ОТЧЕТ
«РАЗРАБОТКА ПРОЕКТА МЕТОДИКИ И ПЕРВИЧНАЯ ОЦЕНКА МАСШТАБОВ НЕЗАКОННОГО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
2016
ОГЛАВЛЕНИЕ
|
Нормативные ссылки
|
3
|
|
Введение
|
4
|
1.1
|
Актуализация результатов проекта WWF России «Оценка объемов древесины нелегального происхождения»
|
7
|
1.2
|
Анализ механизмов нелегальной заготовки древесины и «критических точек» ее попадания в цепочки поставок, появления неучтенной древесины
|
10
|
1.3
|
Рекомендации по совершенствованию мер борьбы с незаконными рубками
|
17
|
1.4
|
Оценка полноты и достоверности имеющейся статистической информации об объёмах заготовки лесоматериалов, производства и потребления продукции из древесины
|
18
|
1.5
|
Рекомендации по совершенствованию ведения статистического учёта заготовки древесины, производства и реализации лесоматериалов и продукции из древесины
|
24
|
1.6
|
Проект «Методики оценки масштабов незаконного лесопользования в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях»
|
38
|
1.7
|
Объёмы незаконного лесопользования в РФ по данным за 2013 год
|
42
|
|
Список использованных источников
|
51
|
НОРМАТИВНЫЕ ССЫЛКИ
1. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.05.2015 N 19).
2. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 318
«Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы».
3. Федеральный закон от 28.12.2013 № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
4. Распоряжение Правительства РФ от 13.06.2014 № 1047-р «Об утверждении перечней видов древесины, на которые распространяются требования главы 2.2 Лесного кодекса РФ».
5. Постановление Правительства РФ от 21.06.2014 № 571 «О сопроводительном документе на транспортировку древесины» (вместе с «Правилами заполнения сопроводительного документа на транспортировку древесины»).
6. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1525 «Об утверждении Правил учета древесины».
7. Приказ Минприроды России от 30.03.2015 № 154 «Об утверждении Порядка определения видового (породного) и сортиментного состава древесины».
8. Приказ Росстата от 04.09.2014 № 547 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью предприятий».
9. ГОСТ 17462-84. Межгосударственный стандарт. Продукция лесозаготовительной промышленности. Термины и определения
(утв. Постановлением Госстандарта СССР от 14.12.1984 N 4436).
10. Письмо Федеральной таможенной службы РФ от 19.06.2006 №17-22/20915 «О направлении информации» и приложение к письму ФТС РФ от 19.06.2006 №17-22/20915 «Схемы ухода от уплаты таможенных платежей, связанные с занижением таможенной стоимости товара».
11. ГОСТ 2292-88. Межгосударственный стандарт. Лесоматериалы круглые. Маркировка, сортировка, транспортирование, методы измерения и приемка
(утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 21.04.1988 N 33).
12. Приказ Минпромторга РФ № 185, Минтранса РФ № 175 от 28.10.2008
«Об утверждении норм естественной убыли древесины и продукции ее переработки при перевозках железнодорожным, морским, речным транспортом и в смешанных железнодорожно-водных сообщениях».
13. Приказ Минпромторга РФ от 01.10.2008 № 173 «Об утверждении норм естественной убыли при хранении древесины и продукции ее переработки».
ВВЕДЕНИЕ
Работа выполнена в рамках проекта «Усовершенствование правоприменения и управления в лесном секторе (FLEG) в странах Европейской политики добрососедства (ENP) восточного региона и России».
Незаконные рубки считаются одной из самых острых проблем российского лесного сектора. Незаконная рубка лесов и нелегальный оборот заготовленной древесины наносят огромный ущерб экономике, ухудшают имидж лесной промышленности России и иностранных государств – потребителей российского круглого леса. Нелегальные рубки и торговля нелегально заготовленной древесиной широко распространены в стране, но особенно актуальны для приграничных районов Северо-Запада (Копейкин, Кузьмичев, 2010), Восточной Сибири и Дальнего Востока (Бородуля, 2008; Незаконные рубки на Дальнем Востоке…, 2013).
В настоящее время в Российской Федерации нет методики и системы оценки незаконных рубок, которые позволяют обеспечить достоверный учет объемов незаконной заготовки. По различным данным и оценкам, на них приходится от 1 до 35% всей лесозаготовки в стране. Нет согласия и в оценках масштабов незаконного оборота древесины.
