2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц
Определение сферы действия норм административного права, то есть их юридической силы имеет важное значение, поскольку они действуют в качества регулятора общественных отношений в сфере государственного управления лишь в определенном пространстве, времени и относительно определенной категории лиц. Таким образом, нормы административного права имеют определенные пространственные и часовые границы, а также могут иметь силу в отношение различного круга лиц.
Действие в пространстве связано с территорией. Действие большинства административно-правовых норм ограничено территорией государства. Причем, среди них надлежит различать нормы, которые действуют в масштабах всего государства, а также нормы локальные (это нормы, принятые обл- или райадминистраци-ей, органами местного самоуправления ). Однако есть группа административно-правовых норм, действие которых не ограничено государственной границей. Во-первых, это нормы, которые регламентируют поведение экипажа и пассажиров на судах торгового флота и рыболовецких судах в открытом море, во-вторых, это нормы, регламентирующие деятельность украинских учреждений (дипломатических представительств, консульств и т. п.) за границей, поведение экипажа на военных судах как в открытом море, так и в иностранных портах.
Нормы административного права Украины действуют и относительно поведения граждан, которые находятся в полете, при пересечении государственной границы Украины. Согласно ст. 38 Конвенции ООН по морскому праву «Прилежащая зона», прибрежное государство может устанавливать близлежащую зону (ширина ее не может быть большей чем 12 морских миль от линии государственной границы страны). Конвенция предусматривает, что в этой дополнительной зоне могут действовать нормы, которые устанавливают таможенные, фискальные, иммиграционные стандарты, правила и ответственность за их нарушение. (К сожалению, Украина до сих пор не установила такую зону, а это не содействует улучшению профилактики отдельных административных правонарушений путем проведения тех или иных профилактических мероприятий за границей).
В этой же Конвенции ООН 1982 г. закрепляется положение об исключительных экономических зонах. Развивая это положение,
46
>>>47>>>
Верховная Рада Украины в 1993 г. приняла Закон «Об исключительной (морской) экономической зоне», а 12 июня 1996 г. Кабинет Министров Украины утвердил Положение о порядке охраны суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне. В соответствии с этими актами, Украина, с целью обеспечения своих суверенных прав, принимает акты относительно разведки, эксплуатации, охраны живых ресурсов и управления ими, а также устанавливает административные санкции за нарушение норм, которые содержатся в этих актах. Вполне понятно, что за пределами границы Украины (в 200-мильной зоне, признанной нашим государством как исключительная (морская) экономическая зона) действуют только те нормы административного права, которые отвечают требованиям Конвенции ООН 1982 г.
Но необходимо отметить, что санкция административно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие с использованием объектов экономической (морской) зоны и природного шельфа может действовать (быть примененной) и за пределами этой 200-мильной зоны. Это связано с предоставлением государству, установившему эту зону, права на преследование нарушителя этих норм и применение административно-правовых санкций за ее границами. Руководствуясь этим правилом, предусмотренным Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву, Украина в уже упомянутом Законе «Об исключительной (морской) экономической зоне» наделила Погранвойска полномочиями на преследование нарушителей административно-правовых норм в этой зоне и за ее границами, в том числе и в открытом море, однако до морских границ иного государства. В случае задержания нарушителя в открытом море, должностные лица Погранвойск имеют право применять административно-правовые санкции, предусмотренные ст.ст. 22-26 указанного Закона Украины. То есть административно-правовые санкции за нарушение этого Закона применяются за границами территории Украины.
Специфическое действие в пространстве имеют международные нормы административного права. Во-первых, эти нормы могут действовать независимо от границ той или иной страны, то есть это нормы неограниченного действия. Так, уже упоминавшийся Международный кодекс управления безопасностью торгового мореплавания содержит значительную часть норм международного административного права, которые обязательны для судовладельцев и членов экипажей торговых судов, независимо от того, ратифицировала страна, к которой они относятся, этот документ или нет. Можно также вспомнить нормы международной конвенции относительно взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании и прекращении нарушений таможенного законодательства, в преамбуле которой указано, что противодействие нарушениям таможенного законодательства может быть эффективным при уело-
47
>>>48>>>
вий сотрудничества между таможенными администрациями. Во-вторых, международные административно-правовые нормы могут действовать в границах определенной территории. В последнее время увеличивается количество международных административно-правовых норм, регламентирующих управленческие отношения, включая границы группы государств. Так, создание Европейского сообщества предопределило создание Европейского парламента и органов управления, которые действуют в границах этого сообщества. Создание СНГ также предопределило появление целой группы административно-правовых норм, действующих в границах территории СНГ.
