4.2. Административно-правовой статус граждан Украины
Общий административно-правовой статус индивида называют статусом гражданина.
Гражданами Украины согласно ст. 3 Закона Украины «О гражданстве» от 18 января 2001 года являются:
— все граждане бывшего СССР, которые на момент провозглашения независимости Украины постоянно проживали на территории Украины;
1 Тихомиров Ю. Я. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — С. 202.
2 Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 1999. — С. 122-254; Габричидзе Б. Н, Елисеев Б. П. Российское административное право. — М., 1998. — С. 43—115.
3 Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1997. — С. 22.
73
>>>74>>>
— лица, независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, местожительства, языковых или других признаков, которые на момент вступления в силу Закона Украины «О гражданстве» (13 ноября 1991 г.) проживали в Украине и не были гражданами других государств;
— лица, которые прибыли в Украину на постоянное проживание после 13 ноября 1991 года и которым в паспорте гражданина бывшего СССР образца 1974 года органами внутренних дел Украины внесена надпись «гражданин Украины», а также дети таких лиц, прибывшие вместе с родителями в Украину, если на момент прибытия в Украину они не достигли совершеннолетия;
— лица, получившие гражданство Украины в соответствии с законами Украины и международными договорами Украины.
Административно-правовой статус граждан Украины является составной частью их общего правового статуса, поэтому и большинство прав и обязанностей граждан являются вторичными, производными от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
Но в структуре административно-правового статуса гражданина есть и такие права и обязанности, которые выходят за пределы конституционного статуса, устанавливаются конкретными нормативными актами в соответствии с общей концепцией положения человека и гражданина.
Содержанием административно-правового статуса гражданина является совокупность комплекса прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права и гарантий их реализации.
Гражданин является приоритетным субъектом административного права, так как, в соответствии с новой доктриной административного права, формируемой в Украине, в структуре публичного интереса, охраняемого административным правом, обеспечение прав и свобод гражданина является основным. Именно права и свободы человека и гражданина определяют содержание и применение законов, деятельность всех ветвей государственной власти. При этом имеется в виду гражданин, который не обладает властно-распорядительными функциями, то есть не является фигурантом государства.
В правовых актах не отождествляется правовой статус личности и гражданина, последний имеет больший объем прав и обязанностей.
Большинство конституционных прав граждан требуют административно-правового обеспечения (право на образование, на пред-
74
>>>75>>>
принимательскую деятельность, на обеспечение жильем, на объединения, на забастовки, на безвозмездную медпомощь и т. п.).
С точки зрения механизма реализации Д. Н. Бахрах права разделяет на абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся те, которыми субъекты пользуются на свое усмотрение, а органы власти должны не препятствовать этому, а создавать все условия для их реализации, защиты. Это право на административную жалобу, трудоустройство, получение общего среднего образования и т. п. Реализация этой категории прав зависит от воли гражданина.
Относительными являются такие, реализация которых опосредуется волей субъекта власти, актом применения права, например, приказ о зачислении на должность, лицензия на осуществление деятельности1.
Соответствующее деление касается также и обязанностей граждан, абсолютными среди них являются те, которые не зависят от любых конкретных обстоятельств, они являются безусловными и возлагаются на каждого гражданина (соблюдение правил дорожного движения, санитарных правил и т. п.).
Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на обретение и пользование правами. Есть еще одна группа обязанностей, возникающих из неправомерных действий — правонарушений. Она обусловлена теми особенностями, которые присущи административной ответственности.
В зависимости от степени связанности гражданина при реализации им своих прав, в юридической литературе различают шесть степеней свободы:
1. Полная свобода.
2. Свобода, которая связана с обязанностью уведомления субъек-
тов власти (явочный порядок реализации прав).
3. Свобода, связанная с регистрацией деятельности.
4. Свобода, которая ограничивается обязанностью получения разрешения.
5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при предоставлении разрешения на осуществление прав (исключительный порядок разрешения).
6. Полная несвобода2.
В общем административно-правовом статусе граждан Украины права в сфере государственного управления распределяют по их содержанию на такие группы:
— права (и обязанности), необходимые для участия в управлении государственными делами, как опосредованно, так и не-
1 Бахрах Д. Н. Административное право России. — М., 2000. — С. 67.
2 Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. — М., 1997. — С. 33.
