Независимая газета, 03.03.2009
Нормы избирательного законодательства недостаточны для противодействия «административному ресурсу» Всеволод Васильев, Александр Постников, Алексей ПавлушкинОб авторе: Всеволод Васильев - профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ; Александр Постников - профессор, доктор юридических наук; Алексей Павлушкин - кандидат юридических наук.
Выдвинутые президентом инициативы, направленные на корректировку избирательного законодательства, возобновили дискуссию о развитии российской избирательной системы. В этой связи считаем актуальным высказать некоторые предложения, основывающиеся на оценке практики проведения последних выборов в стране (без учета, правда, опыта прошедших буквально на днях, 1 марта).
Далеко не все институты нынешнего избирательного законодательства работают в полную силу. Особенно наглядна недостаточная эффективность норм законодательства, направленных на противодействие использованию административного ресурса. Считаем, что в законодательстве требуется более четкая регламентация оснований и порядка применения различных санкций (таких, как отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов или же отмена их регистрации). Применение санкций должно обосновываться исключительными, а не ординарными, как это сейчас сделано, обстоятельствами. Это позволит утвердить чистоту оценки волеизъявления граждан.
Регистрация кандидатов: возможно ли невозможное?
В качестве недостатков в регламентации применения таких санкций, как отказ в регистрации кандидата или их списка, можно привести последний выборный цикл. 12 октября 2008 года прошли выборы депутатов законодательных органов власти пяти регионов, досрочные выборы глав ряда городов, а также выборы ряда представительных органов местного самоуправления. Всего на выборах депутатов региональных парламентов было официально заверено 35 партийных списков, однако из 13 партий, сдавших подписные листы, регистрацию получили только пять. В основном причиной отказа в регистрации являлось наличие недействительных и недостоверных подписей избирателей. При этом в Иркутской области при регистрации по залогу списка «Зеленых» некоторые члены избирательной комиссии предложили отказать в регистрации по причине того, что печать на бланке банка якобы стоит в неположенном месте. Однако избирком области оказался на высоте и принял решение о регистрации списка. И все же один из партийных кандидатов по одномандатному округу получил отказ в регистрации по такой же причине.
В Тверской области на выборах в органы местного самоуправления отказывали в регистрации списков КПРФ из-за несоблюдения тайны голосования при выдвижении кандидатов, а также в связи с предоставлением в комиссию не постановления конференции о выдвижении кандидатов, а выписки из ее протокола. Были зарегистрированы только списки «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России». В Барнауле на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления помимо отказов по итогам проверки подписных листов к кандидатам предъявлялись и иные претензии, иногда достаточно абсурдные.
Среди них не только отсутствие в паспорте отметки об отношении к воинской обязанности, но даже и непредставление копии обложки паспорта! Правда, позднее некоторые кандидаты добились регистрации в судебном порядке.
Если в списки, то отказ от губернаторства
Необходимо еще раз обсудить вопрос о порядке составления списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы. Сейчас, как правило, региональные списки кандидатов возглавляют главы исполнительной власти регионов, которых часто называют «паровозами», тянущими за собой весь список. На последних парламентских выборах, прошедших в декабре 2007 года, 65 глав регионов были включены в список «Единой России», при этом 63 из них возглавляли соответствующие региональные группы, а после выборов отказались стать депутатами. По сути, избиратели голосовали за кандидатов, которые заведомо не собирались входить в состав представительного органа. В сущности, такая практика – это косвенное применение административного ресурса, которое дезориентирует избирателей. Поэтому в законодательстве надо закрепить, что главы исполнительной власти не должны входить в списки кандидатов. Если же оставить им эту возможность, то тогда, коль скоро главы исполнительной власти будут избраны, они не вправе отказываться от депутатского мандата. Такие отказы должны порождать негативные последствия для партий.
