Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции
Скачать 2.04 Mb.
|
| и 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <79> расширили полномочия саморегулируемых организаций аудиторов, а Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <80> - организаций оценщиков. Такая передача публичных функций саморегулируемым организациям состоялась не в процессе деятельности исполнительной власти, а путем изменения отраслевого законодательства. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <81> тоже не предусматривает механизма передачи государственных функций по типу аутсорсинга. В целом передача публичных функций в частный сектор решает проблему коррупции самым кардинальным образом: нет уполномоченного государственного органа - нет коррупции. Впрочем, не исключено, что коррупция может перекочевать вместе с передаваемым полномочием, просто утратив статус государственной. -------------------------------- <78> СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3422 (с послед. изм.). <79> СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15. <80> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813 (с послед. изм.). <81> СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076 (с послед. изм.). В качестве направлений, более свойственных процессу правоприменения, стоит рассматривать: - неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность (пп. 9); - обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (пп. 12). Перечисление этих направлений в комментируемом Законе всего лишь обращает особое внимание на нормы, уже зафиксированные законодательством. Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей и самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной властей. Статья 120 Конституции РФ определяет, что судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Эти принципы развиты в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <82> и федеральными конституционными законами по отдельным видам судов (так, в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей). Лица, виновные в оказании незаконного воздействия на судей, присяжных, народных и арбитражных заседателей, участвующих в осуществлении правосудия, а также в ином вмешательстве в деятельность суда, несут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Статья 294 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования. -------------------------------- <82> СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. Антикоррупционная нагрузка принципа независимости судей очевидна - именно суд принимает окончательное решение по фактам коррупционных нарушений. Выделение в особое направление некоррупционного осуществления государственных закупок неслучайно. Во всем мире эта сфера подвержена повышенным коррупционным рискам. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <83> (Закон о закупках) во многом воспринял позитивный мировой опыт по обеспечению прозрачности государственных закупок. Но коррупционные риски сохраняются всегда, когда речь идет о распоряжении бюджетными средствами. Поэтому можно сказать, что пп. 12 комментируемой статьи, говоря о добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности, восполняет недостаток Закона о закупках, который не содержит отдельной статьи по принципам размещения заказа. В какой-то мере эти принципы упомянуты в ст. 1 Закона о закупках: "Закон регулирует отношения... в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции". -------------------------------- <83> СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3105 (с послед. изм.). В то же время Федеральным законом "О защите конкуренции" установлены антимонопольные требования к торгам (ст. 17). При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; 2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; 4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах. Наряду с перечисленными запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. Соответственно, в процесс противодействия коррупции вовлечена и Федеральная антимонопольная служба, которая является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну). И законодательного, и организационного подкрепления требует такое направление деятельности, как совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения (пп. 14 комментируемой статьи). Цельного правового регулирования порядка использования государственного и муниципального имущества нет. Разными нормативными актами урегулированы различные способы такого использования и отчуждения - Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <84>, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ. На федеральном уровне нет и единого нормативного акта, системно классифицирующего способы управления государственным имуществом. В то же время в подавляющем числе субъектов РФ приняты законы, касающиеся порядка использования государственной собственности субъектов РФ. При разработке и экспертизе нормативных актов в данной сфере необходимо иметь в виду повышенные коррупционные риски и использовать все имеющиеся возможности для их предотвращения. -------------------------------- <84> СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251 (с послед. изм.). К направлениям деятельности правоохранительных органов относятся: - совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции (пп. 10); - укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом (пп. 16). Названные направления могут повлечь организационные перестройки внутри правоохранительной системы (с выделением специализированных подразделений по противодействию коррупции), активизацию международного сотрудничества в данной сфере. Ряд направлений деятельности связан с повышением активности граждан, что требует как законодательных, так и организационных и иных мер, поскольку взаимодействие власти и общества в нашей стране находится на начальном этапе становления. Это такие направления, как: - создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества (пп. 2); - принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению (пп. 3); - совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью (пп. 4); - обеспечение независимости средств массовой информации (пп. 8). Подконтрольность власти обществу почти никак не отражена в законодательстве. Даже такая очевидная обязанность, как ежегодная отчетность Правительства, до недавнего времени не была закреплена в явной форме. Поэтому 30 декабря 2008 г. был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ № 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <85>, согласно которому к ведению Государственной Думы отнесено заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. -------------------------------- <85> СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2. Немалых усилий потребует и налаживание необходимого диалога с гражданским обществом (см. комментарий к ст. 6). Большую роль в этом способны сыграть средства массовой информации. Свобода массовой информации гарантирована Конституцией РФ (ст. 29), одновременно запрещена цензура. К сожалению, декларации не всегда выполняются на практике, а подлинно свободные СМИ - некий идеал. В области СМИ действуют Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 "О средствах массовой информации" <86> и Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". -------------------------------- <86> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300 (с послед. изм.). Целый ряд направлений деятельности напрямую затрагивает организацию и деятельность государственного аппарата. Это: - повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих (пп. 15); - сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов (пп. 19); - совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы (пп. 11); - усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц (пп. 17); - повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции (пп. 20); - оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах (пп. 21). Перечисленные направления предполагают качественные изменения в деятельности власти, включая обновление состава государственных и муниципальных служащих, повышение оплаты труда в целях устранения экономической предпосылки коррупции. Совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы способно привести к формированию управленческой элиты, состоящей из достойных профессионалов. Не секрет, что значительное число коррупционных нарушений совершается на стадии работы со всякого рода заявлениями граждан и юридических лиц, особенно когда они реализуют свои права в экономической сфере. В то же время в обращениях граждан могут содержаться сигналы о нарушениях в работе органа власти, о конкретном коррупционере и т.д. Общим вопросам работы с обращениями посвящен Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <87>, где под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Необходимо отметить, что право на обращение в полной мере принадлежит юридическим лицам как объединениям граждан. -------------------------------- <87> СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. Повышение ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции можно расценивать и как призыв к скорейшему внедрению профилактических антикоррупционных механизмов, и как перспективу законодательного введения и ужесточения конкретных мер юридической ответственности. Кроме того, согласно ст. 29 Уголовно-процессуального кодекса РФ суд вправе вынести частное определение или постановление, если при судебном рассмотрении уголовного дела будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушения прав и свобод граждан. В таком судебном акте обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер. Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах, - это процесс, который продолжается не первый год в рамках административной реформы. Как указано в Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" <88>, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). -------------------------------- <88> СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933 (с послед. изм.). При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе: а) упорядочение административных процедур и административных действий; б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ; в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного представления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий; г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации; д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий. Если административный регламент характеризует деятельность государственного органа в целом по обеспечению выполнения функции или оказания государственной услуги, то должностной регламент конкретизирует статус каждого конкретного служащего. Согласно ст. 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе" в должностной регламент включаются: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Отдельного внимания заслуживает такое направление деятельности, как введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (пп. 5 комментируемой статьи). В российском праве это понятие было употреблено в Национальном плане противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. Но еще ранее оно было использовано в Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 15 ноября 2003 г. В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. Модельный закон содержит целую главу "Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики", в которой рассмотрены антикоррупционные стандарты в сферах: - реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий; - в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб; - службы в коммерческих и иных организациях; - правотворчества; - судебной и правоохранительной деятельности; - бюджетного процесса и бюджетного кредитования; - кредитно-банковской деятельности; - эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг; - приватизации