Справка
по результатам изучения судебной практики по делам, связанным с установлением сервитута на земельные участки
Верховным Судом Чувашской Республики во исполнение запроса Верховного Суда Российской Федерации № 7-ВС-5582/16 от 27 июля 2016 года проведено изучение практики рассмотрения судами республики дел, связанных с установлением сервитута на земельные участки, с целью выявления вопросов, вызывающих затруднения и требующих разъяснения Верховным Судом Российской Федерации.
Изучению подлежали дела указанной категории, рассмотренные судами республики в 2014-2015 годах и первом полугодии 2016 года.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) закрепляется ст. 274 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ.
Согласно ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).
Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (п. 1).
Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (п. 3).
На условиях и в порядке, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами (п. 4).
Статья 23 ЗК РФ регламентирует установление публичного сервитута.
Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;
6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;
7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;
8) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ (п. 3).
Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (п. 8).
Обобщение судебной практики показало, что судами Чувашской Республики рассматривается незначительное количество дел, связанных с установлением сервитута на земельные участки.
Все рассмотренные дела указанной категории разделяются на две группы.
Во-первых, это дела по искам граждан или юридических лиц к собственникам земельных участков об установлении сервитута, которые составляют основную массу дел рассматриваемой категории.
При рассмотрении указанных дел выяснению подлежали следующие юридически значимые обстоятельства: наличие между собственниками земельных участков спора, препятствующего подписанию соглашения о сервитуте; объективная невозможность удовлетворения потребностей истца иным образом, кроме как путем наделения его правом ограниченного пользования чужим земельным участком; отсутствие иной разумной, справедливой и целесообразной возможности обеспечения нормальной эксплуатации недвижимости истца; целесообразность установления сервитута; степень обременения для земельного участка собственника, в отношении которого устанавливается сервитут.
В зависимости от установления указанных обстоятельств суд выносил решение об отказе в удовлетворении требований или об удовлетворении иска.
Пример: Л.В. обратилась в суд с иском к С.В. об установлении права ограниченного пользования (сервитута) земельным участком.
В обоснование иска Л.А. указала, что она является собственником двух земельных участков, к которым проезд и проход возможны только по грунтовой дороге, проходящей через принадлежащий С.В. земельный участок. Л.А. 22 апреля 2015 года письменно обратилась к С.В. с предложением заключить соглашение о порядке ограниченного пользования частью принадлежащего ему земельного участка, но указанное предложение было оставлено без ответа.
Судом установлено, что находящиеся в собственности истца земельные участки относятся к землям населенных пунктов, а земельный участок ответчика, из которого в настоящее время уже образованы два новых земельных участка, относился к землям сельскохозяйственного назначения, находящимся за границами населенного пункта, при этом соседними по отношению друг к другу земельные участки сторон не являются, проход и проезд к земельным участками истца имелся не только через земельный участок ответчика.
Таким образом, отказывая Л.В. в удовлетворении иска, суд исходил из того, что проезд к земельным участкам истца через земельный участок ответчика не является единственным и что истец не представил доказательств невозможности использования по назначению принадлежащих ему земельных участков без установления права ограниченного пользования (сервитута) земельным участком ответчика.
Решением Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 23 июня 2015 года в удовлетворении требований Л.В. отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики от 31 августа 2015 года решение оставлено без изменения (апелляционное дело № 33-3781/2015).
Во-вторых, это дела по искам собственников земельных участков об оспаривании нормативного акта органа местного самоуправления об установлении публичного сервитута.
До вступления КАС РФ в законную силу указанные дела рассматривались судами по правилам главы 25 ГПК РФ.
После вступления 15 сентября 2015 года КАС РФ в законную силу у судов возник вопрос, в каком порядке должны рассматриваться указанные споры: в порядке гражданского или административного судопроизводства.
Так, А.В., О.П., Е.М. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления администрации С. сельского поселения от 18 июня 2015 года, которым установлен постоянный публичный сервитут на их земельные участки.
В принятии указанного иска судья отказал со ссылкой на ч. 1 ст. 128 КАС РФ, поскольку оспариваемое заявителями постановление администрации сельского поселения не является нормативным правовым актом.
Судебная коллегия отменила определение судьи, указав следующее.
Статья 3 КАС РФ предусматривает, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установлено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно ч. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Как указано в заявлении, оспариваемое постановление администрации С. сельского поселения от 18 июня 2015 года влечет нарушение прав и законных интересов заявителей, поскольку земельные участки, в отношении которых установлен публичный сервитут, находятся в их частной собственности, имеют вид разрешенного использования для целей жилищного строительства. Установление постоянного публичного сервитута для обеспечения интересов местного населения в целях прохода и проезда через земельные участки, их использование в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры исключает использование земельных участков по разрешенному виду использования.
Оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение или прекращение существующих правоотношений, опубликован в официальных средствах массовой информации.