Как известно, значительное количество избирателей не принадлежат к числу членов партий, участвующих в выборах. В условиях, когда на федеральном уровне кандидатов могут выдвигать только партии, создается серьезная проблема для реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Попытка ее решения была предпринята в статье 37 закона о выборах депутатов Государственной Думы. Так, каждый гражданин, не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в региональное отделение любой партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов от этой партии. Установлена подробная процедура рассмотрения этого предложения.
Однако практика реализации процедуры на прошедших выборах в Думу показала во многом ее формальный характер, неспособность обеспечить реальное представление интересов беспартийных граждан. Из нескольких сотен кандидатов, выдвинутых от партий, количество «самовыдвиженцев» исчислялось единицами (Аграрная партия России – 1 кандидат, СПС – 5, «Справедливая Россия» – 3, «Единая Россия» – 8), у части партий такая категория кандидатов отсутствовала полностью («Гражданская сила», ДПР, КПРФ, «Патриоты России», Партия социальной справедливости).
Но весьма значительная часть населения не только не входит в состав существующих партий, но и не поддерживает их. Поэтому стоит подумать над тем, какие принять дополнительные законодательные меры, чтобы обеспечить этой части населения возможность посылать своих представителей в парламент (федеральный или региональный). Иначе становится сомнительным представительный характер органа законодательной власти.
63 губернатора, возглавлявших списки ЕР на выборах-2007, позже не захотели стать депутатами.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото) Чем больше расходов, тем больше нарушений
Итоги проведения выборов депутатов в Думу продемонстрировали усиление тенденции к увеличению расходов на проведение избирательных кампаний. В какой-то мере это обусловлено объективными причинами – удорожанием стоимости ведения предвыборной кампании, привлечением к проведению выборов большого числа активистов, увеличением тиражей агитационных материалов и т.п. Но дело не только в этом. Сам закон о выборах существенно поднял планку избирательных расходов. Это, в частности, было вызвано тем, что впервые финансирование избирательных кампаний партий стало децентрализованным: помимо избирательных федеральных фондов партии получили возможность создавать фонды региональных отделений. При этом суммарный потолок всех избирательных фондов, которые могла создать партия (1806 млн. руб.), был существенно выше, чем потолок федерального фонда (400 млн. руб.).
В связи с увеличением общего предельного размера расходования средств из избирательного фонда увеличились и расходы ряда политических партий на внесение избирательного залога (60 млн. руб.), размер которого был привязан к величине избирательного фонда, что сыграло свою роль в общем удорожании избирательной кампании. Кроме того, ряд политических партий решили отказаться от внесения избирательного залога и предпочли собирать в поддержку своего выдвижения подписи избирателей. Любопытно, что при этом сумма, затраченная политическими партиями на организацию сбора 200 тыс. подписей, как того требует закон, согласно представленным партиями отчетам, оказалась весьма незначительной по сравнению с величиной избирательного залога. Например, Аграрная партия потратила 337 тыс. руб., «Гражданская сила» – 361 тыс. руб. Меньше всех за сбор подписей заплатила Партия социальной справедливости – 82 тыс. руб. Однако, по оценкам экспертов, собрать 200 тыс. подписей избирателей при таких затратах невозможно. Из этого можно сделать уверенный вывод, что либо сбор подписей оплачивался преимущественно помимо избирательного фонда, либо этот сбор был тем или иным способом имитирован.
Таким образом, существующие в настоящее время формы обеспечения выдвижения списка кандидатов на выборах депутатов Думы, с одной стороны, способствуют удорожанию избирательных кампаний, с другой, – при существующем порядке контроля за расходованием финансовых средств приводят к возможным нарушениям, выражающимся в расходовании средств помимо избирательного фонда.
Залог отменен. Что дальше?
В своем Послании 2008 года президент предложил отказаться от института избирательного залога, имея в виду также возможность поэтапного снижения подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Думу. И такой закон, отменяющий избирательные залоги, уже достаточно оперативно принят. Мы полагаем, что в этом направлении можно пойти дальше. Стоит обсудить вопрос о возможности освобождения на законодательном уровне всех ныне существующих партий от процедуры сбора подписей. Основное назначение института сбора подписей, как и залога, – отсеять случайные, не пользующиеся поддержкой избирателей избирательные объединения и их кандидатов, а также кандидатов, использующих выборы в других целях (например, саморекламы, получения временных льгот и т.д.). Ранее данное требование законодателя было вполне уместным, поскольку существовали сотни партий и общественных организаций, которые имели право участвовать в выборах.
