Отдельные принципы административного регулирования публичных правоотношений
Евгений Валерьевич Желтоухов
Судья Четвертого арбитражного апелляционного суда
Рост числа государственных услуг, расширение государственной регламентации публичных отношений и увеличении роли административной ответственности, создание административной юстиции требуют от науки разработки новых подходов в оценке участия государства в отношениях с частным субъектом. В первую очередь в основе такой деятельности лежит разработка принципов руководящих идей, которые обеспечат единство правового регулирования в данной сфере.
Деятельность государства реализуется государственными органами через различные механизмы регулирования тех или иных публичных правоотношений. Особенностью такого регулирования является публичный характер таких отношений, обусловленный тем, что государство в таких отношениях выступает автором механизма регулирования, правоприменителем и контролирующим органом.
При этом не имеет значения, что благодаря принципу разделения властей указанные стадии регулирования разделены между соответствующими государственными (муниципальными) органами. Факт остается фактом, что стороной таких отношений всегда остается государство, представляемое государственными органами. При этом суды, несмотря на свой особый статус в иерархии государственных органов, по своей природе являются государственными органами и выполняют особую роль государства в отношениях самого государства и частного субъекта правоотношений.
В силу указанного, существенная роль в публичных правоотношениях, к которым в качестве классического примера можно отнести правоотношения в сфере миграционного и таможенного регулирования, должна отводиться механизму (включая способы и методы) регулирования государством данных правоотношений.
Как представляется автору, из построенного государством механизма регулирования, в первую очередь, определяется авторитет самого государства, которое непосредственно при построении механизма регулирования должно реализовать провозглашенные в Конституции Российской Федерации и политических программах стандарты жизнедеятельности общества.
Так, провозглашение в Конституции Российской Федерации, что Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст.1); что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2), либо что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также то, что каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации; гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27), останется декларированием до тех пор, пока государство не реализует вышепровозглашенные положения Конституции Российской Федерации в разработанных им механизмах регулирования тех или иных публичных правоотношений.
Детализация регулирования публичных правоотношений осуществляется путем принятия федеральных нормативных правовых актов в виде федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, актов Министерств и ведомств.
Между тем, как правило, указанные правовые акты не содержат либо содержат без особого разъяснения содержания принципы, на которых сформировано то или иное государственное регулирование правоотношений.
Так, например, ни Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", ни Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", ни Земельный кодекс Российской Федерации не содержат норм о том, что государственный орган обязан мотивированно принимать решения по заявлению обратившегося, либо выдвигать требования в адрес того или иного субъекта.
Между тем, принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий является важнейшим при оценке действий должностного лица с точки зрения законности или его коррупционной составляющей.
Немотивированные проверки, требования и (или) отказы в предоставлении государственной услуги являются одним из элементов порождения конфликта государства (а не представляющего его должностного лица) и общества, что выливается в многочисленные судебные разбирательства и отрицательно сказывается на имидже конкретного государственного органа и государства в целом (Постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 апреля 2013 года по делу № А19-12328/2012, от 19 февраля 2013 года по делу № А19-7673/2012).
Несмотря на то, что одним из важнейших принципов государственного регулирования любых правоотношений является принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий, отношение к нему со стороны государственных органов остается невостребованным. Так, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", являющийся фактически кодифицированным актом в сфере государственного контроля, предусматривает единственный случай направления проверяемому лицу мотивированного обращения, в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами (ч.4 ст.11).
Данный пример свидетельствует о том, что принцип мотививированности действий государственных должностных лиц игнорируется в нормативных правовых актах, что порождает его игнорирование в непосредственной деятельности должностных лиц при реализации ими тех или иных государственных полномочий.
При этом хотелось подчеркнуть, что реализация данного принципа никаким образом не влияет на полномочия должностных лиц, в силу закона обязанных активно осуществлять реализацию возложенных на них полномочий. Как правило, мотивом реализации должностным лицом возложенных на него полномочий является возникновение обстоятельств, установленных законом, а именно заявление гражданина; наличие утвержденного плана проверки; предоставление гражданином установленных законом документов; непосредственное установление, обнаружение должностным лицом обстоятельств требующих непосредственной реализации полномочий и т.п. (наличие оснований). Между тем, дальнейший ход реализации должностными лицами полномочий должен основываться на утверждённых правилах поведения. Элемент мотивирования поведения должностного лица, как правило, возникает в момент, когда законодатель не регламентировал действия должностного лица.