75
>>>76>>>
посредственно. Это так называемые права на социально-политическую активность. К ним относятся право на государственную службу, на внесение предложений, на участие в объединениях граждан, и т. п. Характерной особенностью этой группы прав является то, что их реализация требует, прежде всего, активного поведения, волеизъявления самого гражданина как субъекта административного права;
— право на содействие, помощь от государства, компетентных организаций в реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов. Это право на организационную, техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и другую помощь. Характерной особенностью этой группы прав является активная деятельность, содействие органов исполнительной власти и должностных лиц в их реализации. Без поддержки и помощи государства невозможна реализация права на митинги, собрания, трудоустройство, возмещение вреда, объединения для защиты своих интересов и т. п.;
— право на защиту, которое характеризуется тем, что для его реализации от органов исполнительной власти, должностных лиц требуется осуществление разнообразной многофункциональной деятельности по созданию условий для практической реализации, защиты, гарантирования. Внутри этой группы прав различают: 1) право на административную жалобу; 2) право на обжалование в суд; 3) защита в адми-нистративно-юрисдикционном производстве; 4) право на необходимую оборону; 5) право на помощь общественных организаций (коллегий адвокатов, профсоюзов, обществ защиты прав потребителей и т. п.)1.
Административно-правовые обязанности граждан — это установленные государством и адресованные гражданам требования действовать в определенных границах. В обязанностях закрепляется необходимое, надлежащее отношение к: 1) государству и его аппарату; 2) обществу и его членам; 3) собственным интересам.
По своему смыслу административно-правовые обязанности делятся на два вида: а) обязанность осуществлять определенные действия, б) обязанность воздержаться от определенных действий, которые расцениваются как правонарушение.
Административно-правовые обязанности граждан возникают в связи с юридическими фактами, закрепленными в нормах административного права, среди которых наиболее характерными являются:
— достижение гражданином определенного возраста (с 16 лет возникает обязанность получить паспорт);
1 Бахрах Д. Н. Административное право России. — М., 2000. — С. 68.
76
>>>77>>>
— занятие определенной деятельностью;
— пребывание в определенном месте;
— пользование объектами государственной собственности и т.п.1 Гарантии реализации административных прав и обязанностей
граждан, которые являются неотъемлемым элементом административно-правового статуса, традиционно разделяют на экономические, организационные, политические и юридические.
Экономические гарантии — это создание такой материальной базы жизни общества, которая позволила бы обеспечить свободное развитие каждой личности, создать достойные условия жизни гражданам страны. Сюда относятся стабильная и эффективная работа промышленности, стабильный курс национальной валюты, своевременная выплата заработной платы, социальных выплат, рост благосостояния граждан и т. п.
Политические гарантии предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, политический плюрализм, признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью.
Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления содержат наличие разветвленной системы контролирующих, правоохранительных, надзорных и других государственных и общественных органов и организаций на всех уровнях управления. Главной целью этих организационных структур является деятельность по практической реализации прав и свобод граждан, а также принадлежащих им обязанностей.
Итак, юридические гарантии — это совокупность закрепленных в административно-правовых нормах средств (условий, способов), а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленная на обеспечение беспрепятственной реализации и всесторонней охраны субъективных прав граждан.
Юридические гарантии по своему характеру, степени влияния на эффективность реализации прав и свобод граждан существенным образом различаются между собой.
Одни из них влияют на процесс осуществления прав и свобод опосредствованно, косвенно, в совокупности своей создавая благоприятные условия, в которых происходит этот процесс.
Другие действуют непосредственно, их целью является воплощение прав и свобод в жизнь, охрана их от нарушения, определение порядка восстановления, если нарушение уже имеет место. Эта группа гарантий в законодательстве представлена непосредственно в виде правомочий участников процесса реализации прав и свобод, в виде процедурно-процессуальных правил их осуществления.
1 Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К., 1999. — С. 159-160.
77
>>>78>>>
Итак, речь идет о материальных и процессуальных юридических гарантиях осуществления прав и выполнения обязанностей.
Материальные юридические гарантии определяются как совокупность правомочий граждан, а также средств правового обеспечения их охраны и защиты в процессе реализации.
Процессуальные юридические гарантии — это предусмотренные административным правом специальные процедурные правила реализации прав, а также порядок их охраны и защиты в случае нарушения.
Взаимодействуя и дополняя друг друга, материальные и процессуальные юридические гарантии создают возможность реального осуществления права. Из-за отсутствия одной из этих категорий провозглашенное право часто становится декларацией, так как его реализация зависит от усмотрения сторон.