Однако в настоящее время в соответствии с законодательством единственным видом избирательного объединения, имеющим право участвовать в выборах федерального или регионального уровня, признается политическая партия или ее подразделения на местах. Учитывая характер требований, которые предъявляются к регистрации партии, а также принимая во внимание, что основной целью ее деятельности является участие в выборах, представляется вполне логичным осуществлять регистрацию кандидатов от партий без сбора подписей избирателей.
Обратимся к зарубежному опыту законодательного регулирования данного вопроса. Как правило, при выдвижении кандидатов политических партий требуется сбор подписей или внесение избирательного залога. Это нужно, чтобы подтвердить наличие у кандидата или политической партии определенной поддержки среди избирателей. Но каковы законодательные параметры этой поддержки? Они существенно мягче, чем у нас. Условный минимум для численного и структурного состава политической партии весьма невелик. В частности, в Великобритании партия может иметь любой количественный состав и даже состоять из одного человека, в Канаде – из 250 человек, а в Польше – из 1 тыс. человек.
В бюллетенях на выборах присутствие «самовыдвиженцев» либо единично, либо вовсе исключено.
Фото Романа Мухаметжанова (НГ-фото) Местные выборы: усиление вертикали или горизонтали
Реформа избирательной системы должна учитывать конституционную логику организации местного самоуправления в нашей стране. В этой связи вызывает сомнение обоснованность законодательных предложений об избрании депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов по смешанной избирательной системе.
Надо иметь в виду, что условия, существующие в различных районах и городских округах, слишком различны, чтобы устанавливать для них единый порядок выборов по смешанной системе при условии, что половина депутатов избираются по партийным спискам. Во-первых, численный состав представительных органов целого ряда этих муниципалитетов различен и в ряде случаев (особенно в районах) составляет 12–15 депутатов. Избирать половину депутатов в таких районах по пропорциональной системе будет практически невозможно, поскольку на каждый партийный список придется по одному-два депутата (разумеется, если заранее не рассчитывать на победу одной партии). Во-вторых, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность отзыва депутатов избирателями. В условиях, когда часть депутатов будут избираться по пропорциональной системе, право отозвать их будет реализовать трудно, практически невозможно. В-третьих, применение смешанной или пропорциональной системы на выборах представительного органа муниципального района сделает невозможным реализацию правила названного закона о том, что численный состав депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной общей численности районного представительного органа. В-четвертых, избрание половины депутатов по пропорциональной системе фактически в еще большей степени встраивает местное самоуправление в политическую вертикаль.
Далее. Высказываемое предложение о выдвижении кандидатов-списочников только партиями нельзя признать соответствующим условиям развития демократии на муниципальном уровне. На этом уровне действуют главным образом непартийные территориальные общественные объединения, в том числе организации территориального общественного самоуправления, которые ближайшим образом связаны с интересами и нуждами избирателей. На практике именно они выдвигают большинство кандидатов в депутаты муниципальных выборных органов, защищающих эти интересы и нужды. В своем Послании президент отметил, что представительные органы местного уровня нужно избирать при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей – правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Он напомнил, что право не только политических партий, но и иных общественных организаций на муниципальном уровне предусмотрено законом. Нет никакой необходимости – ни политической, ни практической менять это положение закона.
Полагаем, что вопрос о применении пропорциональной системы на выборах муниципальных депутатов адекватно решен действующим законом, в котором указывается, что региональным законом устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. А уже с такими видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется именно та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципалитете. При этом региональным законом могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципалитета и других обстоятельств.
Этот порядок отвечает и задачам политического структурирования общества «на малых территориях», и задачам развития местного самоуправления как демократического института, непосредственно связанного с населением.
|
