О практике предупреждения нарушений и запретов на государственной гражданской и муниципальной службе
Статья 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет 17 запретов в отношении государственных гражданских служащих.
Запреты в системе государственной службы - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие чиновнику совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения. В научной литературе также высказана позиция, согласно которой запреты (правоограничения) государственных служащих следует рассматривать как права, входящие в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной службе.
Общий подход в отношении допустимости ограничений прав и свобод человека и гражданина сформулирован в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Таким образом, введение ограничений прав и свобод государственных и муниципальных служащих выглядит вполне допустимым при условии, если они будут обоснованными и будут способствовать достижению конституционно значимых целей.
Кроме того, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, введение дополнительных ограничений в отношении государственных служащих компенсируется предоставлением им дополнительных гарантий и льгот, которые призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод.
Рассмотрим запреты для гражданского служащего на некоторые виды деятельности, несовместимые с гражданской службой, установленные в ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ предусматривается, что гражданский служащий не вправе участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации.
Под коммерческими в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ понимаются организации, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и ее распределение между участниками. Их закрытый перечень дан в п. 2 ст. 50 ГК РФ (Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий).
Гражданским служащим не запрещено участвовать на платной основе в органе управления некоммерческой организации. Под некоммерческими организациями в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ имеются в виду юридические лица в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных органов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Исключения установлены федеральным законодательством. Гражданский служащий может состоять членом органа управления организации, если это предусмотрено федеральным законом или если это ему поручено в законодательном порядке. Так, Указом Президента РФ от 10.06.1994 N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" установлено, что представители государства в органах управления АО, акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с этим Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, от имени которых они действуют. Определен порядок назначения представителей государства и заключения с ними договоров. На практике нередки случаи, когда по постановлению Правительства РФ в состав совета директоров открытого АО (регионального или межрегионального значения) включается глава администрации соответствующей области.
Постановлением Правительства РФ от 22.02.1997 N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды" установлено, что при возникновении задолженностей АО по обязательным платежам представители государства в органах управления этого АО обязаны: потребовать созыва заседания совета директоров (наблюдательного совета), включения в повестку дня заседания отчета исполнительного органа о размерах и причинах задолженности и мерах по ее погашению; принять меры по досрочному прекращению полномочий исполнительного органа в случае неудовлетворительной деятельности по погашению задолженности и др.
Предусмотрено, что федеральные государственные служащие, назначенные решениями Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества представителями государства в органах управления АО, за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей несут дисциплинарную ответственность, а их полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих АО могут быть прекращены (Постановление Правительства РФ от 22.02.1997 N 214 (п. 2)).
Запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (пункт 16 ч. 1 ст. 17).
В соответствии с подп. "а", "б" п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы при избрании или назначении на государственную должность за исключением случая, установленного частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации. В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Гражданскому служащему запрещается замещать, выборную должность на постоянной основе в органах местного самоуправления, в профессиональных союзах. Это означает, что гражданский служащий не может быть одновременно депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Это непосредственно вытекает из ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, согласно которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.
Гражданские служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий.
Статьей 12 184-ФЗ от 06.10.1999 установлены ограничения, связанные с депутатской деятельностью
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности субъекта Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Конституцией Российской Федерации предусмотрен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей, закрепленное в Конституции в качестве одной из основ конституционного строя, обязательно и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие.
Судебная практика:
Прокуратурой г. К. проведена проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции, в ходе которой установлено, что гражданин был принят на работу в Комитет по … на государственную гражданскую службу - на должность первого заместителя председателя Комитета. При этом гражданин является депутатом городской Думы.
Ссылаясь на то, что при принятии на государственную гражданскую службу гражданина, не были соблюдены ограничения, установленные Федеральным законом "О государственной гражданской службе", а именно запрет на совмещение должности государственного служащего и выборной должности местного самоуправления, прокуратура просит признать приказ о принятии на государственную гражданскую службу и назначении на должность первого заместителя председателя Комитета незаконным; обязать Комитет прекратить в установленном законом порядке служебный контракт с гражданином, вследствие нарушения установленных федеральным законом запретов и ограничений при его заключении.
