имеют права голосовать на выборах в органы местного самоуправления (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории муниципального образования, где они фактически проживают) и на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории субъекта Федерации, где они фактически проживают) – даже если они фактически проживают там дольше, чем срок легислатуры органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Не имели они права и голосовать за кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному округу, поскольку их официальное место жительства расположено не на территории одномандатного округа, где они фактически проживают4.
Что касается права их участия в выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, то здесь избирательное законодательство совершенствуется, постепенно идя им навстречу. До 2002 г. федеральные законы разрешали гражданам, находящимся вне места их постоянного проживания, голосовать на этих выборах только в случае, если они имеют открепительное удостоверение. Однако открепительные удостоверения выдаются не ранее чем за 45 дней до дня голосования, поэтому граждане, отсутствующие в местах их постоянной регистрации более длительное время, не могли воспользоваться этой возможностью.
В федеральных законах 2002–2003 гг. появилась норма, разрешающая включать граждан в список избирателей по месту их временного пребывания на основании их письменного заявления, поданного не позднее чем за семь дней до дня голосования. Эта норма позволяет, с одной стороны, обеспечить право голосовать гражданам, находящимся вне места постоянной регистрации и не имеющим открепительного удостоверения, с другой – гарантировать невозможность для этих граждан проголосовать дважды, а также возможность исключить их двойной учет в списках избирателей (семи дней достаточно, чтобы передать информацию о включении гражданина в список избирателей по месту его временного пребывания в участковую комиссию по месту его постоянной регистрации, которая должна исключить его из своего списка).
Однако в результате недостаточной разъяснительной работы со стороны избирательных комиссий при проведении федеральных выборов 2003–2004 гг. значительная часть избирателей не узнала о своем праве подать за семь дней до дня голосования заявление о включении в список избирателей. Вместо соответствующей разъяснительной работы Московская городская избирательная комиссия приняла 4 декабря 2003 г. сомнительное с правовой точки зрения решение, согласно которому комиссия присвоила себе право выдавать справки, разрешающие включать граждан в списки избирателей. Это решение, доведенное через средства массовой информации до сведения москвичей, было 6 декабря 2003 г. отменено Центральной избирательной комиссией РФ, в результате чего значительное число граждан, желавших 7 декабря 2003 г. проголосовать в Москве на выборах депутатов Государственной Думы, не смогло реализовать свое активное избирательное право.
В новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 21 июля 2005 г.) срок подачи заявлений о включении в список избирателей по месту временного пребывания сокращен до трех дней. Кроме того, разрешено создавать специальные избирательные участки для голосования избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако для того, чтобы эти нормы сработали, потребуется серьезная разъяснительная работа.
Следует также отметить, что избирательное законодательство предусматривает, помимо открепительных удостоверений, еще два механизма, позволяющих участвовать в выборах избирателям, которые в день голосования находятся вне своего места жительства. Это – досрочное голосование и голосование по почте. Однако досрочное голосование возможно лишь в очень ограниченный период – после того, как все кандидаты зарегистрированы и бюллетени отпечатаны (обычно не ранее чем за 15 дней до дня голосования). При этом обилие злоупотреблений при проведении досрочного голосования и трудности контроля за этим процессом (см. 2.5.4) привели к запрету в 2002 г. досрочного голосования на федеральных и региональных выборах; по этой же причине многие эксперты склоняются к запрету его и на муниципальных выборах.
Что касается голосования по почте, то нынешнее состояние этой службы в России также не позволяет проведение этого вида голосования с соблюдением хотя бы минимума избирательных стандартов.
Кроме того, ни досрочное голосование, ни голосование по почте не могут решить проблему обеспечения избирательных прав граждан, длительное время находящихся вне места своей постоянной регистрации. Кардинальное решение этой проблемы невозможно в рамках только избирательного законодательства: необходимо изменение всей системы регистрации граждан.
Вопрос о соблюдении принципа всеобщего избирательного права в отношении пассивного избирательного права будет проанализирован в разделе 2.9.
|