Так, при рассмотрении вопроса о предоставлении земельного участка, как и при утверждении лимитов на привлечение иностранной рабочей силы должностные лица, рассматривающие данные вопросы, в силу закона вправе удовлетворить требования либо отказать. Данная регламентация воспринимается должностными лицами просто и выражается в принятии решения «предоставить» либо «отказать», между тем, любое принимаемое решение, порождающее правовые последствия должно сопровождаться мотивацией его принятия, поскольку только мотивированное решение позволит оценить его с точки зрения законности, как просителя, так и лица, принявшего решение, и исключить как нарушение прав просителя, так и элемент произвола и коррупции в действиях должностного лица, принявшего решение.
Самое интересное, что принцип мотивированности решения государственного органа давно и успешно реализован в процессуальном законодательстве Российской Федерации. Так в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (ст.15), нормами Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации решение суда, расцениваемое как акт государственного органа, должно быть мотивировано. Отсутствие в судебном акте мотивов его принятия свидетельствует о существенном нарушении порядка принятия судебного акта и прав участников судебного разбирательства. Неприменение данного принципа в административной юстиции в полной мере нивелирует ее в глазах общества, порождая подозрения о наличии коррупции и отсутствии справедливости в отношениях частного субъекта с государственными органами.
Еще одним принципом, который требует переосмысления и непосредственной реализации при государственном регулировании публичных правоотношений является принцип законности.
Современное его содержание основывается на буквальном толковании ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Между тем, данный принцип должен основываться на том, что государственные (муниципальные) органы должны действовать исключительно в рамках предоставленных им полномочий и не вправе сами наделять себя полномочиями. Это обстоятельство особенно актуально, поскольку особенность публичных отношений состоит в том, что как правило, они носят формальный характер, т.е. имеет место очевидность совершенного, что порождает у государственного органа желание проигнорировать формальности и принять соответствующее решение.
Принцип законности и состоит в том, что государственный орган исключительно в рамках имеющейся компетенции обязан (именно обязан) реализовать предоставленные полномочия. Примером может служить случай, когда налоговый орган с целью реализации предоставленной компетенции осуществлял мероприятия контрольной закупки в отсутствие компетенции по проведению таких мероприятий. Вопрос не стоит в том, может ли налоговый орган прибегать к такому способу проверки соблюдения законодательства или нет, поскольку это прерогатива законодателя, который прямо не предусматривал такой компетенции налогового органа ни в одном из нормативных правовых актов на момент проведения налоговым органом таких контрольных мероприятий.
Хотелось бы отметить, что указанные выше принципы в полной мере корреспондируют таким принципам, как принцип правовой определенности и разумности, не получивших прямого закрепления в российском законодательстве, за исключением актов Конституционного суда Российской Федерации.
Как представляется автору, принцип правовой определенности не позволяет государственному (муниципальному) органу произвольно мотивировать принимаемые им решения. Так, в судебной практике имеются случаи, когда при схожих обстоятельствах государственный орган принимает противоположные решения, мотивируя указанное потребностью удовлетворения публичных интересов. Между тем, представляется странным, когда при одном правовом регулировании и стабильности законодательства, принимаемые органами власти решения основываются на разной мотивации принятого решения.
В судебной практике встречаются случаи, когда на определенном этапе сложившийся правовой подход разрешения правовой проблемы кардинально изменяется только на основании изменившегося правосознания (см. п. 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 N 1-П "По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт").
Между тем, в судебных системах указанное происходит исключительно на уровне высших судебных инстанций и путем рассмотрения проблемы коллегиальным органом, с привлечением научной общественности.
В повседневной жизни применение принципа правой определённости состоит в том, что действия государственного (муниципального) органа в рамках стабильного законодательства должны быть прогнозируемы, что позволит исключить злоупотребления в действиях должностных лиц и ослабить коррупционную составляющую, поскольку непрогнозируемость поведения должностных лиц является краеугольным камнем злоупотреблений в сфере государственного управления.
Принцип разумности поведения государственных (муниципальных) служащих в публичных правоотношениях, в первую очередь основывается на дискретном поведении, т.е. свободном выборе вариантов поведения. Между тем, учитывая характер публичных правоотношений, а понятию разумности свойственна диспозитивность, обусловленная множеством факторов (образованностью, кругозором, интеллектуальным содержанием личности должностного лица), данный принцип в регулировании публичных правоотношений может и должен применяться в большей степени при выработке коллективных решений (например, референдум, заседании комиссий и т.п.).
Представляется недопустимым признавать решение конкретного должностного лица как разумное, в отсутствие доказательств данных обстоятельств, в основу которых может быть положено, например, мнение государственного коллегиального органа, выработанное в установленном порядке.