Гражданин посчитал, что поскольку он является депутатом на непостоянной основе, запрет на совмещение должности муниципального служащего и выборной должности местного самоуправления, нарушен не был. По его мнению, в данном случае нарушаются его конституционные права. Однако суд указал, что данный запрет действует независимо от того, на какой основе (постоянной или непостоянной) осуществляются полномочия выборного должностного лица муниципальной власти, и согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" означает несовместимость нахождения на государственной службе с избранием на муниципальную должность депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Доводы ответчика основаны на неверном толковании указанной нормы права.
Поскольку в государственных органах могут создаваться первичные профсоюзные организации и существует возможность избрания гражданского служащего на оплачиваемую должность в выборный профсоюзный орган, Закон N 79-ФЗ (подп. "в" п. 2 ч. 1 ст. 17) предусматривает, что в этом случае гражданская служба также приостанавливается. Гражданскому служащему запрещается совмещение его должности с оплачиваемой деятельностью в органе профессионального союза.
Граждане по окончании периода приостановления их гражданской службы вправе продолжить гражданскую службу или уволиться с нее.
Гражданские служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий.
П. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ установлен запрет гражданскому служащему заниматься предпринимательской деятельностью.
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ — самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Гражданским служащим запрещено: заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Судебная практика:
Гражданин Л. обратился в суд с иском о незаконном увольнении с должности государственной службы. Основания увольнения – нарушение запретов, связанных с государственной гражданской службой.
Как следует из приказа об увольнении, основанием к его изданию послужили результаты заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В ходе проверки прокуратуры выявлены нарушения со стороны Л. пункта 3 части 1 статьи 17 Закона РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который, являясь государственным гражданским служащим, одновременно, является индивидуальным предпринимателем.
В объяснительной Л. указал, что действительно с 2005 года имел статус индивидуального предпринимателя. С момента поступления на государственную гражданскую службы предпринимательством не занимался. В декабре 2009 года поручил своей знакомой оформить документы по закрытию предпринимательской деятельности. Исполнение поручения не проверил, в связи с чем не знал, что на момент проверки значится индивидуальным предпринимателем. В сентябре 2011 года с таким заявлением обратился самостоятельно, произведя все необходимые выплаты.
Статья 16 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Помимо ограничений данный Закон закрепляет широкий перечень запретов, связанных с государственной службой. По смыслу статьи 17 Закона запреты адресованы исключительно гражданскому служащему, а не лицу, поступающему на государственную гражданскую службу.
Судом установлено, что при поступлении на службу Л. ознакомлен с запретами, установленными гражданскому служащему вышеуказанным Законом. Тем не менее, зная о наличии у него статуса индивидуального предпринимателя, подав, по его утверждению, в декабре 2009 года заявление о прекращении статуса, не предпринял мер к получению подтверждения принятия налоговым органом соответствующего решения.
Решение суда по жалобе гражданки Н, уволенной с государственной службы за нарушение запретов, связанных с гражданской службой. Гражданка Н. считает, что запретов не нарушала; предпринимательскую деятельность не осуществляла; регистрация ее в качестве индивидуального предпринимателя является формальной и не может быть квалифицирована как нарушение указанного запрета.
Доводы о том, что увольнение за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, возможно только в случае систематического получения прибыли, что является обязательным признаком предпринимательской деятельности, судебная коллегия отвергает. Из содержания пункта 1 статьи 23 Гражданского кодекса РФ следует, что право на предпринимательскую деятельность возникает у гражданина с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Гражданка, находясь на государственной гражданской службе, была зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя, следовательно, приобрела право на осуществление предпринимательской деятельности. При указанных обстоятельствах истцом был нарушен запрет, установленный пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Федеральная база данных ЕГРЮЛ/ЕГРИП.
В электронном виде сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (ЕГРЮЛ/ЕГРИП).
(в Минэкономике и в Аппарате по одному рабочему месту, для запроса необходимо Ф.И.О. человека и его ИНН)
Закон N 79-ФЗ (п. 5 ч. 1 ст. 17) запрещает гражданскому служащему быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, либо в государственном органе или организации, непосредственно подчиненных или подконтрольных данному государственному органу.
Представительство - это совершение юридических действий представителем, при котором правовые последствия возникают у представляемого. Представитель может действовать на основании доверенности, указания закона либо акта уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Статья 971 ГК РФ определяет, что поверенный - это одна из сторон договора поручения, которая обязуется совершить от имени и за счет доверителя определенные юридические действия.
Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ). Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использовать должностные прерогативы в интересах частных лиц. Тем самым выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом гражданского служащего и запрещено законодательством.
Запрет для служащего быть представителем включает в себя и запрет быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в структурах, непосредственно подчиненных этому органу. Доверенность - это документ, в котором фиксируются полномочия представителя, т.е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на гражданской службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Письменное уполномочие гражданского служащего на совершение сделки в иных структурах, не подчиненных и не подконтрольных непосредственно ему, может быть правомерным, если сделка не подпадает под признаки предпринимательской деятельности.
Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом руководителю государственного органа. Руководитель, рассмотрев заявление служащего, имеет право разрешить ему исполнять свои должностные обязанности, если сочтет, что размер и характер личной заинтересованности гражданского служащего не могут повлиять на их надлежащее исполнение.
Закон N 79-ФЗ однозначно запрещает всем категориям гражданских служащих выезжать в служебные зарубежные командировки за счет физических и юридических лиц (п.7.ч.1 ст.17 Закона).
Этот запрет не распространяется на командировки, осуществляемые:
- в соответствии с международными договорами РФ;
- на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Гражданским служащим также не рекомендуется выезжать за границу по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.
Что касается внутригосударственных командировок, следует подчеркнуть, что гражданские служащие не вправе получать средства сверх выделяемых командирующим органом, от любых организаций и граждан; пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов.
Однако в ходе командировок, инспекционных поездок и т.д. гражданским служащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта, разумеется, в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Аналогичные услуги от иных организаций и граждан могут быть приняты лишь в объеме, не превышающем уровень обычного гостеприимства.
Но размеры обычного гостеприимства не установлены. Данный запрет не лишает госслужащих возможности принимать символические знаки внимания в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.
Закон N 79-ФЗ (п. 8 ч. 1 ст. 17) запрещает гражданскому служащему использовать в неслужебных целях средства организационно-технического, материального и иного обеспечения служебной деятельности. Под данный запрет подпадают также: использование, хотя и на службе, но не по назначению, вне служебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации и т.д. средств коммуникации, оргтехники и т.п.; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат. Такого рода деяния всегда влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения от должности. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).
К числу средств служебного обеспечения относится также информация. Гражданский служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми негосударственными предприятиями или гражданами.
Гражданскому служащему запрещено (п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к конфиденциальной информации.
Служебную информацию следует отграничивать от служебной тайны. Само понятие служебной информации ни в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни в иных действующих законодательных и подзаконных актах не раскрывается. Служебная информация никак не может быть отождествлена со служебной тайной по той причине, что, исходя из п. 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, к служебной тайне относятся служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами, и из этого же Перечня видно, что служебная тайна является конфиденциальной информацией. Между тем в п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" между сведениями конфиденциального характера и служебной информацией содержится разъединительный союз "или", то есть служебная информация не рассматривается авторами Закона как сведения конфиденциального характера и, следовательно, не относится к служебной тайне. В научной литературе отмечается непоследовательность законодателя при конструировании данной нормы, поскольку служебная информация здесь называется наряду с иными сведениями конфиденциального характера, а, следовательно, не относится к категории конфиденциальной информации
Тем не менее, целесообразно конфиденциальной информацией признавать информацию, не составляющую государственной тайны, но и не являющуюся общедоступной информацией, которая известна гражданскому служащему в силу исполнения им служебных обязанностей.
Под целями, не связанными с гражданской службой, имеется в виду использование конфиденциальной информации гражданским служащим не по назначению, в собственных интересах, с выгодой для себя или без таковой. Использование конфиденциальной информации в целях, не связанных с гражданской службой, предполагает, как правило, корыстную, материальную заинтересованность и на этом основании ограничивается Законом N 79-ФЗ.
Неразглашение или неиспользование конфиденциальной информации в целях, не связанных с гражданской службой, означает обязанность гражданского служащего не разглашать в период гражданской службы, не представлять и не использовать после увольнения с гражданской службы конфиденциальную информацию в интересах организации или физических лиц.
Запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности
Запрет гражданскому служащему публично осуждать конституционный строй РФ (п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона N 79-ФЗ) представляет собой базовое условие для исполнения основных обязанностей гражданского служащего. Из него вытекает обязанность соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и все иные нормативные правовые акты РФ, конституции, уставы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ, обеспечивать их исполнение и т.д.