В-третьих, необходимо выделить группу административно-правовых норм, которые регламентируют внутриаппаратные отношения, возникающие в процессе функционирования международных правительственных и неправительственных учреждений. Так, например, сложную структуру имеют Всемирная торговая организация, Всемирная таможенная организация, Международная морская организация и прочие, уставы которых предусматривают компетенцию подразделений и иных структурных единиц этих международных органов (нормы материального международного административного права) и порядок ее осуществления (нормы процессуального международного административного права).
Действие административно-правовой нормы во времени.
Вступление административно-правовой нормы в законную силу определяется некоторыми факторами. Во-первых, это зависит от территории действия нормы. Вступление в силу международной административно-правовой нормы отличается от процесса введения в действие национальной нормы административного права. Поэтому, прежде всего, рассмотрим порядок вступления в действие норм национального административного права. Во-вторых, это связано с юридической силой норм. Как упоминалось, высшую силу имеют законы. Вступление их в силу предусмотрено Конституцией Украины.
Согласно ст. 94 Конституции Украины закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины.
Президент Украины на протяжении пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально опубликовывает или возвращает закон с мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения.
В случае, если Президент Украины на протяжении установленного строка не вернул закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально опубликован. Если во время повторного рас-
48
>>>49>>>
смотрения закон будет вновь принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязан его подписать и официально опубликовать на протяжении десяти дней. Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования.
Согласно ст. 106 Конституции Украины Президент издает указы и распоряжения. К сожалению, Конституция не предусматривает времени вступления их в силу. Практика пошла путем вступления в силу актов Президента после их подписания Президентом. Но ст. 106 Конституции содержит одно важное требование относительно вступления в силу административно-правовых норм, содержащихся в актах Президента Украины. В ней указано, что акты Президента Украины, изданные в границах полномочий, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра, отвечающего за акт и его выполнение.
Иной порядок вступления в действие норм административного права, которые содержатся в актах Кабинета Министров Украины. Основная форма реализации компетенции этого органа — его правовые акты — постановления и распоряжение. Эти акты подписывает Премьер-министр и они вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в них.
Согласно Указам Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной власти»1 и «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»2 в систему центральных органов исполнительной власти Украины входят министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом. Поэтому, как правило, акты, которые издаются этими органами (подавляющее большинство издается в форме приказа руководителя), вступают в силу после подписи их руководителем, или в срок, указанный в акте.
Как уже отмечалось, в системе норм административного права значительное место занимают нормы, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, т. н. локальные нормы. Порядок вступления их в силу устанавливается Законом Украины о местном самоуправлении. В нем сказано, что:
— орган местного самоуправления в границах своих полномочий принимает нормативные и прочие акты в форме решений;
— решения принимаются на его пленарном заседании после обсуждения большинством депутатов от общего состава со-
1 Офіційний вісник України. — 1999. — № 50. — Ст. 2434.
2 Там же. — Ст. 2435.
49
>>>50>>>
вета. При подведении итогов голосования в общий состав сельского, поселкового, городского совета включается сельский, поселковый, городской голова, если он принимает участие в пленарном заседании совета, и учитывается его голос;
— решение принимается открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием;
— решение сельского, поселкового, городского совета в пятидневный срок с момента его принятия может быть приостановлено сельским, поселковым, городским головой и внесено на повторное рассмотрение соответствующего совета с обоснованием замечаний. Совет обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечание сельского, поселкового, городского головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу;
— решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если советом не установлен более поздний строк вступления их в силу;
— исполнительный комитет сельского, поселкового, городского, районного в городе (в случае его создания) совета в границах своих полномочий принимает решение. Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, головой районного в городе совета;
— в случае несогласия сельского, поселкового, городского головы (головы районного в городе совета) с решением исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести эти вопросы на рассмотрение соответствующего совета;
— сельский, поселковый, городской голова, голова районного в городе, районного, областного совета в границах своих полномочий издает распоряжения;
— акты органов местного самоуправления и их должностных лиц доводятся до сведения населения. По требованию граждан им может быть выдана копия соответствующих актов органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В Указе Президента Украины от 28 декабря 1992 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти» сказано, что с 1 января 1993 г. нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, иными органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации.