Нормы административного права, гарантируют выполнение прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления, производные от Конституции Украины, в которой закреплен ряд положений, позволяющих избежать в процессе административного нормотворчества ограничения прав и свобод граждан, их отмену, или возложения на граждан дополнительных, новых, необоснованных обязанностей.
Во-первых, по общему правилу, не должны приниматься законы, подзаконные акты, которые ограничивают или отменяют права граждан.
Во-вторых, такое ограничение является возможным лишь при определенных, чрезвычайных условиях и лишь законом (ст. 64 Конституции).
В-третьих, такое ограничение не является бессрочным, действует лишь на время действия чрезвычайных обстоятельств.
В-четвертых, есть права и свободы граждан, которые не подлежат ограничению при любых условиях. К ним относятся следующие:
— равенство перед законом;
— неотъемлемое право на жизнь;
— право на уважение достоинства человека;
— право на свободу и личную неприкосновенность;
— право направлять индивидуальные или коллективные обращения или лично обращаться к органам государственной власти;
— право на жилье;
— право на свободный брак;
— право на равенство детей;
— право на защиту судом;
— право на возмещение вреда, причиненного вследствие незаконных действий органов исполнительной власти;
78
>>>79>>>
— право на изменение гражданства. Граждане также не могут быть лишены гражданства.
Общий административно-правовой статус граждан дополняется, в зависимости от социальной роли индивидуального субъекта, специальными административно-правовыми статусами. Вообще, в специальной литературе не выработано единой точки зрения относительно соотношения общего и специального административно-правового статуса индивидуальных субъектов. Так, некоторые авторы считают, что административно-правовой статус гражданина является сложным юридическим образованием и содержит в себе четыре элемента.
Первая часть прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, вторая — статус гражданина, третья — социальный статус (правовые статусы военнослужащих, учеников, рабочих, пенсионеров и т. п.), четвертая — особый статус (совокупность прав и обязанностей, которые лицо приобретает по своему желанию: охотника-любителя, водителя-любителя и т. п.)1.
Есть и другая точка зрения, в соответствии с которой административно-правовой статус гражданина является общим и специальным2.
Она кажется более оправданной. Выделяются такие специальные статусы:
— членов административных коллективов (административный коллектив при этом понимается как организованная группа людей, личный состав организации, в которой отношения членов организации и администрации, их права и обязанности регулируются административным правом. Это органы внутренних дел, воинские части, студенческие коллективы и т. п.). Среди статусов членов административных коллективов, в свою очередь, различают статусы:
1) тех, кто учится;
2) милитаризованных служащих;
3) лиц, свобода которых ограничена в административном порядке;
4) субъектов административной опеки (сирот, беженцев, безработных и т. п.);
5) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;
6) субъектов разрешительной системы;
7) государственных служащих;
8) лиц, совершивших административные правонарушения.
1 Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 1999.— С. 120-124.
2 Бахрах Д. Н. Административное право России. — М., 2000. — С. 77.
79
>>>80>>>
Все эти статусы в соответствующих случаях дополняют общий административно-правовой статус индивидуальных субъектов административного права.
4.3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
Одним из условий построения в Украине правового, социально ориентированного государства является ее открытость для мирового сообщества. Это предопределяет появление на территории страны все большего количества иностранцев, которые прибывают в Украину с разнообразными целями. Поэтому установление в законодательстве четкого административно-правового статуса указанных категорий лиц позволит избежать недоразумений и правонарушений как с их стороны, так и со стороны уполномоченных органов исполнительной власти.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается Законом Украины «О правовом статусе иностранцев» от 04.02.94 г., другими законами и подзаконными актами с учетом Конвенции о статусе апатридов от 28.09.54 г., Конвенции о статусе беженцев от 28.07.51 г., Декларации о правах человека относительно лиц, которые не являются гражданами страны, в которой они проживают от 13.12.85 г. и др.
В соответствии с Законом Украины «О правовом статусе иностранцев» иностранцами являются лица, которые имеют гражданство иностранных государств и не являются гражданами Украины, а также лица без гражданства, не принадлежащие к гражданству ни одного государства (ст. 1 Закона).
Иностранцы наделены теми же правами и свободами, что и граждане Украины. Они выполняют такие же обязанности, если другое не установлено Законами и международными договорами Украины (ст. 26 Конституции Украины).
Однако нельзя утверждать, что административно-правовой статус иностранцев и граждан Украины одинаков.
Административная правоспособность гражданина Украины возникает с момента рождения и прекращается его смертью.