С учетом изложенного, судебная коллегия отменила определение судьи, материал возвратила в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда (дело № 33а-322/2016, Чебоксарский районный суд Чувашской Республики).
Таким образом, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики исходит из того, что данные споры подлежат рассмотрению по правилам административного производства, установленным КАС РФ.
По делам данной категории согласно частям 8, 9 ст. 213 КАС РФ суды выясняли:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов,
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации актов и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Также суды проверяли: соответствует ли установление публичного сервитута целям, закрепленным в п. 3 ст. 23 ЗК РФ.
Пример: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Чувашская государственная сельскохозяйственная академия» обратилось в суд с заявлением о признании постановления администрации Кшаушского сельского поселения Чебоксарского района Чувашской Республики № 17 от 02 апреля 2015 года «Об установлении постоянного публичного сервитута на земельный участок с кадастровым номером 21:21:231701:10 д. Кшауши (Студгородок) Чебоксарского района Чувашской Республики» недействующим полностью со дня его принятия.
Требования мотивированы тем, что в оспариваемом постановлении не обоснована необходимость установления постоянного публичного сервитута на весь земельный участок, отсутствует обоснование невозможности прохода и проезда через земельный участок без установления обременения на весь земельный участок. Из протокола публичных слушаний от 14 марта 2015 года следует, что предметом данных слушаний не был вопрос об установлении сервитута в целях использования земельного участка для нужд ремонта коммуникаций, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, тогда как оспариваемым постановлением обременение в виде сервитута установлено в указанных целях без какого-либо обоснования. Право проезда и прохода по всему земельному участку приводит к невозможности ведения научной и учебной деятельности ФГБОУ ВПО ЧГСХА, влечет загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения.
Судом установлено, что земельный участок имеет разрешенное использование для научных и учебных целей, является собственностью Российской Федерации и находится в постоянном (бессрочном) пользовании ФГБОУ ВПО ЧГСХА.
Постановлением главы Кшаушского сельского поселения Чебоксарского района от 12 февраля 2015 года № 01 назначены публичные слушания об установлении постоянного публичного сервитута на указанный земельный участок на 14 марта 2015 года. Протокол публичных слушаний от 14 марта 2015 года опубликован в газете «Таван Ен» № 10 от 20-26 марта 2015 года.
Постановлением администрации Кшаушского сельского поселения Чебоксарского района Чувашской Республики от 02 апреля 2015 года № 17 для обеспечения интересов местного населения в целях прохода и проезда через земельный участок и использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры установлен постоянный публичный сервитут на указанный земельный участок. Постановление официально опубликовано в газете «Таван Ен» № 12 от 3-9 апреля 2015 года.
Решением Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 16 июля 2015 года указанное постановление признано недействующим в полном объеме со дня его принятия.
При этом суд пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято с нарушением предусмотренного законом порядка принятия нормативного акта по установлению публичного сервитута, в том числе без учета результатов публичных слушаний; при назначении и проведении публичных слушаний по установлению публичного сервитута на весь земельный участок допущены нарушения требований ч. 4 ст. 28 Федерального закона от 06 декабря 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 23 ЗК РФ, ст. 23 Закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике».
Судебная коллегия, рассмотрев дело в порядке административного производства, согласилась с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
Устанавливая публичный сервитут в целях использования земельного участка, в том числе для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, орган местного самоуправления на публичные слушания вопрос об использовании земельного участка в перечисленных целях не выносил. Согласно протоколу публичных слушаний от 14 марта 2015 года обсуждался вопрос об установлении публичного сервитута лишь в целях прохода и проезда через земельный участок к индивидуальным жилым домам и земельным участкам, поскольку учреждением этот земельный участок огражден. Однако обсуждение должно было производиться по всем вопросам, имеющим значение для установления публичного сервитута, в том числе обсуждение должно было производиться по основаниям его установления, по объему обременения земельного участка.
Эти обстоятельства свидетельствуют о нарушении административным ответчиком процедуры учета результатов публичных слушаний при принятии нормативного правового акта.
Кроме того, в постановлении от 02 апреля 2015 года отсутствует обоснование установления сервитута в отношении всего земельного участка. Таким образом, судебная коллегия отметила, что для ФГБОУ ЧГСХА установлены не наименее обременительные условия сервитута, как предусмотрено положениями п. 5 ст. 23 ЗК РФ, а напротив, наиболее обременительные ввиду установления публичного сервитута на весь земельный участок.
В имеющемся в материалах дела кадастровом плане земельного участка ФГБОУ ВПО ЧГСХА существующие проходы, проезды, в целях использования которых для доступа к жилым домам и земельным участкам установлен публичный сервитут, не отмечены. Какие-либо иные планы, схемы, графические изображения в материалы дела не представлены.