государственного и муниципального имущества; - осуществления государственных и муниципальных закупок; - в сферах лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг; - предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи. В этой связи закрепление антикоррупционных стандартов как отдельного направления деятельности в комментируемом Законе можно расценивать и как перспективу комплексного реформирования законодательства, и как акцент в правоприменении. Особо важное значение имеют антикоррупционные стандарты нормативных правовых актов, которые становятся базой для деятельности всех субъектов права. Например, полезно было бы ввести следующие антикоррупционные стандарты нормативных актов: 1) принятие нормативного правового акта в рамках компетенции органа власти; 2) приоритет заполнения законодательного пробела законом, а не подзаконным актом; 3) приоритет прав и свобод граждан при принятии нормативного правового акта на основании акта большей юридической силы; 4) полнота регулирования всех затронутых видов деятельности; 5) целевая согласованность норм; 6) минимизация отсылочных и бланкетных норм; 7) определенность полномочий органов власти, прав граждан и организаций; 8) равенство, определенность и выполнимость требований, предъявляемых к гражданам и организациям; 9) недопустимость установления исключений из общего правила либо процедурная регламентация таких исключений; 10) четкость и однозначность используемых терминов и конструкций; 11) последовательность регулирования административных процедур; 12) приоритет аукционных или конкурсных процедур при предоставлении права (блага); 13) необходимость установления специальных запретов и ограничений для служащих в коррупциогенных сферах; 14) возможность обжалования любого действия или решения государственного (муниципального) служащего и привлечения его к юридической ответственности за правонарушения; 15) обязательность контроля (в том числе общественного) за служащими и органами; 16) прозрачность информации в государственном управлении; 17) отсутствие коллизий с другими нормативными правовыми актами; 18) соблюдение порядка принятия и формы нормативного правового акта; 19) установление сроков принятия правовых актов, о которых говорится в нормативном правовом акте; 20) соблюдение баланса интересов различных групп субъектов. Статья 8. Обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера Комментарий к статье 8 Обязанность представления сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера закреплена за гражданским служащим в Федеральном законе "О государственной гражданской службе" (ст. 15), равно как и общий порядок выполнения этой обязанности (ст. 20). Это отвечает сложившейся международной практике. К примеру, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ООН, 12 декабря 1996 г.) содержит следующее правило: государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также по возможности сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/(или) иждивенцев. Законодательства зарубежных стран закрепляют это правило в более императивной форме. В США супруги служащих подают декларации наравне с самим чиновником, а запреты касаются получения подарков и близкими родственниками служащих <89>. -------------------------------- <89> Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: экономика, политика, идеология. 1998. № 5. С. 88. В результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" ст. 20 Федерального Закона "О государственной гражданской службе" претерпела изменения. Теперь гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. На федеральном уровне имеется Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей <90>. В названном Перечне в три раздела сгруппированы должности федеральной государственной гражданской службы (в основном руководящие), должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов (в силовых ведомствах), а также другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками (например, осуществление контрольных и надзорных мероприятий, предоставление государственных услуг). -------------------------------- <90> Перечень утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2542. Положение о представлении гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы, включенную в Перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи утверждается соответственно актом Президента РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ. На федеральном уровне их утверждено два - Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера <91> и Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера <92>. При этом должны учитываться доходы от всех источников, включая заработную плату, пенсии, пособия и иные выплаты. Названными Положениями утверждены формы справок о доходах, а органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться этими актами при разработке и утверждении собственных положений о декларировании. -------------------------------- <91> Положение утв. Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2543. <92> Положение утв. Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2544. Отдельная норма ст. 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе" посвящена проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Понятия "доход", "имущество" и "обязательства имущественного характера" раскрыты в налоговом и гражданском законодательстве (ст. 38 Налогового кодекса РФ, ст. 128 и ст. 307 ГК РФ). Поэтому доходом считается любой доход, подлежащий налогообложению (по основному месту работы; от педагогической и научной деятельности; от вкладов в банках и ценных бумаг), имуществом - недвижимость, транспортные средства, ценные бумаги, обязательствами - обязательства по пользованию недвижимым имуществом и пр. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ к Закону РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <93> добавлены приложения, касающиеся формы представления сведений о доходах. К объектам декларирования относятся: сведения о доходах, сведения об имуществе (недвижимое имущество, транспортные средства), сведения о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, сведения о ценных бумагах (акции и иное участие в коммерческих организациях, иные ценные бумаги), сведения об обязательствах имущественного характера (объекты недвижимого имущества, находящиеся в пользовании, прочие обязательства). -------------------------------- <93> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792 (с послед. изм.). Представленные в порядке декларирования доходов сведения являются сведениями конфиденциального характера. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 <94>, а вот режим использования подобной информации до сих пор окончательно не установлен. Законодательство определило только порядок обращения с государственной тайной (Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" <95>, Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <96>) и коммерческой тайной (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <97>). Понятия служебной тайны федеральное законодательство не раскрывает. -------------------------------- <94> СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127 (с послед. изм.). <95> СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220 - 8235 (с послед. изм.). <96> СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775 (с послед. изм.). <97> СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283 (с послед. изм.). Комментируемый Закон запрещает использование этих сведений для установления либо определения платежеспособности служащего и платежеспособности его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц. Виновные в разглашении сведений лица несут ответственность. В частности, о такой ответственности говорится в Федеральном законе "О государственной гражданской службе" (п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 42), который также не содержит отсылки на конкретные меры ответственности в специальном законодательстве. Логично предположить, что речь может идти о дисциплинарной ответственности, а также административной (ст. 13.14 КоАП РФ - разглашение информации с ограниченным доступом влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей) и уголовной. Последняя может содержаться в ст. ст. 137, 183, 275, 276, 283, 284 УК РФ. Комментируемый Закон содержит возможность передачи сведений о доходах для опубликования средствам массовой информации, порядок же определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации. Один из них - Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и представления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" <98>. На официальных сайтах размещаются и общероссийским средствам массовой информации представляются для опубликования следующие сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: -------------------------------- <98> СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2546. а) перечень объектов недвижимого имущества, принадлежащих лицу, замещающему государственную должность Российской Федерации (федеральному государственному служащему), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности или находящихся в их пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них; б) перечень транспортных средств, с указанием вида и марки, принадлежащих на праве собственности лицу, замещающему государственную должность Российской Федерации (федеральному государственному служащему), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям; в) декларированный годовой доход лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (федерального государственного служащего), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. При этом запрещается указывать: а) иные сведения о доходах, помимо перечисленных выше; б) персональные данные супруги (супруга), детей и иных членов семьи лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (федерального государственного служащего); в) данные, позволяющие определить место жительства, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (федерального государственного служащего), его супруги (супруга), детей и иных членов семьи; г) данные, позволяющие определить местонахождение объектов недвижимого имущества, принадлежащих лицу, замещающему государственную должность Российской Федерации (федеральному государственному служащему), его супруге (супругу), детям, иным членам семьи на праве собственности или находящихся в пользовании; д) информацию, отнесенную к государственной тайне или являющуюся конфиденциальной. Данный Указ Президента содержательно базируется на положениях, установленных Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" <99>. -------------------------------- <99> СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2242 (с послед. изм.). Приложение № 5 к Закону РФ "О статусе судей в Российской Федерации", добавленное Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ, содержит Порядок представления сведений о доходах судьи и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, общероссийским средствам массовой информации. Установлено, что обращение общероссийского средства массовой информации о представлении сведений о доходах судьи и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, направленное в письменном виде в адрес Председателя Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, в семидневный срок со дня получения направляется для исполнения в соответствующий суд. Обращение, не содержащее указания на цель опубликования запрашиваемых сведений и обязательства общероссийского средства массовой информации об опубликовании запрашиваемых сведений в полном объеме в ближайшем номере либо в семидневный срок со дня их получения, не рассматривается и подлежит возврату. Председатель соответствующего суда в семидневный срок сообщает об обращении судье, в отношении которого поступило обращение, и в