Но важно знать также и границы действия нормы права по времени. Необходимо рассматривать два варанта границы дей-
50
>>>51>>>
ствия — перспективное и обратной силы. Первое — действие по регулированию отношений, которые возникнут после обретения нормой силы; второе — это регулирование отношений, возникших до обретения ею силы. Второй вариант встречается очень редко, но он имеет важное значение относительно ответственности правонарушителя, ибо в этом случае действует норма, которая смягчает ответственность за ранее совершенное нарушение.
Действие нормы заканчивается тогда, когда она отменена (или заменена на новую), или в связи с окончанием того срока, на который она была принята.
Действие административно-правовой нормы относительно круга лиц. Установление объема действия административно-правовой нормы относительно круга лиц имеет, в первую очередь, значение для определения их административно-правового статуса. Большинство административно-правовых норм устанавливают общие требования для определения лица (физического лица или коллективного субъекта), не обращая внимания на гражданство этого лица, должность, им занимаемую, а также не обращая внимания на форму собственности коллективного субъекта, его подчиненность и т. п. Эти нормы относятся к нормам общего действия. Так, например, все лица, находящиеся на территории Украины, имеют право на обжалование действий органов исполнительной власти в случае нарушения ими прав лица.
Но существуют иные группы норм, устанавливающие расширенные права и обязанности субъекта, особые условия их ответственности и т. п. Поэтому при коллизии норм общих и особых действуют особые нормы. В зависимости от круга лиц, по отношению к которым действуют административно-правовые нормы, нормы разделяются на те, которые определяют административно-правовой статус коллективных субъектов права и отдельных лиц.
В свою очередь, первая группа норм разделяется на нормы, регламентирующие статус органов исполнительной власти, общественных объединений и т. п.; нормы второй группы регламентируют административно-правовой статус: а) граждан Украины; б) иностранцев; в) беженцев и т. п. Особое место занимают нормы, действие которых распространяется на должностных лиц. С одной стороны — должностное лицо — это индивид, который подпадает под действие норм, устанавливающих административно-правовой статус лица; с другой — должностное лицо имеет полномочия как представитель того или иного органа (организации). Поэтому он должен нести ответственность не только за нарушение тех обязанностей, которые обязано выполнить любое лицо, но и за нарушение обязанностей, которые возлагаются на него как должностное лицо того или иного органа.
51
>>>52>>>
Следует отметить, что уголовное право уже не пользуется термином «должностное лицо», а использует термин «служебное лицо». Так в УК Украины в примечании к ст. 364 УК Украины определяется, что служебными лицами являются лица, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти, также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от формы собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-распорядительных обязанностей, или выполняют такие обязанности по специальным полномочиям.
Служебными лицами УК Украины считает также иностранцев или лиц без гражданства, которые выполняют указанные выше функции. Однако действующее административно-деликтное законодательство, а также все предложения относительно его обновления используют не термин «служебное лицо», а термин «должностное лицо». Это не случайно, поскольку последний термин наиболее четко определяет статус определенной группы служащих. Нельзя отождествлять статус лиц, работающих в качестве служащих и тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности. То есть нельзя бухгалтера (аналитика, статистика и пр.) относить к кругу должностных лиц, которые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и иных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
Нельзя не обратить внимание еще на одну группу, особенности статуса которых предопределяют и особенности действия относительно их тех или иных норм. Например, в ст. 15 Кодекса об административных правонарушениях отмечается, что военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и командного составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам за нарушение правил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, совершения коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией и за некоторые иные нарушения. То есть, несмотря на общий принцип равенства всех перед законом, по отношению к военнослужащим некоторые нормы администра-тивно-деликтного права не действуют. Также можно отметить, что административный арест не применяется к беременным женщинам; имеющим детей в возрасте до 12 лет; лицам, не достигшим 18 лет; инвалидам I и II групп (ст. 32).