По официальным данным Рослесхоза нелегальная заготовка в разные годы составляет около 1-3% общего объема лесозаготовок. Кроме того в последние годы отмечается снижение объемов незаконных рубок согласно официальной статистике (рис. 1). По данным Рослесхоза в 2015 году в 34 российских регионах отмечен рост незаконных рубок. В их числе Вологодская, Владимирская, Иркутская, Московская, Кировская, Новгородская, Томская и Омская области, а также Забайкальский, Краснодарский и Красноярском края. Наибольший объем нарушений выявлен в Иркутской области – там незаконно было вырублено почти 200 тысяч м3 древесины. Общий ущерб от незаконных рубок оценивается более чем в 10 миллиардов рублей. Нарушители выявлены только в половине из 18 тысяч случаев. В 45 регионах в 2015 году – позитивная динамика, в их числе Карелия, Коми, Архангельская, Смоленская, Свердловская, Нижегородская, Тверская и Псковская области, а также Приморский и Хабаровский края. Незаконные рубки не зафиксированы в Ненецком и Чукотском автономных округах (Узбекова, 2015).
Между тем, официальные данные существенно расходятся с независимыми оценками. Так по оценкам WWF России 2006 года основанным на «балансовом» методе – сравнении официальных объемов лесозаготовок с объемами потребления, включая переработку, строительство и экспорт – от 4 до 35% объема лесопользования в разных регионах России являлись незаконными (Оценка объемов древесины…, 2007). Всемирный банк оценил объём нелегальных заготовок в России в 2011 году в 20% от общего объёма. Оценки Всемирного банка базируются на опросе специалистов лесного сектора и характеризуют скорее уровень восприятия масштабности проблемы нелегального лесопользования среди специалистов лесного сектора (рис. 2). Общий размер экономического ущерба бюджету Российской Федерации от незаконного оборота древесины оценивается в размере от 13 млрд. до 30 млрд. руб. ежегодно.
Рис. 2. Динамика доли нелегальных рубок от общего объема заготовок по данным официальной статистики
(по данным доклада Е. Кузьмичева (Всемирный банк, консультант) «Работа Всемирного банка по направлению - совершенствование системы противодействия нелегальному лесопользованию в рамках программы ФЛЕГ II (ЕИСП Восток)»)
Рис. 1. Экспертная оценка доли нелегальных рубок и незаконного оборота древесины в общем объеме заготовок (по анкетам ФЛЕГ II (ЕИСП Восток)
(по данным доклада Е. Кузьмичева (Всемирный банк, консультант) «Работа Всемирного банка по направлению - совершенствование системы противодействия нелегальному лесопользованию в рамках программы ФЛЕГ II (ЕИСП Восток)»)
Официальная статистика и независимые оценки сходятся лишь в том, что незаконные рубки наиболее распространены в экспортно-ориентированных лесных регионах РФ, прежде всего на границе с Китаем, в частности, в Иркутской области и Приморском крае. По оценкам неправительственных организаций, в этих регионах до 50% объема заготавливаемой древесины может иметь нелегальное или «сомнительное» происхождение.
Таким образом, проблема нелегальных рубок в России признается всеми участниками лесных отношений. Мнения расходятся только в масштабах этого явления. Существующая система учета незаконных рубок несовершенна по ряду причин и требует уточнения и модернизации.
В официальном рабочем плане межгосударственной программы ФЛЕГ II (ЕИСП Восток), была поставлена задача – подготовить проект методики оценки масштабов нелегального лесопользования.
1.1. Актуализация результатов проекта WWF России «Оценка объемов древесины нелегального происхождения»
Исследования проблемы нелегальных лесозаготовок, проведенные Всемирным фондом дикой природы (WWF) за последние годы, свидетельствуют о том, что проблема имеет системный характер, это явление характерно в той или иной степени для всех лесозаготовительных регионов России, объемы нелегально заготовленной древесины из года в год колеблются (то увеличиваются, то уменьшаются как в масштабах страны, так и по регионам), на государственном уровне принимаются попытки изменить ситуацию, однако пока они во многом безуспешны. В 2006 году WWF предпринята попытка оценить объемы древесины нелегального происхождения, результаты которой отражены в работе «Оценка объёмов древесины сомнительного происхождения и анализ практики внедрения систем отслеживания происхождения древесины в ряде многолесных регионов Северо-Запада, Сибири и Дальнего Востока России» (2007). В данной работе WWF описан принцип построения балансовой модели на основе сопоставления официальных данных об объемах лесозаготовки в субъекте федерации и поступления древесины из других мест с официальными данными об объемах ее потребления (переработка, использование в строительстве) и вывоза из региона (межрегиональные перевозки, экспорт). Аналогичная методика расчетов, базирующаяся на балансовом методе, позднее (2013 год) была апробирована в отношении дуба монгольского по двум субъектам РФ на Дальнем Востоке (Незаконные рубки на Дальнем Востоке…, 2013). Однако применение ее ограничивалось экспортом древесины без учета внутреннего потребления в исследованных регионах.