Нарушение данного запрета влечет за собой возбуждение дисциплинарного производства против гражданского служащего, в результате которого он может быть уволен с гражданской службы. Меры ответственности за несоблюдение запрета должны быть соразмерны как содержанию публичных высказываний гражданского служащего, так и замещаемой им должности, а также характеру выполняемых функций. Так, серьезный урон репутации государственного органа может быть нанесен гражданскими служащими, замещающими должности руководителей, помощников (советников), высшей группы специалистов в случае антиконституционных, аморальных, клеветнических высказываний или заявлений.
Судебная практика:
За нарушение запрета, предусмотренного пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", гражданка Н. была уволена с государственной гражданской службы. Нарушение, явившееся основанием увольнения, заключалось в том, что в своем выступлении на одном из телеканалов Н. подвергла критике деятельность госоргана, где она проходила службу, в части, касающейся начисления заработной платы сотрудникам, находящимся в командировках, которое, по ее мнению, осуществлялось в противоречии с законодательством Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении требования Н., о восстановлении на службе, районный суд подтвердил, что заявительница нарушила запрет, установленный для государственных гражданских служащих.
По мнению заявительницы, примененным судами в ее деле положением пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нарушаются применительно к государственным служащим свобода слова и право на распространение информации, что противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 29 (части 1 и 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации (статья 32, часть 4) граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.
Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы, и, следовательно, требует соблюдения в правовом регулировании государственной службы баланса законных интересов, связанных с ее организацией и эффективным функционированием, и необходимости защиты прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе.
Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы (определения от 2 апреля 2009 года N 472-О-О и от 19 января 2011 года N 48-О-О).
Следовательно, в силу статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 4), 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.
Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти (статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"), публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности (статьи 2 и 4; статья 5, часть 3; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.
Вместе с тем в силу принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих (статья 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации") запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.
Давая толкование статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в делах, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, Европейский Суд по правам человека сформулировал следующие критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного права применительно к государственным служащим.
Ограничение государственных служащих в публичных высказываниях допустимо, - они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность (Постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 1995 года по делу "Фогт (Vogt) против Германии", Постановления Европейского Суда по правам человека от 2 сентября 1998 года по делу "Ахмед (Ahmed) и другие против Соединенного Королевства" и от 14 марта 2002 года по делу "Де Диего Нафриа (De Diego Nafria) против Испании").
Европейский Суд по правам человека исходит из того, что правовое положение государственного служащего, которое предопределяется его непосредственной связью с государством и требует сдержанности и лояльности при выполнении возложенных на него специфических обязанностей государственной службы, обусловливает и соблюдение им - в отличие от других граждан - определенных правил при публичном выражении своего мнения по вопросу, представляющему общественный интерес, в том числе если это касается нарушений, допущенных государственным органом или должностным лицом, и если при невозможности иного - внутри самой системы государственной власти - реагирования на эти нарушения государственный служащий дает им публичную оценку, которая в таких случаях должна быть аргументированной, основанной на реальных фактах (обстоятельствах) и учитывающей последствия обнародования соответствующей информации.
Именно при соблюдении этих правил интересы государственной службы, в том числе авторитет органов, организаций и учреждений, в которых она осуществляется, получают, по мнению Европейского Суда по правам человека, признание и защиту закона. В свою очередь лояльность, осмотрительность и сдержанность государственного служащего при исполнении обязанностей государственной службы, соблюдение им запретов в интересах государственной службы подлежат признанию и защите постольку, поскольку это не препятствует ему, в частности, следовать общественному долгу - как его собственному, так и того государственного органа, в котором он проходит службу.
Следовательно, пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" - с учетом возможности обеспечения баланса конституционно значимых ценностей имеющимися правовыми средствами - не может толковаться и применяться как запрещающий государственным гражданским служащим все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки, связанные с деятельностью органов государственной власти, - без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших государственного служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем, возможности использования иных - предусмотренных законом - способов их решения, соотношения причиненного (могущего быть причиненным) соответствующими действиями государственного служащего ущерба для государственных или общественных интересов, с ущербом, предотвращенным в результате таких действий.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
Признать нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу - оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства. |