52
>>>53>>>
2.4. Систематизация норм административного права
Большое количество административно-правовых норм, а также не меньшее количество источников этих норм (законы, указы Президента Украины, постановления Кабмина и пр.) создают значительные трудности в их применении (выбор нормы, ее анализ, определение органа, лица), не оказывают содействия повышению уровня знания гражданами своих прав и обязанностей в сфере государственного управления, а также создают иные отрицательные последствия для жизни.
Поэтому вопрос о систематизации норм административного права всегда был очень важным, но после принятия Конституции, решение этого вопроса стало неотложным. Это связано с необходимостью проведения административной реформы, с укреплением гарантий прав человека в сфере государственного управления вообще — с созданием правового государства.
Систематизация административно-правовых норм — это деятельность государственных органов или общественных объединений, отдельных граждан, направленная на упорядочение административного законодательства. Своей целью эта деятельность имеет прежде всего обеспечение удобства пользования и доступности административно-правового материала. Кроме того, она оказывает содействие изучению этого материала, выводам об эффективности его действия и усовершенствования. Однако осуществление работы по систематизации административно-правовых норм встречается со значительными трудностями.
Административное право относится к числу самых несистема-тизированых. Этому есть объяснение — административное право является многопрофильным, ибо его нормы регулируют значительный круг отношений, которые возникают в сфере государственного управления, а это связано с многоотраслевой сферой государственного управления, причем общественные отношения, которые возникают в одной области (например, здравоохранения), значительно отличаются от отношений, возникающих в сфере охраны общественного порядка. Вдобавок, эта отрасль права (и законодательства) очень мобильная, то есть ее содержание зависит от режима, господствующего в государстве, от внешней и внутренней политики и иных объективных и субъективных факторов (к сожалению, последние доминируют!). Существуют и иные обстоятельства, которые сдерживают процесс систематизации норм этой отрасли права. Но, несмотря на эти трудности, она происходит, причем в последние годы очень целенаправленно. Тем не менее, для того, чтобы охарактеризовать достижения этого процесса, надлежит обратить внимание на то, что систематизация административно-правовых норм — многоструктурный процесс.
53
>>>54>>>
Выделяют три разновидности систематизации: кодификацию, инкорпорацию и консолидацию.
Кодификация — это деятельность, направленная на создание, вследствие пересмотра действующего законодательства, нового административно-правового акта. В новый кодификационный акт включаются как действующие нормы, оправдавшие себя ранее, так и вводятся новые, которые вносят изменения в правовое регулирование или устраняют пробелы этого регулирования. Для административного права характерно то, что кодификационные акты, как правило, имеют форму основ законодательства, кодексов, уставов, положений и тому подобное. Кодификация носит только официальный характер и выполняется исключительно компетентными государственными органами. Она разделяется: на 1) общую (кодифицированный нормативный акт основных отраслей права — свод законов); 2) отраслевую (нормативно-правовые акты определенной области законодательства — основы законодательства, кодексы); 3) межотраслевую (несколько отраслей (Воздушный кодекс) или институтов).
Попытки кодифицировать административно-правовые нормы осуществлялись в СССР неоднократно. Но только в Украине, усилиями научных работников и практиков, эта попытка была осуществлена 12 октября 1927 г. Постановлением ЦИК УССР был утвержден Административный кодекс УССР. Нельзя не обратить внимание на ст. 1 Кодекса, которая определяла его задачи. В ней указывается, что этими задачами являются обеспечение внедрения революционной законности в административной отрасли и систематизация правил, регулирующих, согласно основным принципам советского порядка, деятельность административных органов и иных органов власти в этой области.