У иностранца, прибывшего в страну, административная правоспособность возникает с момента прибытия и заканчивается, когда он покидает страну.
Административная дееспособность иностранца состоит в способности реализовывать своими действиями принадлежащие ему права и выполнять обязанности. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и апатридов содержат в себе ряд ограничений их прав и обязанностей.
80
>>>81>>>
Правовое положение иностранцев в любой стране является своеобразным. Оно состоит из двух элементов: правового статуса гражданина собственного государства (или статуса лица без гражданства в стране его постоянного местопребывания) и правового статуса собственно иностранца. При этом у лица без гражданства этот статус практически един — он устанавливается страной пребывания. Иностранный гражданин не теряет юридической связи со своей страной, находясь за ее пределами, пользуется ее защитой и поддержкой. В то же время иностранный гражданин подпадает под юрисдикцию другой страны. Он обязан придерживаться Конституции и административных правил, которые ею установлены1.
В разных странах правовой статус иностранцев отличается, что обусловлено рядом факторов: социально-экономические и политические условия, характер внешней политики, особенности национального законодательства.
Но в специальной литературе с точки зрения юрисдикции государства по отношению к иностранцам, иностранные граждане делятся на несколько групп.
К первой относятся иностранцы, которые постоянно или временно находятся на территории страны и на которых юрисдикция государства распространяется в полном объеме, как и на граждан: иностранные студенты, аспиранты, туристы, спортсмены, журналисты, экипажи самолетов гражданских авиалиний, торговых и пассажирских судов, члены делегаций культурного, научного, технического обмена, лица, которые приезжают по частным делам и т. п.
Ко второй категории иностранцев относятся члены экипажей военных кораблей, военнослужащие воинских частей. Они подлежат юрисдикции государства пребывания лишь в случае совершения противоправных действий не во время выполнения служебных обязанностей. Вопрос об их ответственности за правонарушения во время выполнения служебных обязанностей решается в дипломатическом порядке.
К третьей группе иностранцев относятся лица, обладающие консульским иммунитетом. Они являются лично неприкосновенными и освобождаются от юрисдикции государства пребывания в вопросах, связанных с их служебной деятельностью.
К четвертой группе относятся лица, которые имеют дипломатический иммунитет, являются неприкосновенными и освобождаются от уголовной, административной, гражданской и т. п. ответственности перед государственными органами страны пребывания.
Пятую группу составляют лица, получившие политическое убежище.
1 Тодыка Ю. Н. Конституционно-правовой статус иностранцев и беженцев в Украине. — X., 1998. — С. 18.
81
>>>82>>>
Шестую группу иностранцев составляют военнослужащие в составе вооруженных сил, которые находятся на чужих территориях в соответствии с международными соглашениями. Именно настоящими соглашениями определен объем иммунитета войск, который распространяется лишь на служебную деятельность. Вне его за совершение преступлений военнослужащие подпадают под юрисдикцию страны пребывания1.
Кроме разницы в статусе иностранцев, в зависимости от одной из групп, на них определенное влияние оказывают также правовые режимы, в соответствии с которыми правовой статус иностранных граждан одной группы разных стран может также быть разным. Мировой практикой выработаны такие правовые режимы в отношении иностранцев: взаимности, идентичности, национальный режим, режим «открытых дверей», преференциальный (специальный), режим наибольшего благоприятствования. В Украине для иностранцев установлен национальный правовой режим, который является общим принципом украинского законодательства, согласно которому иностранцы уравниваются в правах и обязанностях с гражданами Украины, с некоторыми исключениями. Но этот режим к иностранцам применяется по принципу взаимности, который предусматривает такое же отношение к гражданам Украины в других государствах.
Так, в Законе Украины «О правовом статусе иностранцев» установлено, что в случаях ограничения правового статуса граждан Украины иностранным государством, Кабинет Министров может принять решение о соответствующих ограничениях относительно граждан этого государства, которые находятся в Украине.
Основные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрены ст. 7-24 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев».
Иностранцы имеют право:
— иметь в собственности любое имущество, наследовать и завещать его;
— на свободу совести;
— на неприкосновенность личности, жилья, невмешательство в личную и семейную жизнь, на тайну переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений, на уважение к достоинству;
— на отдых;
— на социальную защиту;
— на пользование достижениями культуры;
— на предпринимательскую и инвестиционную деятельность;
— на обращение в суд, другие государственные органы за защитой имущественных и неимущественных прав.
1 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М, 1979. — С. 163-165.