Одним из определяющих принципов регулирования публичных отношений необходимо признать принцип открытости таких отношений. При этом представляется, что данный принцип выражается как в открытости публичной, т.е. доступности для лиц, не участвующих в конкретных правоотношениях, но потенциально имеющих возможность принять в них участие в будущем, так и открытости для непосредственных участников отношений. Природа данного принципа обусловлена тем, что часто непосредственные участники публичных правоотношений лишены возможности в получении информации о тех правоотношениях, в которых они участвуют, либо общественность лишена возможности на получение этой информации, в частности с целью общественного контроля.
Так, в судебной практике часто имеет место быть факт невручения или несвоевременного вручения государственными органами акта проверки проверяемому лицу или иных документов, на основании которых в отношении таких лиц приняты или могут быть приняты юридически значимые решения, либо такие лица лишены существенной информации о публичных правоотношениях, в которых они участвуют либо намерены участвовать.
Данный принцип определяет, что лицо, участвующее в публичных правоотношениях вправе обладать той информацией, которой располагает государственной (муниципальный) орган в отношении данного лица и на основании которой им принято или может быть принято юридически значимое решение. При этом государственный (муниципальный) орган обязан такую информацию довести до сведения лица, в отношении которого планируется принять какое-либо юридически значимое решение. Соблюдение данного принципа не только позволит соблюсти права слабой стороны в отношениях с публичной властью, но и уменьшить количество судебных споров и изменить характер таких споров, направив их в конструктивное русло, исключив из судебных разбирательств случаи, когда публичный орган оперирует документами и сведениями, которые не оценивались в ходе совершения административных процедур.
Данный принцип содержит презумпцию того, что лицо, участвующее в публичных отношениях с государственным органом, должно быть в обязательном порядке проинформировано надлежащим образом обо всех обстоятельствах, влияющих на принятие государственным органом решения в отношении такого лица. При этом такому лицу должна быть предоставлена возможность не только заблаговременно получить для ознакомления такие документы, но и возможность представления возражений, что позволит сторонам данных отношений определить исключительно точки противоречий, для передачи их судебной оценке.
Внешняя открытость отношений подразумевает собой возможность общественного контроля за государственными (муниципальными) органами управления, для исключения, в первую очередь, сговора между участниками таких отношений, а также нарушений общественных интересов. Действующее законодательство, хотя и реализовало данный принцип, например в земельном и градостроительном законодательстве, введя институты общественных слушаний, не содержит указаний на последствия нарушения таких требований и меры ответственности должностных лиц. В миграционном и таможенном законодательстве данный принцип не получил своего отражения.
Игнорирование данного принципа обуславливает келейность в принимаемых государственным (муниципальным) органом решениях, а также увеличивает риск их коррупционной направленности. При этом хотелось отметить, что реализация данного принципа в административной юстиции в полной мере корреспондирует нормам законодательства о персональных данных, государственной, банковской и коммерческой тайне.
Особо хотелось отметить, что реализация указанных принципов возможна исключительно при соблюдении принципа безусловной информированности слабой стороны отношений со стороны государства. Это означает, что частный субъект, состоящий в любых отношениях с публичным органом государственной (муниципальной) власти, должен быть проинформирован об обстоятельствах и характере отношений субъективно, т.е. лично либо в установленном порядке получить все документы и сведения, за исключением случаев, когда в федеральном законодательством установлена «презумпция извещения» (налоговое законодательство).
Данный принцип направлен исключительно на защиту прав участников отношений с государством, обеспечивающих им полное и своевременное личное получение документов, на основании которых в отношении такого лица государственным органом может быть принято юридически значимое решение. При этом данный принцип не должен пониматься формально и позволять игнорировать, например, сведения получателя корреспонденции о его временном местонахождении, отличном от места регистрации или места жительства, либо иные способы уведомления, кроме как почтового уведомления.
Принцип предусматривает, что должностное лицо на момент принятия юридически значимого решения в отношении какого-либо лица обязано в совокупности обладать сведениями, что такое лицо заблаговременно получило необходимые документы и сведения и уведомлено надлежащим образом о предстоящем принятии решения на основании таких документов и сведений. При этом речь идет именно о заблаговременном информировании такого лица, поскольку данному лицу необходимо определенное время для реакции на полученную информацию, как правило, с привлечением специалистов (юристов, переводчиков, экспертов и т.п.). Хотелось отметить, что данный принцип отчасти реализован в Налоговом кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", но проигнорирован в иных правовых актах.
|