То есть основной его задачей было закрепление полномочий административных органов и иных органов власти. Это понятно, поскольку в период социалистических преобразований права личности (гражданина) в области государственного управления совсем не имели никакого значения. Знакомство с этим Кодексом дает возможность утверждать, что эти задачи он выполнил полностью. Но, на то время это был очень важный документ, структура и в некоторой части содержание которого свидетельствовали о высоком положении научной мысли в Украине, вообще, административно-правовой — в особенности, а административно-деликт-ной — в частности.
Однако, отрицательный опыт — тоже опыт. Поэтому изучение практики попыток кодифицировать административно-правовые нормы привели к выводу о невозможности создания единого кодификационного акта, в котором возможно было объединить все или большинство административно-правовых институтов, ибо они очень отличаются друг от друга в сфере регулирования обществен-
54
>>>55>>>
ных отношений (хоть и в границах государственного управления). Поэтому был определен иной путь — провести кодификацию административно-правовых норм в зависимости от той или иной сферы государственного управления, которые они регулируют. Первой такой попыткой стала кодификация административ-но-деликтного законодательства. 23 октября 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. На основании этого закона, с учетом некоторых особенностей, которые были присущи на тот период относительно организации борьбы с правонарушениями в Украине, 12 декабря 1984 г. был принят Кодекс об административных правонарушениях.
Уже в период независимости Украины были приняты Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс и др. Значительная группа административно-правовых норм была кодифицирована в отдельных законах (например, Закон Украины «О государственной службе» и др.), в Указах Президента (например, «Об утверждении общего положения о министерстве» и в иных актах).
Тем не менее надлежит отметить, что многие из этих актов уже устарели, кроме того в связи с созданием рыночной экономики, необходимостью повышать защиту человека в сфере управления, учитывать международные правила и стандарты и прочие факторы, одним из направлений проведения правовой реформы является реформирование административного права. Поэтому на очереди принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, и других, а также разработки новых, ранее не существовавших: Административно-процессуального кодекса, Кодекса поведения должностных лиц и т. п.
Инкорпорацию как форму систематизации, как уже указывалось, использует достаточно значительный круг лиц, но среди них этой формой наиболее пользуются так называемые «силовые структуры»: МВД, Гостамслужба, Государственная налоговая служба и прочие. Это связано с тем, что правила, содержащиеся в инкорпо-рационных актах, той или иной мерой касаются регулирования поведения граждан в определенной сфере государственного управления, поэтому выполнение этими структурами своих обязанностей непосредственно зависит от уровня ознакомления граждан с нормами административного права, которые регулируют общественные отношения в сфере, в которой эти структуры работают. Наряду с этим, уровень инкорпорации зависит также от состояния научных разработок проблем административного права, а также от научных интересов того или иного научного коллектива (отдельного научного работника). Естественно, что акты, в которых содержатся административно-правовые нормы, регу-
55
>>>56>>>
лирующие отношения в сфере общественного порядка, могут быть инкорпорированы специалистами в этой области: Национальной академией МВД, Национальным университетом МВД, в сфере мореплавания: Государственной морской академией, Одесской национальной юридической академией; в области таможенного дела: Таможенной академией, Одесской национальной юридической академией и пр.
Консолидация норм административного права — это деятельность того или иного органа государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, имеющая целью объединение изданных этим органом нескольких нормативных актов в один, при этом исключаются дублирующие и устаревшие нормы. То есть консолидация — это деятельность относительно систематизации только тех норм административного права, которые в свое время принял соответствующий орган. К сожалению, консолидация как форма систематизации осуществляется очень редко, хотя она очень полезна как для определенной группы лиц, которые должны знать нормы административного права, регламентирующие их взаимоотношения с органами государственного управления, так и для органов (и их должностных лиц), которые должны пользоваться этими нормами. В качестве примера можно привести инструкцию о перемещении валюты Украины, иностранной валюты, банковских металлов, платежных документов и пластиковых карточек через таможенную границу Украины от 12 июля 2000 г, в которой содержатся объединенные нормы (за исключением дублирующих и устаревших).