82
>>>83>>>
Объем правового статуса иностранцев зависит также от того, постоянно или временно они находятся на территории Украины. Для постоянно проживающих установлены такие права:
— работать на предприятиях, в учреждениях, организациях, или заниматься другой трудовой деятельностью. Иностранцы, которые находятся на территории Украины временно, должны получить разрешение на трудоустройство, которое при наличии соответствующих условий может быть предоставлен Государственным центром занятости Минтруда1.
— пользоваться медпомощью;
— получить жилое помещение в соответствии с законодательством Украины;
— вступать в легализованные общественные организации (если это предусмотрено уставами организаций и если иное не предусмотрено законодательством Украины).
Вместе с тем иностранцы не имеют права:
— быть основателями и членами политических партий (ст. 36 Конституции, ст. 16 Европейской конвенции по правам человека, ст. 12 Закона «Об объединениях граждан», ст. 16 Закона «О правовом статусе иностранцев»);
— избирать и быть избранными в органы государственной власти и самоуправления, принимать участие в референдумах;
— получать в собственность земельные участки. Но совместные предприятия, международные объединения и организации с участием иностранных граждан, а также лиц без гражданства могут получать их в аренду;
— получить часть государственного имущества за приватизационные бумаги (ст. 15 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» от 19.02.97 г.);
— вести крестьянское (фермерское) хозяйство (ст. 2 Закона Украины «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 20.12.91 г.);
— быть адвокатами, аудиторами, нотариусами (ст. 2 Закона Украины «Об адвокатуре» от 19.12.92 г, ст. 3 Закона Украины «О нотариате» от 02.09.93 г.);
— быть государственными служащими (ст. 4 Закона Украины «О государственной службе» от 16.12.93 г.), в том числе военнослужащими (ст. 1 Закона Украины «О всеобщей воинской обязанности и воинской службе» от 25.03.92 г.)2.
1 Постанова КМУ від 01.11.1999 р. «Про затвердження Порядку оформлення іноземцям та особам без громадянства дозволу на працевлаштування в Україні».
2 Порядок виїзду з України та в'їзду в Україну. Правовий статус іноземців: Науково-практичні коментарі та нормативно-правові акти / М. І. Хавронюк, Б. В. Прощаєв, М. І. Марченко, С. Г. Трофимов. — К., 1998. — С. 213-214.
83
>>>84>>>
Кроме этого, законодательством Украины установлены определенные ограничения в отношении отдельных прав иностранцев.
Так, иностранцы, эмигрировавшие в Украину для трудоустройства на определенный срок, могут заниматься трудовой деятельностью лишь на основании разрешения на трудоустройство. Порядок оформления иностранцам и лицам без гражданства разрешения на трудоустройство (от 01.11.1999 г.) утвержден Кабинетом Министров Украины. В соответствии с ним, разрешение на трудоустройство указанным лицам оформляется и выдается Государственным центром занятости Минтруда или по его поручению соответствующими центрами занятости лишь при условии, если в стране отсутствуют работники, которые способны выполнять эти работы, или есть достаточные основания целесообразности использования работы иностранных специалистов, если иное не предусмотрено международными договорами Украины. Иностранцам, которые постоянно проживают на территории Украины, разрешение на трудоустройство не обязательно.
Разрешение, как правило, выдается сроком до 1 года, при наличии определенных оснований срок может быть продлен, но в любом случае, беспрерывный срок пребывания иностранцев в Украине на основании разрешения на трудоустройство не может превышать 4 лет.
Право иностранцев на образование основано на Конституции Украины и Постановлении Кабинета Министров Украины «Об обучении иностранных граждан в Украине» от 26.02.1993 г. Иностранцы получают образование, как правило, на компенсационной основе, если иное не предусмотрено международными договорами. Признание эквивалентности аттестатов и дипломов, квалификации, ученых степеней и званий иностранцев осуществляется в порядке, предусмотренном международными договорами. В отношении иностранных граждан стран СНГ, признание и ностри-фикация документов об ученых степенях, сопоставлении ученых степеней происходит на основании Межправительственного соглашения о принципах признания и нострификации документов об ученых степенях, сопоставимости ученых степеней, заключенной в Алма-Ате 17—18 мая 1993 года.
Есть определенные ограничения в отношении въезда иностранных граждан, приезжающих из государств, в которых зарегистрированы опасные болезни. В соответствии с Законом Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения» от 24.02.1994 г. (ст. 29) в пограничных пунктах создаются и функционируют специальные санитарно-карантинные подразделения с целью предотвращения занесения в Украину особо опасных и инфекционных болезней.
