Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции
Скачать 2.04 Mb.
|
| lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений". Таким образом, сформулировано два правила разрешения коллизий между федеральными законами: 1) последующий закон отменяет предыдущие и 2) приоритет специальной нормы над общей. Второе правило, со ссылкой на общие принципы права, неоднократно подтверждалось в других актах КС РФ. -------------------------------- <105> СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2804. Если с изложенных позиций подойти к разрешению нашей коллизии, то нормы комментируемого Закона имеют приоритет и по более позднему времени принятия, и потому, что комментируемый Закон является специальным по отношению к статутному Закону о государственной службе. Хотя последний аргумент никак не отражен в судебной практике (Конституционный Суд вообще не рассматривал аспект статутности акта) и на этом основании недостаточно доказателен. Понятие конфликта интересов используется в отраслевом законодательстве, где также не снабжено конкретными механизмами. Например, согласно Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" членами комиссии по размещению заказов не могут быть физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа, а также непосредственно осуществляющие контроль в сфере размещения заказов должностные лица уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления. Однако норма-запрет не подкреплена механизмом реализации - закон не содержит процедуры проверки членов комиссии на заинтересованность и в особенности правовых последствий выявления заинтересованности, включая ее значение для результатов торгов. Статья 11. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе Комментарий к статье 11 Первые два пункта комментируемой статьи основаны на требованиях морально-этического плана о необходимости самостоятельного предотвращения конфликта интересов государственным служащим. В урегулировании конфликта интересов должна участвовать созданная в государственном органе комиссия по урегулированию конфликтов интересов. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Порядок работы этих комиссий определен Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" <106>. Основными задачами комиссий являются: -------------------------------- <106> СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1280. 1) содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению; 2) содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Основанием для проведения заседания комиссии являются: 1) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных ст. 18 Федерального закона о государственной гражданской службе; 2) информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту. В случае если в комиссию поступила информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, председатель комиссии немедленно информирует об этом представителя нанимателя в целях принятия им мер по предотвращению конфликта интересов: усиление контроля за исполнением гражданским служащим его должностных обязанностей, отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов или иные меры. По итогам рассмотрения информации, указанной в подпункте "а", комиссия может принять одно из следующих решений: 1) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению; 2) установить, что гражданский служащий нарушил требования к служебному поведению. В этом случае представителю нанимателя рекомендуется указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению, а также провести в государственном органе мероприятия по разъяснению гражданским служащим необходимости соблюдения требований к служебному поведению. По итогам рассмотрения информации, указанной в подпункте "б", комиссия может принять одно из следующих решений: 1) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов; 2) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов. Возможным последствиям предотвращения или урегулирования конфликта интересов посвящен п. 4 комментируемой статьи. Разрешение конфликта может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Процедура (путем отвода или самоотвода) предполагает реализацию в других нормативных актах (в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации). Пункт 6 комментируемой статьи содержит еще одну меру предотвращения конфликта интересов - передачу ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которыми владеет служащий, в доверительное управление. Пункт 2 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе" устанавливает аналогичную норму о необходимости передачи ценных бумаг в доверительное управление. Согласно действовавшему длительное время п. 2 ст. 71 этого же Закона норма должна была вступить в силу "после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций)". Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ признал п. 2 ст. 71 утратившим силу. Признание нормы утратившей силу можно расценить как отказ от идеи определения монопольной организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, и как переход к общему режиму осуществления доверительного управления в соответствии с гражданским законодательством. Иными словами, теперь п. 2 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе" вступил в силу. Одновременно ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" дополнена нормой, предъявляющей аналогичное требование на муниципальном уровне (ранее на муниципальных служащих обязанность передачи акций в доверительное управление не распространялась). Теперь в случае, если владение муниципальным служащим, замещающим должность главы местной администрации по контракту, приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ распространил аналогичное требование по доверительному управлению на особые категории должностей - членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, председателя и заместителей председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, членов избирательных комиссий, служащих Банка России. Очевидно, что комментируемая норма нуждается в последующем законодательном обеспечении механизмом реализации. Думается, следует ожидать специального нормативного акта на эту тему, который мог бы учесть особенности доверительного управления ценными бумагами государственных и муниципальных служащих. Общие же правила доверительного управления установлены в главе 53 ГК РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ) <107> осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами вправе банки в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций. -------------------------------- <107> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492 (с послед. изм.). Надо заметить, что норма комментируемого Закона не ставит необходимость передачи бумаг в доверительное управление в зависимость от возможности возникновения конфликта интересов, для такой передачи достаточно самого факта обладания ценными бумагами. Статья 12. Ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора Комментарий к статье 12 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ изменил норму Федерального закона "О государственной гражданской службе" (п. 3 ст. 17), которая устанавливала общий запрет гражданину после увольнения с гражданской службы на замещение в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Теперь этот общий императивный запрет приведен в соответствие с комментируемой статьей (т.е. распространяется только на определенные категории должностей и может быть преодолен согласием комиссии по конфликту интересов). Предполагается принятие нормативных правовых актов Российской Федерации по порядку дачи такого согласия. Данный шаг в целом можно расценить как явное смягчение запрета, что вряд ли отвечает последовательно проводимой антикоррупционной политике. Кроме того, компетенция комиссии формально ограничивается только оценкой служебного поведения действующего служащего, находящегося на службе (а в данном случае речь идет о гражданах, замещавших должности и уже уволенных со службы). Одновременно эти категории бывших служащих обязаны в течение двух лет после увольнения при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Иными словами, каким бы ни было следующее за государственной или муниципальной службой место работы, работодатель должен быть информирован об имеющемся опыте гражданской службы. Несоблюдение данного правила влечет прекращение трудового договора. В свою очередь, работодатель обязан сообщить в 10-дневный срок о заключении трудового договора по последнему месту службы. Это создает систему двухлетнего контроля за трудовыми перемещениями гражданина, оставившего государственную или муниципальную службу. При этом если для бывшего служащего ответственность выражается только в прекращении нового трудового договора, то для работодателя несообщение сведений является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Обеспечивая выполнение комментируемой нормы, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ внес соответствующие изменения в Трудовой кодекс РФ и КоАП РФ. Новая статья 64.1 Трудового кодекса РФ "Условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими" определяет: "Граждане, замещавшие должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. Работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации". Статья 84 ТК РФ дополнена новым основанием прекращения трудового договора вследствие нарушения правил заключения трудового договора - заключение трудового договора в нарушение установленных федеральными законами ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной или муниципальной службы. Что касается ответственности, то она установлена в ст. 19.29 КоАП РФ "Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)" за привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в Перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции". Данное деяние влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. Дела о данной категории административных правонарушений возбуждаются прокурором и рассматриваются судьей. Согласно новой редакции ст. 4.5 КоАП РФ давность привлечения к административной ответственности за подобные нарушения составляет не обычные два месяца, а один год со дня совершения административного правонарушения. Статья 13. Ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения Комментарий к статье 13 Комментируемая статья содержит отсылочную норму к законодательству Российской Федерации об ответственности. Это означает, что за совершенное деяние виновное лицо подвергается уголовной или административной ответственности, а также гражданско-правовой и дисциплинарной. Круг таких лиц ничем не ограничен - это могут быть как государственные и муниципальные служащие, так и иные физические лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. Указание на такое широкое основание привлечения к ответственности, как законодательство Российской Федерации, свидетельствует о разнообразных нормативных источниках - федеральных и региональных законах, муниципальных правовых актах, а также (по распространенному, но все же неверному широкому толкованию понятия "законодательство") о нормативных актах подзаконного уровня. Необходимо обратить внимание на коллизию комментируемой нормы с законодательством о гражданской службе, которое допускает привлечение к ответственности за нарушение законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации "в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами" (ст. 68 Федерального закона "О государственной гражданской службе"). Иными словами, ответственность за непредставление сведений о доходах, за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16), может устанавливаться только федеральными законами. Этот тезис подтвердил Верховный Суд РФ в Определении от 3 мая 2006 г. по делу № 53-Г06-5 <108>. В результате рассмотрения дела норма Закона Красноярского края "Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, и государственных гражданских служащих Красноярского края", предусматривавшая прекращение в течение одного года выплаты ежемесячного денежного поощрения гражданским служащим края в случае несообщения ими без уважительных причин о конфликте интересов, непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей. -------------------------------- <108> СПС "КонсультантПлюс". Таким образом, у субъектов РФ имеются весьма ограниченные возможности по установлению ответственности за коррупционные правонарушения. Уголовная ответственность за совершение коррупционных преступлений предусмотрена соответствующими статьями УК РФ. Нужно напомнить, что Россия присоединилась к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Уголовный кодекс не употребляет понятие коррупции как таковое, его элементы использованы в разных уголовных составах, причем не все они объединены в главе 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Тем не менее именно названная глава объединяет наиболее распространенные коррупционные преступления - злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), превышение должностных полномочий (ст. 286), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290). Субъектами большинства преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ, могут быть только должностные лица, которыми в соответствии с п. 1 примечания к ст. 285 признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Коррупционные нарушения могут быть сопряжены и с другими уголовными составами за рамками главы 30 УК РФ, например, преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (гл. 19 УК РФ) - отказ в представлении гражданину информации (ст. 140), нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 136), мошенничество (ст. 159); преступления в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) - воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169), регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170), уклонение от уплаты налогов и (или) сборов (ст. ст. 198, 199); преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК РФ) - злоупотребление полномочиями (ст. 201), коммерческий подкуп (ст. 204) и другие. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ ст. 201 УК РФ изменена, в частности уточнен круг субъектов данного преступления: "Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в статьях настоящей главы, а также в статьях 199.2 и 304 настоящего Кодекса признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях". Таким образом, коррупционные преступления должностных лиц и иных государственных и муниципальных служащих разбросаны по Уголовному кодексу РФ. Что касается виновных в коррупции лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе, то они могут привлекаться к ответственности за дачу взятки (ст. 291). Особенности квалификации данного типа уголовных преступлений рассмотрены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" <109> и Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" <110>. -------------------------------- <109> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4 (с послед. изм.). <110> СПС "КонсультантПлюс". Необходимо обратить внимание на сложности определения и разный круг субъектов различных уголовных преступлений, связанных с коррупцией. Не получило развитие предложение о расширении перечня субъектов преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, - ими по-прежнему являются только должностные лица (государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями). В Российской Федерации принятие антикоррупционного пакета законов не привело к появлению в уголовном законодательстве отдельной группы составов преступления под наименованием "коррупционные", равно как и к уголовно-правовому определению коррупции. Структура Кодекса осталась прежней, и составы преступлений, связанных с коррупцией, распределены по всему тексту. Этот традиционный подход сохранился и во многих странах постсоветского пространства. Пожалуй, только Уголовный кодекс Кыргызской Республики имеет ст. 303 "Коррупция", где под коррупцией понимаются "умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства" <111>. -------------------------------- <111> Уголовный кодекс Кыргызской Республики. СПб., 2002. Более широкое и соответствующее международным стандартам определение дается в ст. 164.2 Уголовного кодекса Эстонской Республики: "Коррупционное деяние - это принятие необоснованных или противоправных решений в целях получения коррупционного дохода или с иной корыстной целью, либо совершение в этих целях необоснованных или противоправных действий, либо непринятие обоснованных