2.5. Источники административного права
Источники административного права — это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Это выражение нормы находят в нормативных актах, которые принимаются государственными органами. В отличие от значительного количества иных отраслей права Украины, источниками которых являются один (или несколько) такого рода актов (например, в уголовном праве — Уголовный кодекс, в гражданском — Гражданский, хозяйственном — Хозяйственный), административное право Украины содержит значительное количество нормативных актов, являющихся источниками этой отрасли права. Это связано с тем, что большинство общественных отношений в нашем государстве требуют регулирования административно-правовыми нормами. Управленческой деятельностью государства сейчас охватываются разнообразные сферы и области общественной жизни, их специфика предопределяет и необходимость особых административно-правовых норм, а это, в свою очередь, обуславливает не-
56
>>>57>>>
обходимость принятия разнообразных нормативных актов, в которые включаются эти нормы.
Но это разнообразие источников данной отрасли права не означает их бессистемности и хаотического накопления. Административное право становится все более внутренне организованной отраслью, что обусловливает исключение из числа источников тех нормативных актов, которые нарушают единую сущность этой области. Но, к сожалению, следует констатировать, что, несмотря на ускоренный процесс создании гармонизированной системы нормативных актов, являющихся источниками административного права, до сих пор эта система содержит акты, которые не в полном объеме отвечают современной роли и задачам этой важной отрасли украинского права. Поэтому, она состоит из трех видов источников:
1) источников, берущих свое начало со времени господства в Украине административной системы, служившей основой социалистической системы хозяйствования и жизни;
2) источников, появившихся в период возникновения самостоятельной и независимой Украины, но которая еще не смогла в этот период в полной мере сделать вывод в пользу рыночных реформ;
3) источников, содержащих нормы административного права, отвечающие международным стандартам и правилам защиты человека и гражданина в сфере исполнительно-распорядительной системы, которые определяют новую роль государственного управления экономикой, социально-культурной сферой в условиях развития рыночных отношений. Поэтому, анализируя те или иные административно-правовые нормы, следует учитывать прежде всего:
а) дату издания и вступления в силу нормативного акта, содержащего эти нормы права;
б) требования п. 1 раздела «Переходные положения» Конституции Украины о том, что законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, действуют в части, которая не противоречит Конституции Украины.
Однако на практике при применении норм административного права возникают значительные трудности, в особенности в отношении второго требования. Поэтому законодатель при поддержке научных работников активизировал свою работу относительно дальнейшего обеспечения внутреннего единства системы источников этой отрасли права путем исключения из нее актов, не отвечающих требованиям Конституции Украины и международным административным нормам и стандартам, и национальному законодательству, которое адекватно отображает современное по-
57
>>>58>>>
литическое и экономическое состояние государства, или их переработки в соответствии с этими требованиями.
Следует отметить, что в значительной степени законодатель эту задачу выполнил, в связи с чем можно констатировать создание научно обоснованной системы источников административного права.
Эта система состоит из:
а) источников, авторами которых является Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины. Выделение нормативных актов этих государственных органов в отдельную группу источников административного права связано с тем, что содержащиеся в них нормы в большинстве своем имеют общеобязательное значение на всей территории Украины (а некоторые и за ее пределами);
б) источников, авторами которых являются органы центральной исполнительной власти: министерства, государственные комитеты, органы центральной исполнительной власти с особым статусом (Гостамслужба, СБУ, Пограничная служба Украины). Выделение актов этих органов в качестве самостоятельной группы источников административного права связано, прежде всего, с тем, что их действие в пространстве и по кругу лиц ограничено полномочиями этих органов, поскольку они выполняют или функции отраслевого управления (Министерство образования и науки Украины, Министерство здравоохранения Украины и другие), или — управления определенной сферой общественной жизни (Министерство культуры и искусства Украины, Министерство экономики Украины и другие);
в) источников, принятых высшими органами государственной власти и управления Автономной Республики Крым. Украина является унитарным государством, однако имеет в своем составе Республику Крым. В соответствии со ст. 134 Конституции Украины АРК — неотъемлемая составная часть Украины и в рамках полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Это дает право Верховной Раде АРК, Совету министров АРК, министерствам и ведомствам этой республики на принятие актов, которые содержат нормы административного права, но их действие ограничивается территорией АРК (например, Верховная Рада АРК 17 ноября 1999 г. приняла Постановление «О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного самоуправления в Автономной Республики Крым и делегирования органам местного самоуправления отдельных полномочий Автономной Республики Крым» и утвердила соответствующее Положение, в котором нашли свое закрепление основные направления,