При таких обстоятельствах судебная коллегия отметила, что нет оснований полагать, что публичный сервитут не устанавливался, в том числе и на те части земельного участка ФГБОУ ВПО ЧГСХА сельскохозяйственного назначения, которые для проезда транспорта или прохода граждан не предназначены. В связи с этим судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемое постановление нарушает как право административного истца на пользование земельным участком, находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования, так и его интересы по сохранению земель сельскохозяйственного назначения в состоянии, отвечающем целям предоставления земельного участка: для научных и учебных целей. Следовательно, постановление в части установления сервитута на весь земельный участок не соответствует требованиям пп. 1 п. 3 ст. 23 ЗК РФ.
Доказательства невозможности установления публичного сервитута иным способом, чем путем его установления в отношении всего земельного участка, административным ответчиком не представлены.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики от 12 октября 2015 года решение Чебоксарского районного суда Чувашской Республики от 16 июля 2015 года оставлено без изменения (апелляционное дело № 33-4648/2015).
Следует отметить, что вместе с требованиями о признании недействующим постановления органа местного самоуправления об установлении публичного сервитута в суд, зачастую, предъявляются требования о прекращении записи о государственной регистрации публичного сервитута.
Суды первой инстанции в таких случаях, удовлетворяя основное требование и признавая нормативный акт недействующим, выносят решение о прекращении в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи о государственной регистрации публичного сервитута.
Полагаем, что указанные требования не подлежат самостоятельному рассмотрению, поскольку вступление решения суда о признании нормативного акта, которым установлен публичный сервитут, в законную силу является основанием для внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Указание на прекращение такой записи в решение суда не требуется (апелляционное дело № 33-4270/2015).
Анализ судебной практики показал, что суды в целом правильно применяют нормы материального и процессуального права при рассмотрении дел, связанных с установлением сервитута на земельные участки, выносят обоснованные мотивированные решения.
Между тем полагаем, что следующие вопросы подлежат разъяснению:
1. Согласно п. 3 ст. 274 ГК РФ сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
Из содержания приведенной нормы следует, что судебный порядок применяется только тогда, когда не удалось установить сервитут в добровольном порядке. Означает ли это, что необходимо соблюдать досудебный порядок урегулирования спора, прежде чем обращаться в суд с иском об установлении сервитута? Если соблюдение досудебного порядка урегулирования спора по указанной категории дел обязательно, какие доказательства его соблюдения могут быть представлены истцом?
2. Статья 274 ГК РФ содержит лишь примерный перечень оснований для установления сервитута. В связи с этим возникает вопрос, по каким критериям суд должен определять наличие или отсутствие оснований для установления сервитута?
3. Согласно п. 5 ст. 274 ГК РФ собственник участка, обремененного сервитутом, по общему правилу вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерной платы за пользование участком. Аналогичная норма предусмотрена ч. 6 ст. 23 ЗК РФ.
Так, например, по делу № 2-172/2014 решением Ленинского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 16 апреля 2014 года В.Н., А.А. и В.Ф. предоставлено право ограниченного пользования (сервитут) частью принадлежащего ООО и Л.А. на праве общей долевой собственности земельного участка площадью 87 кв.м. для обеспечения прохода (проезда) через земельный участок к гаражным боксам без ограничения по времени; установлена плата за сервитут для А.А., В.Н. и В.Ф. в виде единовременного платежа в пользу ООО в сумме 18266,66 рублей с каждого, в пользу Л.А. в сумме 36533,34 рубля с каждого.
Суд, определяя размер платы за сервитут, принял во внимание заключение эксперта, из которого следует, что размер соразмерной платы за сервитут на часть земельного участка согласно чертежу и каталогу координат точек внешней границы землепользования для облегчения прохода (проезда) через земельный участок к гаражным боксам по состоянию на 03 марта 2014 года с учетом округления составляет: в виде ежемесячных платежей - 1500 рублей, в виде единовременного платежа - 164400 рублей.
Разрешая вопрос о виде платежа, суд указал, что сервитут, являясь способом обеспечения потребностей истцов, не должен создавать существенных неудобств для собственника обслуживающего земельного участка, должен быть наименее обременительным для ответчика, и исходя из разумного баланса интересов сторон, пришел к выводу об установлении единовременного платежа за сервитут.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики от 28 июля 2014 года решение суда оставлено без изменения (апелляционное дело № 33-2873/2014).
При этом суд руководствовался Временными Методическими рекомендациями по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденными Росземкадастром 17 марта 2004 года. Однако решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2014 года № АКПИ14-1093, вступившим в законную силу 17 февраля 2015 года, указанные разъяснения признаны недействующими.
В связи с этим в целях формирования единообразной судебной практики возникает необходимость установления критериев для определения соразмерной платы за пользование земельным участком.
Иные вопросы или затруднения помимо указанных в данной справке у судов не возникают.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Чувашской Республики
|