Иностранцы могут передвигаться по территории Украины, избирать местожительство в ней лишь в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.
84
>>>85>>>
Иностранцам, которые планируют находиться в Украине более 3 месяцев, виза на въезд выдается дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Украины при условии предъявления документа об отсутствии у них ВИЧ-инфекции, если иное не установлено международными договорами Украины.
И, наконец, лишь к иностранцам может быть применена такая санкция, как выдворение за пределы Украины.
Осуществление иностранцами прав и свобод, предоставленных украинским законодательством, не может наносить ущерб национальным интересам Украины, правам, законным интересам и свободам ее граждан и других лиц, проживающих в Украине.
Административная ответственность за нарушение Правил пребывания иностранцев в Украине в виде штрафных санкций составляет от 16 до 1700 гривен; гражданам Украины, оказывавших содействие таким нарушениям — от 8 до 850 гривен; должностным лицам за нарушение порядка регистрации иностранцев или оформление документов на право проживания — до 350 гривен1.
4.4. Административно-правовой статус беженцев
В соответствии со ст. 4 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» иностранцам может предоставляться убежище. Согласно ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, принятой резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 10.12.48 г., каждый человек имеет право искать убежище от преследований в других странах и пользоваться этим убежищем.
На основании данной нормы резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 14.12.67 г. была принята Декларация о территориальном убежище, в соответствии с которой право пользоваться убежищем не имеет лицо, в отношении которого существуют серьезные основания считать, что оно совершило преступление против мира, человечества, или воинское преступление.
Право убежища закреплено в Конституциях большинства демократических государств. В XX в. оно стало общепризнанным положением международного права и предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека.
Существование такой категории людей, как беженцы, порождает определенные правовые последствия для государств. Как свидетельствует международная практика, государствами применяются довольно ограниченные критерии определения тех лиц, которые могут пользоваться статусом беженца и убежищем.
1 Зарубей В. Правове регулювання перебування іноземців та біженців в Україні // Право України. — 1999. — № 8. — С 52-53.
85
>>>86>>>
В связи с этим очень важным является определение понятия «беженец» и тех критериев, которые этому служат.
Нормативно-правовую базу Украины о беженцах составляют Конституция Украины, Закон Украины «О беженцах» от 24.12.93 г.1, указы Президента Украины, постановления Кабинета Министров Украины, ведомственные акты, принятые на основании и в соответствии с законодательством Украины.
Определение понятия «беженец» закреплено в ст. 1 Закона Украины «О беженцах», в соответствии с которой беженцем является иностранец (иностранный гражданин или лицо без гражданства), который вследствие обоснованных опасений стать жертвой преследований по признакам расы, национальности, отношения к религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений вынужден оставить территорию государства, гражданином которой он является (или территорию страны своего постоянного проживания) и не может, или не желает, пользоваться защитой этого государства вследствие указанных опасений, и в отношении которого в порядке и на условиях, определенных Законом «О беженцах», принято решение о предоставлении ему статуса беженца.
Это определение отвечает ст. 1 Конвенции ООН о статусе беженцев от 28.07.51 г, которая вступила в силу 21.04.54 г.
Определение понятия «беженец» содержит признаки, необходимые для обретения соответствующего статуса. К ним относятся:
— пребывание за пределами своей родины;
— нежелание или невозможность получить защиту от правительства страны проживания, нежелание возвратиться на родину;
— преследование или опасение такого преследования по определенной причине;
— само понятие мотивов преследования по признакам расы, вероисповедания, национальной или социальной принадлежности, за политические взгляды.
Следует отметить, что этих общепризнанных признаков недостаточно для приобретения статуса беженца. Должно быть принято решение Президента о предоставлении убежища, которое и устанавливает соответствующий статус.
Основным критерием в определении статуса беженца является «обоснованное опасение стать жертвой преследования», которое состоит из двух элементов: субъективного и объективного.
Субъективный элемент опасения, понимаемого как соответствующий душевный страх индивида, дополняется объективным элементом, который определяет эти опасения как обоснованные. Итак, речь идет не о субъективной оценке индивида, претендующего на
1 Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 16. — Ст. 90.
86
>>>87>>>
получение статуса беженца из-за опасения, которое у него возникло, а об объективной ситуации, заставляющей лицо обратиться с ходатайством о признании его беженцем1.