58
>>>59>>>
порядок и организационно-правовые формы такого взаимодействия;
г) источников административного права, к которым относятся
так называемые локальные нормативные акты, принимаемые местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. К числу первых относятся областные и районные администрации, местные органы центральной исполнительной власти (УМВД в области, СБУ и др.). В соответствии со ст. 144 Конституции Украины эти органы в рамках своих полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на соответствующей территории;
д) договоров (международных договоров и административных договоров) как источников административного права. В соответствии со ст. 9 Конституции Украины: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины». К источникам административного права относятся нормативные административные договоры, большинство из которых определяет организацию взаимодействия при решении тех или иных вопросов двух (или больше) субъектов административного права. Так, например, Приказ Министерства внутренних дел, Председателя Государственного таможенного комитета Украины от 31.08.1994 г. «Об организации взаимодействия по выполнению Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»; Приказ Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Государственной таможенной службы Украины от 13.12.2002 г. «О неотложных общих действиях относительно увеличения поступления в бюджет»;
е) актов судопроизводства. И хотя в Украине они не считаются правовыми прецедентами, некоторые из этих актов нужно рассматривать в качестве источников административного права. К этой группе относятся акты, которые отменяют административно-правовую норму (или несколько норм), противоречащую действующему законодательству, и акты Конституционного Суда Украины. Так, для квалификации административных проступков, совершенных служебными лицами, очень важное значение имеет Решение Конституционного Суда Украины от 30 октября 2003 года по делу о конституционном обращении гражданина Гулеватого А. относительно официального толкования статьи 164 Уголовного кодекса Украины;
59
>>>60>>>
ё) международных конвенций. В качестве источников административного права они могут выступать:
— либо при принятии Верховной Радой Украины решения относительно имплементации всей конвенции, или ее части (например, Законом Украины от 3 июня 1999 года была ратифицирована Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и соглашение об имплементации части XI Конвенции, регламентирующей вопросы безопасности мореплавания);
— либо при отсутствии такого решения, однако при условии ее ратификации определенным количеством государств, которые признают ее вступление в действие. Так, например, Международная морская организация приняла Кодекс безопасности мореплавания, вступивший в действие с 1 июля 1999 года. Несмотря на то, что к тому времени Украина его не ратифицировала, требования этого Кодекса относительно организации безопасности мореплавания стали обязательными для Украины.
В Украине идет процесс не только расширения круга источников административного права, но и изменения их значения в этой системе.
Во-первых, резко идет возрастание роли законов как источников административного права. Этот процесс начался с принятия в 1996 году новой Конституции Украины, которая не только стала основным источником административного права, но и определила место закона в перечне источников. В Конституции Украины определяются система органов исполнительной власти, их самые важные полномочия, организация деятельности, внешние формы правовых актов. Она устанавливает административно-правовой статус граждан, закрепляет участие объединений граждан и трудовых коллективов в управлении государственными и общественными делами, обязанности и ответственность должностных лиц, важнейшие способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении.
Тем не менее, роль Конституции Украины как первоисточника административного права не может быть сведена лишь к прямому регулированию основных вопросов управленческой деятельности.
В ст. 92 Конституции Украины речь идет и об иных вопросах государственной и общественной жизни, которые могут быть разрешены с помощью законов, содержащих нормы административного права. Таким образом, Конституция Украины признала необходимым использовать в полном объеме возможность закона как источника административного права. Следует отметить, что исключительно законами Украины определяются основы использования
60
>>>61>>>
природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и антимонопольного регулирования; основы внешних отношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики; основы национальной безопасности, организации Вооруженных сил Украины и обеспечения общественного порядка; правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации.