В период с 2006 по настоящее время произошли значительные изменения на международном и российском уровне, в частности поправки к «Закону Лейси» в США, (2008 г.), Регламент (ЕС) № 995/2010 Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 года об обязанностях операторов, размещающих лесоматериалы и продукцию из древесины на рынке1 (далее – Еврорегламент), в России принят Федеральный закон № 415 (2013 г.), в связи, с чем работа WWF по оценке объемов древесины нелегального происхождения требует актуализации.
Проводимая в рамках настоящего проекта работа призвана определить «критические точки» попадания нелегальной древесины на рынок и подойти к вопросу определения объемов этой древесины.
Принятые ограничения:
1. В настоящей работе не рассматриваются вопросы, связанные с качеством продукции. А именно это провоцирует развитие теневой экономики в лесном секторе. На уровне лесозаготовок – это прежде всего вопросы несоответствия таксационных данных реальному состоянию лесфонда. Что позволяет манипулировать с итоговыми объемами заготовленной древесины в пользу более ценных хвойных пород. На уровне готовой продукции это, прежде всего, вопросы трансфертного ценообразования. В настоящей работе исследуется только часть теневой лесной экономики, касающейся только объемов древесины.
2. При разработке «Методики оценки масштабов незаконного лесопользования в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях» используется балансовый метод. Другие возможные методы в работе не рассматриваются. В теоретической части приводится только описание возможных вариантов.
3. За основу взята работа WWF 2006 года «Оценка объёмов древесины сомнительного происхождения и анализ практики внедрения систем отслеживания происхождения древесины в ряде многолесных регионов Северо-Запада, Сибири и Дальнего Востока России» (2007).
В настоящей работе основываясь на базовом принципе построения балансовой модели (приход древесины минус расход) проведено исследование проблемы незаконного лесопользования с учетом экспертных оценок широкого круга представителей лесного бизнеса, имеющих опыт работы в различных отраслях народного хозяйства, связанных с производством и использованием древесины. На основе изучения доступных источников информации и мнения экспертов определены те аспекты, которые не были изучены и не учтены в упомянутой работе WWF.
Вместе с тем анализ доступных источников информации, равно как и опрос экспертов, показали неоднозначность трактовки отдельных практических аспектов применительно к построению балансовой модели, призванной определить объем незаконных лесозаготовок. Проведенные исследования показали, с одной стороны, невозможность определения точного объема незаконных рубок даже в пределах разумной погрешности, с другой, показали существующие системные проблемы в организации лесопользования, статистического учета заготовленной древесины.
Несмотря на всю условность и неоднозначность возможных результатов расчета объема незаконных лесозаготовок на основе балансового метода, развитие усилий и результатов WWF, полученных в ходе упомянутой работы 2006 года, представляется весьма актуальным. Так как более детальная проработка самой методики и работа по определению релевантных показателей позволят обратить внимание на «критические» точки в появлении, использовании и учете древесины сомнительного происхождения. Полученные в ходе настоящей работы результаты имеют потенциал к дальнейшему использованию в рамках работы по совершенствованию системы лесопользования в России, пресечению и предотвращению преступлений и правонарушений в лесном секторе экономики, могут способствовать работе заинтересованных организаций в сертификации лесоуправления и цепочки поставки лесопродукции, а также соответствия требованиям Еврорегламента.
В ходе настоящей работы по созданию методики определения объемов незаконного лесопользования, существует необходимость оценки ряда аспектов, влияющих на формирование методики, и определения релевантных показателей, необходимости их учета и корректности особенностей их использования для целей расчета.
Эти аспекты предлагаются к обсуждению с Заказчиком и привлеченными им экспертами для принятия решения о характере использования конкретных элементов в системе построения методики.
На первом этапе предлагается обсудить ниже указанные, возможные источники появления древесины в теневом обороте и принять решение о целесообразности отражения каждого из представленных на обсуждение источников при формировании методики оценки масштабов незаконного лесопользования. |