тридцатидневный срок обеспечивает представление общероссийскому средству массовой информации следующих сведений о доходах судьи и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности: 1) перечень объектов недвижимого имущества, принадлежащих судье на праве собственности или находящихся в его пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них; 2) количество транспортных средств, принадлежащих судье на праве собственности; 3) декларированный годовой доход. В представляемых сведениях запрещается указывать: 1) иные данные о доходах судьи и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, кроме указанных выше; 2) данные о супруге, детях и об иных членах семьи судьи; 3) данные, позволяющие определить место жительства, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации судьи, а также его супруга (супруги), детей и иных членов семьи; 4) данные, позволяющие определить места нахождения объектов недвижимого имущества, принадлежащих судье на праве собственности или находящихся в его пользовании; 5) сведения, отнесенные к государственной тайне или являющиеся конфиденциальными. В случае если будет установлено, что опубликование запрашиваемых сведений о доходах судьи и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, может оказать давление на данного судью при рассмотрении им конкретного дела и приведет к умалению его независимости при осуществлении правосудия, общероссийскому средству массовой информации в письменном виде направляется мотивированный отказ в представлении запрашиваемых сведений. Комментируемая статья предусматривает проверку достоверности и полноты сведений о доходах, которую осуществляет представитель нанимателя (руководитель) или лицо, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем). Федеральный закон "О государственной гражданской службе" закрепляет организацию проверки сведений о доходах за кадровой службой (ст. 44). Комментируемая статья закрепляет альтернативные полномочия по осуществлению проверки - самостоятельно или путем направления запросов в правоохранительные или контрольные органы. Кроме того, проверка является не обязательной, а выборочной. Необязательность проверки сведений представляется нелогичной в связи с содержанием п. 7 комментируемой статьи, согласно которой непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о доходах либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления сведений о доходах в процессе прохождения государственной службы является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае отказа служащего от представления сведений его увольнение будет оформлено по п. 11 ч. 1 ст. 77 и п. 5 ч. 1 ст. 84 ТК РФ. Скорее всего, неустановление обязательности проверки является продолжением традиций, заложенных Указом Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы" <100>. Согласно Указу основанием для организации проверки является полученная от правоохранительных, налоговых, судебных и иных государственных органов информация о несоблюдении лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации или должность федеральной государственной гражданской службы, ограничений, установленных Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" или Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", либо о представлении им недостоверных или неполных сведений. Таким образом, информация, полученная от негосударственных источников, не является основанием для проведения проверки. -------------------------------- <100> СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2502 (с послед. изм.). Пункт 9 комментируемой статьи оставляет возможность для федеральных законов о видах государственной службы, а также о муниципальной службе устанавливать для государственного или муниципального служащего более строгие запреты, ограничения, обязательства, правила служебного поведения. Статья 9. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений Комментарий к статье 9 Комментируемая статья - абсолютное новшество нашего законодательства. Предполагается, что "доносительство" на лиц, предлагающих вступить в коррупционные отношения (круг этих возможных лиц не исчерпывается частным сектором, это могут быть и коллеги - государственные или муниципальные служащие, предлагающие присоединиться к коррупционной схеме), должно помочь правоохранительным органам в пресечении и раскрытии правонарушений. Одновременно такая должностная (служебная) обязанность призвана воздействовать на служащих превентивно. Формально выполнение данной обязанности обеспечивается привлечением к ответственности, но в данном случае отсылка к законодательству пустая, равно как и декларативная "защита государства". Пока что под защитой государства могут находиться только участники уголовного процесса (Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <101>), и эта деятельность находится в зачаточном состоянии. -------------------------------- <101> СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534 (с послед. изм.). Пункт 5 комментируемой статьи, позволяющий нанимателю (работодателю) определить порядок уведомления, заставляет еще больше усомниться в жизнеспособности этого правового механизма. Скорее всего, норма найдет довольно узкое применение созданными внутри государственных органов подразделениями собственной безопасности. Например, по Указу Президента РФ "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" в системе МВД России обеспечивается собственная безопасность и защита сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также собственная безопасность в ФМС России. Для этого создано Управление внутренней безопасности. Государственный таможенный комитет издал Приказ от 26 апреля 1995 г. № 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации" <102>, в котором руководителям подразделений ГТК России, региональных таможенных управлений и таможен указано считать работу по обеспечению собственной безопасности, борьбе с коррупцией и должностными