Значительное внимание регулированию управленческих отношений уделяет Президент Украины. Целью этого регулирования является создание эффективной, гибкой, прозрачной системы исполнительной власти. К источникам административного права следует отнести такие Указы Президента: «Об утверждении Положения о Государственной налоговой администрации Украины» от 13 июня 2000 г.1; «О Положении о Министерстве внутренних дел Украины» от 17 октября 2000 г.2; «О Комплексной программе подготовки государственных служащих» от 9 ноября 2000 г.3
Перечень этих актов дает возможность ответить на вопрос: почему административное законодательство до сих пор не кодифицировано в полном объеме, а кодифицированы лишь нормы, устанавливающие основания административной ответственности и их применение в Кодексе Украины об административных правонарушениях 1984 г.? В первую очередь, это связано с различным служебным назначением источников административного права и с тем, что соединить в одно целое нормы, регламентирующих разнообразные по сути управленческие отношения — практически невозможно. Круг кодифицированных актов, регламентирующих общественные отношения в той или иной области (сфере) государственной жизни, содержит определенное количество административно-правовых норм, которые определяют государственную политику относительно их состояния и дальнейшего развития. Так, например, в новом Таможенном кодексе Украины есть разделы, нормы которых устанавливают основания привлечения к административной ответственности нарушителей таможенных правил; прохождение службы в таможенных органах и тому подобное. В Кодексе торгового мореплавания значительное число статей регламентирует специфику применения мер адми-
1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — Ст. 1200.
2 Там же. — 2000. — № 42. — Ст. 1774.
3 Там же. — 2000. — № 46. — Ст. 1982.
61
>>>62>>>
нистративного принуждения (в литературе по морскому праву они имеют название актов санкционированного вмешательства в сферу торгового мореплавания).
Ст. 113 Конституции Украины определяет, что Кабинет Министров Украины является высшим органом исполнительной власти и в соответствии со ст. 117 Конституции Украины, в рамках своей компетенции, издает постановления и распоряжения. Однако часть третья этой статьи содержит требование о том, что его нормативно-правовые акты подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Это свидетельствует, во-первых, о том, что такая регистрация может быть осуществлена лишь при условии соответствия их содержания требованиям Конституции Украины и законов; во-вторых, уже отмечалось, что судебные органы вправе признавать недействительными нормативные акты, в том числе и содержащие нормы административного права. Вышеизложенное еще раз свидетельствует об особой роли законов Украины в системе источников административного права.
Анализ содержания источников административного права позволяет сделать вывод о наличии тенденции к возрастанию количества и роли в системе источников административного права нормативных актов, которые содержат нормы административно-процессуального права. К сожалению, до сих пор в правовой науке еще не в полной мере определена роль административно-процессуальных норм, поэтому в своем большинстве они находят свое выражение вместе с нормами административного материального права, как свидетельство их служебной роли обеспечить оформление применения материальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливают взаимные права и обязанности сторон при применении материальных норм, поэтому они играют значительную роль в защите прав и интересов граждан и предпринимателей, общественных и государственных организаций в сфере государственного управления. Административно-процессуальные нормы, к сожалению, также не систематизированы. Большинство их содержатся в актах, регламентирующих порядок работы государственных органов по тем или иным вопросам, например: указ Главного конрольно-ревизионного управления «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения письменных обращений граждан и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине» от 25 февраля 2000 г.1, Приказ Минюста Украины «Об утверждении Порядка осуществления государственной исполнительной службой Украины исполнения решений судов и других органов (должностных лиц) в отноше-
1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 12. — Ст. 487.
62
>>>63>>>
ний предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых связана с государственной тайной» от 23 марта 2000 г.1, Приказ Главгосслужбы «Об утверждении Положения о порядке проведения Главгосслужбой проверок» от 18 мая 2000 г.2
Важно отметить, что уже сделаны значительные шаги относительно кодификации административно-процессуального законодательства.
И хотя кодификация коснулась лишь регламентирования процедур административного судопроизводства в Украине, все равно она является одним из приоритетов административной реформы и реформирования административного права. Речь идет о разработке Административного процессуального кодекса. Сейчас разработан проект этого Кодекса, который состоит из тридцати семи глав, объединенных в несколько разделов. В нем определена компетенция административного суда, порядок и формы обращения к нему, а также порядок осуществления административного судопроизводства.
С учетом исключительной роли административной юрисдикции в жизни гражданского общества в проекте предусмотрено, что задачей административного судопроизводства является защита прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и служебными лицами.
|