Что касается признака «преследования», то в ст.ст. 31 и 33 Конвенции о статусе беженцев речь идет о лицах, жизни или свободе которых угрожает или может угрожать опасность, а Конвенция ООН против истязаний и иных жестоких, нечеловеческих или унижающих достоинство человека видов обращения и наказаний от 1984 г. определяет этот термин как действие, которым лицу преднамеренно причиняется сильная боль, физическое или моральное страдание. Под действие этого определения не подпадают боль или страдание, возникшие вследствие законных санкций, неотделимых от них или вызванных случайно2.
Признаки, по которым преследуются лица, перечислены в Законе «О беженцах» полностью. Это признаки расы, национальности, религии, гражданства, принадлежность к конкретной социальной группе или политических взглядов.
Расовая дискриминация означает разницу, отличие, исключение, ограничение или преимущество, основанные на признаках расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, целью или следствием которых является уничтожение или преуменьшение признания, реализации или осуществления на равных основах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни.
В 1981 г. ООН была принята Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основании религии или убеждений, в которой перечисляются интересы в этой сфере, подлежащие защите.
Принадлежность к определенной социальной группе определяется с применением таких объединяющих факторов, как этническое, культурное и языковое происхождение, образование, семейное состояние, экономическая деятельность, общие ценности, а также отличительных признаков, которые делают ее объектом преследования.
В большинстве случаев статус беженца предоставляется за преследование или опасение такого преследования на основании политических убеждений.
Статья 19 Всеобщей декларации прав человека провозглашает, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их проявление, которое включает свободу беспрепят-
1 Ковалишин І. Поняття «біженець»: критерії визначення в законодавстві України // Право України. — 1999. — № 11. — С. 113.
2 Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания // Действующее международное право: В 3 т. — М., 1997. — Т. 3. — С. 38.
87
>>>88>>>
ственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. Но само наличие политических убеждений, которые отличны от убеждений правительства страны, не является основанием для предоставления статуса беженца. Должны быть соблюдены такие требования:
— наличие опасений относительно вероятности преследования по признаку политических убеждений;
— выраженные политические убеждения должны быть соответствующим образом доведены до ведома властей;
— преследование за упоминавшимся признаком должно приобрести форму соответствующей санкции или мероприятий, направленных на предотвращение или недопущение такого выражения политических убеждений в будущем.
Политический беженец — это лицо, преследуемое государственным или другим образованием за его взгляды, составляющие реальную или предвиденную угрозу для государства или его институтов, или для политических планов данного образования. Если эти взгляды были заявлены и если заявитель или другие лица, которые находились в данной ситуации, пострадали от репрессивных мер или им грозили такими мерами, то можно говорить о целиком обоснованном опасении и наличии преследования1.
Статус беженца в соответствии с законодательством Украины (ст. 3 Закона Украины «О беженцах») не предоставляется лицу:
1) за которым компетентными органами власти государства, где оно проживает, признаются и обеспечиваются права и обязанности, связанные с гражданством этого государства;
2) относительно которого установлено, что оно совершило преступление против мира, военное преступление, или преступление против человечества и человечности;
3) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера за пределами Украины до прибытия на ее территорию. Понятие тяжкого преступления определяется в соответствии с законодательством Украины;
4) которое к прибытию в Украине находилось в государстве, где могло в установленном порядке получить убежище или оформить статус беженца.
Вопросы о предоставлении и лишении статуса беженца решают в пределах своей компетенции органы миграционной службы Министерства по делам национальностей и миграции Украины. Вышеуказанное Министерство является центральным органом исполнительной власти в этой системе. Оно координирует взаимодействие других органов исполнительной власти при решении всех вопросов, касающихся проблем беженцев.
1 Ковалишин І. Поняття «біженець»: критерії визначення в законодавстві України // Право України. — 1999. — № 11. — С 116.
88
>>>89>>>
Оформление всех необходимых документов по предоставлению статуса беженца производится на основании личного заявления лица или его законного представителя. Срок подачи такого заявления зависит от того, на законных основаниях лицо пересекло государственную границу Украины или нет. Если пересечение границы состоялась в порядке, установленном законодательством, лицо может подать заявление о предоставлении статуса беженца в 3-дневный срок. В случае незаконного пересечения государственной границы Украины — на протяжении одних суток.
При правовом регулировании вопросов, связанных с предоставлением статуса беженца, важное значение имеет урегулирование всех процедур механизма регистрации и получения статуса беженца. Это связано с тем, что при получении такого статуса лицо также наделяется определенными правами и обязанностями.