преступлениями приоритетным направлением, призванным обеспечивать эффективное функционирование таможенных органов Российской Федерации. -------------------------------- <102> СПС "КонсультантПлюс". Аналогичные подразделения по внутренней безопасности существуют в других правоохранительных органах, в администрациях субъектов РФ, других государственных и муниципальных органах. Законодательство о государственной гражданской службе содержит некоторые предпосылки для сопротивления гражданского служащего вовлечению его в коррупционные отношения. Так, согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе" гражданский служащий несет общую обязанность сопротивления незаконным распоряжениям вышестоящих лиц, которые в том числе могут быть отданы во исполнение коррупционных договоренностей, - гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Аналогичную норму содержит Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (п. 2 ст. 12). Думается, что при нынешнем состоянии законодательства привлечение к уголовной ответственности за недонесение о коррупции маловероятно. В соответствии со ст. 316 УК РФ "Укрывательство преступлений" лицо привлекается за заранее не обещанное укрывательство особо тяжких преступлений, т.е. тех, наказание за совершение которых превышает 10 лет лишения свободы. Таким образом, совсем мало коррупционных преступлений подпадают под эту категорию - это легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, совершенные организованной группой (ч. 4 ст. 174.1 УК РФ), получение взятки группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, или с вымогательством взятки, или в крупном размере (ч. 4 ст. 290 УК РФ). В то же время в некоторых странах антикоррупционное поведение государственных служащих поощряется, а неуведомление о коррупции является уголовно наказуемым. Так, ст. 162.2 "Неуведомление об отношениях, создающих условия для коррупции" Уголовного кодекса Эстонской Республики устанавливает ответственность за неуведомление об отношениях, создающих условия для коррупции, если 1) это повлекло причинение значительного имущественного ущерба или иные тяжкие последствия для охраняемых законом прав и интересов лица, государства или местного самоуправления, или 2) виновный за такие же деяния подвергался административному взысканию <103>. -------------------------------- <103> См.: Уголовный кодекс Эстонской Республики. СПб., 2001. Статья 10. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе Комментарий к статье 10 Понятие конфликта интересов использовано в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации": "Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (п. 4 ст. 10). Подробнее это понятие раскрывается в ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ": "Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации". Такое же определение содержит и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (п. 2 ст. 11). Однако комментируемый Закон дает несколько иное понятие конфликта интересов (уточнив, что оно используется именно в настоящем Федеральном законе), расширяя его: личная заинтересованность может быть прямой и косвенной, а исполнение должностных (служебных) обязанностей - надлежащим (а не объективным), ситуация же противоречия возникает не только между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, но и их правами. Соответственно, понятие личной заинтересованности также уточнено: это возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. В любом случае категория конфликта интересов является оценочной, охватывающей не только реально возникшее противоречие, но и его гипотетическую возможность. Учитывая несовпадение понятий конфликта интересов и личной заинтересованности, даваемых комментируемым Законом, и Федеральным законом "О государственной гражданской службе", Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", необходимо разрешить данную коллизию. Правильный выбор нормы, подлежащей применению, - это основа нашего судопроизводства и почва для судебных обжалований. Конституционный Суд указал, что "статья 125 Конституции Российской Федерации, определяя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать, руководствуясь статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм" <104>. -------------------------------- <104> Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004. Между тем далеко не на каждый случай имеются правила разрешения коллизий между нормативными актами. По сути, это ст. 76 Конституции РФ и некоторые федеральные законы (в основном кодексы), содержащие нормы о своем приоритете в отрасли. А это означает, что в процессе правоприменения, которое далеко не всегда доходит до судебной стадии, разрешать коллизии приходится в "штатном" режиме. Римские правила разрешения коллизий нашли отражение в актах Конституционного Суда, среди которых наиболее четко их формулирует Постановление от 29 июня 2004 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы <105>. Суд указал, что "в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило " |
Похожие:
 | | Талапина Эльвира Владимировна кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права ран, член-корреспондент... | |
 | Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О... | | Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... |
| Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Методическими рекомендациями по разработке и принятию... | | Федерального закона «О противодействии коррупции» и во исполнение подпункта «б» пункта 6 перечня поручений Президента Российской... |
| В соответствии с Федеральным законом от 25. 12. 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Законом Республики Бурятия от 16.... | | В целях повышения эффективности мер по противодействию коррупции в соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона от 25. 12.... |
| Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... | | Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... |