правомерных решений, либо несовершение обоснованных правомерных действий должностным лицом с использованием своего служебного положения" <112>. -------------------------------- <112> Уголовный кодекс Эстонской Республики. СПб., 2001. Привлечение к административной ответственности происходит в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В отличие от Уголовного кодекса, правонарушения должностных лиц не объединены здесь в специальную главу. Административной ответственности согласно ст. 2.4 КоАП подлежат должностные лица, в том числе государственные гражданские служащие, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Необходимо обратить внимание на несовпадающие в уголовном и административном праве понятия должностных лиц. Должностное лицо является специальным субъектом многих административных правонарушений, но лишь некоторые из них связаны с коррупцией. Например, самоуправство, не причинившее существенного вреда (ст. 19.1 КоАП РФ), нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9), отказ в представлении гражданину информации (ст. 5.39). Зачастую нарушения могут быть звеньями коррупционной цепи, внешними проявлениями состоявшихся коррупционных сделок - подкуп избирателей (ст. 5.16), нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26). Административная ответственность должностных лиц за нарушение сроков представления налоговой декларации предусмотрена в ст. 15.5 КоАП РФ. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ введен еще один состав административного правонарушения для физических лиц - ст. 19.29 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 12). Поскольку законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях, могут существовать соответствующие законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность по вопросам, имеющим региональное значение. Что касается видов административных наказаний, то в законах субъектов РФ могут устанавливаться в качестве таковых только предупреждение и административный штраф (ст. 3.2 КоАП РФ). Например, Законом города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" <113> установлена административная ответственность за неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан (ст. 2.1). -------------------------------- <113> Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 12. Ст. 251 (с послед. изм.). Виновные лица могут быть привлечены к гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения. Это основано на конституционной норме: "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О по жалобе ОАО "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 ГК РФ <114> подчеркнул, что гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и ст. 53 Конституции РФ. -------------------------------- <114> Экономика и жизнь. 2002. № 16. Известно, что основной целью коррупционеров является получение благ материального характера. В ГК РФ имеются две главы, могущие сыграть важную роль в ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Это гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" и глава 60 "Обязательства вследствие неосновательного обогащения". В ст. 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Удовлетворяя требование о возмещении вреда в соответствии со ст. 1082 ГК РФ, суд в зависимости от обстоятельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Именно по этой схеме может строиться защита лиц, пострадавших от действий или бездействия коррупционеров. Возврат имущества, переданного в результате коррупционной сделки, может основываться на ст. 1102 ГК РФ: "Лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьей 1109 ГК РФ". Требование гражданско-правового характера может предъявляться самостоятельно и в виде гражданского иска в уголовном судопроизводстве. В последнем случае необходимы основания полагать, что имущественный вред причинен физическому или юридическому лицу непосредственно преступлением. Решение о признании гражданским истцом оформляется определением суда или постановлением судьи, следователя, дознавателя. Гражданский истец может предъявить гражданский иск и для имущественной компенсации морального вреда. Гражданский иск может быть предъявлен после возбуждения уголовного дела и до окончания судебного следствия при разбирательстве данного уголовного дела в суде первой инстанции. При предъявлении гражданского иска гражданский истец освобождается от уплаты государственной пошлины (ст. 44 УПК РФ). Существует два вида дисциплинарной ответственности: предусмотренная Трудовым кодексом РФ (общая) и та, которую несут отдельные категории работников в соответствии с федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине (специальная). Дисциплинарная ответственность государственных служащих относится к специальной, т.