Так, к правам лица, которое подало заявление о предоставлении ему статуса беженца, относятся:
— право на временное трудоустройство и образование;
— право на медпомощь и социально-бытовые услуги;
— пользование жильем, предоставленным в пункте временного размещения до решения вопроса о предоставлении статуса беженца на срок, который не превышает 3 месяцев;
— свободное исповедание своей религии.
К обязанностям указанной категории лиц Закон Украины «О беженцах» относит:
— обязанность предоставлять в соответствующий орган миграционной службы сведения, которые являются необходимыми для решения вопроса о предоставлении статуса беженца;
— при получении направления органа миграционной службы выехать в определенное место временного проживания в трехдневный срок и зарегистрироваться в местном органе внутренних дел;
— придерживаться установленного в Украине порядка пребывания на ее территории;
— проходить медицинский осмотр по требованию органов охраны здоровья.
Решение о предоставлении статуса беженца принимается органами миграционной службы не позднее 1 месяца с момента подачи заявления. Лицу в этом случае выдается удостоверение, которое является документом внутреннего пользования, удостоверяет его личность и подтверждает факт предоставления статуса беженца. Удостоверение выдается лицам от 16 лет. Срок его действия установлен на 3 месяца, после чего оно может быть продлено, но не более, чем на 3 месяца.
Административно-правовой статус беженцев содержит в себе следующие права и обязанности.
89
>>>90>>>
Права беженцев:
— на выбор места временного проживания из предложенного им миграционной службой перечня населенных пунктов и передвижение на территории Украины при условии соблюдения правил, установленных для иностранцев;
— на работу по найму или на предпринимательскую деятельность, приобретение в собственность имущества на условиях, предусмотренных законодательством Украины для иностранцев;
— на охрану здоровья и на отдых;
— на получение денежной помощи, пенсий и других видов социального обеспечения в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины;
— на пользование предоставленным им в месте временного проживания жильем;
— на обучение в порядке, предусмотренном украинским законодательством для иностранцев;
— на пользование достояниями культуры;
— на свободу совести и свободное отправление религиозных обрядов;
— на неприкосновенность личности, жилья, тайны переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений;
— на судебную защиту от посягательств на честь, достоинство, жизнь и здоровье, личную свободу и жилье, а также на защиту имущественных и неимущественных прав;
— на вступление в легализованные общественные организации в соответствии с их уставами.
Беженцы обязаны:
— соблюдать Конституцию и законы Украины, выполнять решения и распоряжения органов исполнительной власти, местного самоуправления;
— выполнять законные требования государственных органов и должностных лиц.
К гарантиям прав беженцев отнесено то, что беженцы не могут быть высланы или принудительно возвращены в страну, в которой еще существуют условия, на основании которых они получили статус беженца. Судебная защита прав беженцев также является важным элементом в обеспечении правового статуса данной категории лиц.
Законодательством установлены основания утраты или лишения лица статуса беженца.
Статус беженца утрачивается, если лицо:
— добровольно снова воспользовалось защитой государства, гражданином которой оно является, или страны постоянного проживания;
— приобрело новое гражданство и пользуется защитой государства своего нового гражданства;
90
>>>91>>>
— осуждено к лишению свободы по приговору суда Украины, вступившему в законную силу.
Лицо лишается статуса беженца органом миграционной службы по месту его временного проживания, если оно:
— утратило основания, по которым получило статус беженца;
— получило статус беженца вследствие предоставления заведомо неправдивых сведений или поддельных документов;
— рассматривается по весомой причине как угроза государственной безопасности, общественному порядку, здоровью населения Украины.
Обеспечение административно-правового статуса беженцев реализуется общими усилиями различных государственных структур.
Государственный комитет по делам охраны границы, Погранвойска осуществляют мероприятия по предупреждению незаконного пересечения государственной границы Украины, задержанию лиц, приему заявлений о предоставлении статуса беженцев.
Служба безопасности Украины, ее органы на местах принимают меры для выявления среди лиц, подавших ходатайство о предоставлении статуса беженца таких, которым этот статус не может быть предоставлен.
Министерство внутренних дел Украины, управление внутренних дел областей, городов Киева, Севастополя занимаются регистрацией беженцев, в пределах своих полномочий решают другие вопросы относительно предоставления статуса беженца.
Помощь по временному трудоустройству беженцам предоставляет Министерство труда Украины.
Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения также принимают активное участие в решении многих вопросов по урегулированию отношений, связанных с предоставлением и реализацией статуса беженца.
|