е. предполагает наличие других мер взыскания помимо общих. Трудовым кодексом РФ (ст. 192) предусмотрены общие дисциплинарные взыскания за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Порядок привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности предусмотрен законодательством о государственной (муниципальной) службе - ст. 57 "Дисциплинарные взыскания" и ст. 58 "Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания". За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. Непосредственно в Федеральном законе "О государственной гражданской службе" установлены следующие основания для привлечения к дисциплинарной ответственности - исполнение гражданским служащим неправомерного поручения (что вполне может быть связано с коррупционным нарушением), неявка гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказ гражданского служащего от аттестации. Комментируемый Закон добавляет к основаниям непредставление сведений о доходах (пп. 4 ст. 6). Более детально разработан вопрос о дисциплинарной ответственности служащих правоохранительных органов. Так, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <115> (ст. 38) предусматривает следующие виды взысканий за нарушение служебной дисциплины: -------------------------------- <115> Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70 (с послед. изм.). - замечание; - выговор; - строгий выговор; - предупреждение о неполном служебном соответствии; - понижение в должности; - снижение в специальном звании на одну ступень; - лишение нагрудного знака; - увольнение из органов внутренних дел. В п. 2 комментируемой статьи отдельно подчеркивается возможность лишения лица права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью является видом уголовного наказания (ст. 47 УК РФ). Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Такое наказание устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. Кроме того, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ в качестве наказания за соответствующее преступление, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. КоАП РФ предусматривает дисквалификацию, которая скорее имеет отношение к частному сектору. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 3.11). Также в качестве специфической меры наказания (иные меры наказания) за коррупционные преступления предусмотрена конфискация имущества как принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора имущества, полученного в результате совершения преступления. Соответствующая гл. 15.1 УК РФ введена Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ <116> и подверглась некоторым изменениям в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ. Стоит при этом отметить, что конфискация не предусматривается в качестве основной меры наказания за коррупционные составы преступлений. -------------------------------- <116> СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3767. К перечисленным в комментируемой статье видам юридической ответственности привлекаются и иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России (см. комментарий к ст. 4). Статья 14. Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения Комментарий к статье 14 Юридические лица могут быть субъектами гражданско-правовой и административной ответственности. Понятие юридического лица дается в ст. 48 ГК РФ: "Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде". Что касается гражданско-правовой ответственности юридического лица за вред, причиненный в результате коррупционного правонарушения, то Гражданский кодекс РФ не выделяет такого специального основания. Это означает, что гражданско-правовая ответственность юридического лица за коррупционные правонарушения подчиняется общим правилам об ответственности (договорной, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения). Сама сделка, основанная на коррупционном акте, может признаваться недействительной, но опять-таки на общих основаниях. Например, если потерпевшая сторона докажет несоответствие такой сделки закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Таким образом, привлечение юридического лица к гражданско-правовой ответственности за коррупционное правонарушение (как таковое) на основании действующего законодательства невозможно. Во многом это объясняется тем, что Россия не присоединилась к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Между тем следствием подписания Конвенции могли бы стать вполне конкретные изменения гражданского законодательства. Так, согласно Конвенции каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: - ответчик совершил или санкционировал акт коррупции, или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; - истец понес ущерб; - существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом. Конвенция содержит любопытные меры, касающиеся юридической силы контрактов: "Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы. Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем праве возможность для всех сторон контракта, чье согласие было нарушено актом коррупции, обратиться в суд с целью признания контракта не имеющим юридической силы, несмотря на их право требовать возмещения ущерба". Юридическое лицо может быть субъектом административной ответственности. Статья 2.10 КоАП РФ устанавливает, что нормы об ответственности в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, а также когда в статьях КоАП РФ указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу. В отношении юридического лица могут применяться только следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) административное приостановление деятельности. Однако составов правонарушений, связанных с коррупцией, в КоАП РФ немного, и еще меньше из них относится к юридическим лицам. Например, непредставление сведений (информации) в государственный орган (ст. 19.7) может совершаться юридическим лицом как часть коррупционной цепи, но значимость такого коррупционного нарушения редко может оцениваться в рамках КоАП, чаще это сфера УК РФ. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ дополнил КоАП РФ одним составом, устанавливающим административную ответственность юридических лиц. Статья 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица" содержит такое деяние, как незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Совершение данного деяния влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества. Причем понятие должностного лица в данной статье используется в том смысле, в каком оно употребляется в Уголовном кодексе РФ, а не в ст. 2.4 КоАП РФ - примечание устанавливает, что под должностным лицом в настоящей статье понимаются лица, указанные в примечаниях 1 - 3, 5 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации; под лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, в настоящей статье понимается лицо, указанное в примечании 1 к ст. 201 УК РФ. Дела о таких правонарушениях возбуждаются прокурором, а рассматриваются судьей. Согласно новой редакции ст. 4.5 КоАП РФ давность привлечения к административной ответственности за это нарушение составляет не два месяца, а один год со дня совершения административного правонарушения. Меры за нецелевое использование бюджетных средств (что часто имеет именно коррупционную причину) обычно предусматриваются и годовым федеральным бюджетом. Например, согласно Федеральному закону от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <117> использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных бюджетных кредитов не по целевому назначению (ст. 70). -------------------------------- <117> СЗ РФ. 2006. № 52. Ст. 5504 (с послед. изм.). Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <118> в ст. 7 определяет права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. Несмотря на форму собственности, все эти организации вовлечены в общегосударственную политику противодействия отмыванию преступных доходов. И за невыполнение антикоррупционных требований такие организации несут ответственность. Так, названный Федеральный закон предусматривает в ст. 13 отзыв (аннулирование) лицензии за нарушение организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом и действующими на основании лицензии, требований данного Закона. -------------------------------- <118> СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418 (с послед. изм.). Эти же нарушения влекут административную ответственность по ст. 15.27 КоАП РФ "Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма": неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Законодательство России в отличие от некоторых стран не предусматривает уголовной ответственности для юридических лиц. К примеру, согласно Уголовному кодексу Франции к юридическим лицам применимы следующие уголовные наказания: штраф, прекращение деятельности, запрет осуществления определенной деятельности (срочный или бессрочный), помещение под судебный надзор сроком не более пяти лет, исключение из участия в договорах, заключаемых от имени государства (срочное или бессрочное), афиширование вынесенного приговора в печати и др. Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Россией, содержит отдельную статью об ответственности юридических лиц. Государство-участник должно принять такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях. Конвенция допускает, что ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Каждое государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии с настоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции. Учитывая изложенное, нельзя утверждать, что в России приняты все меры для установления ответственности юридических лиц за правонарушения, связанные с коррупцией. Например, ст. 20 Конвенции ООН против коррупции требует установления уголовной ответственности за незаконное обогащение, но российское уголовное законодательство вообще не признает юридические лица субъектами преступлений. Пункт 2 комментируемой статьи конкретизирует норму Конвенции ООН против коррупции (ст. 26) о том, что возложение ответственности на юридическое лицо не препятствует привлечению к уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления. В российском законодательстве это хорошо иллюстрируется на примере административной ответственности за непредставление налоговых деклараций, что может быть сопряжено с коррупционными нарушениями. Административная ответственность должностных лиц за это правонарушение предусмотрена в ст. 15.5 КоАП РФ, а самих организаций - в ст. 119 Налогового кодекса РФ. Причем Высший Арбитражный Суд РФ специально разъяснил, что поскольку в силу глав 15, 16 и 18 НК РФ в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной НК РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <119>). -------------------------------- <119> Вестник ВАС РФ. 2003. № 3 (с послед. изм.). Относительно п. 3 комментируемой статьи см. комментарий к п. 2 ст. 4. |
Похожие:
 | | Талапина Эльвира Владимировна кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права ран, член-корреспондент... | |
 | Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О... | | Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... |
| Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Методическими рекомендациями по разработке и принятию... | | Федерального закона «О противодействии коррупции» и во исполнение подпункта «б» пункта 6 перечня поручений Президента Российской... |
| В соответствии с Федеральным законом от 25. 12. 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Законом Республики Бурятия от 16.... | | В целях повышения эффективности мер по противодействию коррупции в соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона от 25. 12.... |
| Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... | | Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... |