2.2 Анализ существующих мер государственной и негосударственной поддержки процессов адаптации иностранных трудовых мигрантов в РФ
Устойчивый рост числа мигрантов и их доли в населении Российской Федерации привели к последствиям, кардинально изменившим социально-культурный ландшафт российского общества. Проблема адаптации трудовых мигрантов, которая до определенного момента решалась на рабочих местах, во взаимодействии мигрантов в смешанных коллективах, а также посредством мигрантских сетей, обострилась в связи с увеличением количества мигрантов из стран СНГ, преимущественно из сельской местности и не владеющих русским языком. Данное обстоятельство потребовало усиления внимания федеральных властей к процессам адаптации иностранных трудовых мигрантов, привлечения негосударственных и общественных организаций к данной деятельности.
В 2013 году в России были реализованы следующие мероприятия в области нормативно-правового регулирования в области регулирования миграционных процессов, в частности – процесса адаптации мигрантов:
утверждена «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»;
разработан Проект Федерального Закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации»;
утвержден Федеральный закон № 185 от 12 ноября 2012 года «О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ст. 27.2 ФЗ «Об образовании», устанавливающий обязанность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, для осуществления трудовой деятельности в сферах жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания, владеть русским языком на уровне не ниже базового.
разработан законопроект о государственной поддержке некоммерческих организаций (НКО), которые участвуют в социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов,
К числу наиболее актуальных задач в области содействия адаптации и интеграции мигрантов в Концепции отнесены:
содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;
создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов;
обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;
содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом;
противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;
разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;
создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации, а также создание специализированного канала и циклов телепередач, ориентированных на социокультурную и языковую адаптацию мигрантов;
создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов [22].
Проведенный авторским коллективом анализ публикаций по проблеме адаптации иностранных трудовых мигрантов в России позволил сформулировать ряд выводов:
адаптация - процесс поверхностного приспособления трудового мигранта к условиям жизни в Российской Федерации;
с точки зрения официальных органов власти, основными критериями первоначальной адаптации трудового мигранта выступают:
знание мигрантом основ русского языка, российского законодательства, истории и культуры России;
успешная легализация, т.е. постановка на миграционный учет и получение предусмотренным законом разрешительных документов (разрешения на работу или патента);
поведение с учетом традиций и норм принимающего населения.
необходимым условием для успешной адаптации (и потенциальной интеграции) трудового мигранта является сочетание следующих факторов:
успешная процедура легализации в стране;
владение бытовым русским языком;
благоприятные условия труда и проживания;
отсутствие жилищной и рабочей сегрегации мигрантов;
встречное движение принимающего социума, толерантное отношение.
в качестве основных проблем, затрудняющих процесс адаптации, можно выделить:
возрастающую культурную дистанцию между мигрантами из стран СНГ и принимающим населением;
негативное восприятие образа трудового мигранта среди коренного населения Российской Федерации;
наличие замкнутых этнических анклавов.
наиболее распространенным и эффективным механизмом социально-культурной адаптации трудовых мигрантов в настоящее время является адаптация на рабочем месте, а также иные формы адаптации, осуществляемые при поддержке мигрантских сетей и национальных диаспор.
Официальным государственным органом, призванным решать проблемы адаптации иностранных трудовых мигрантов, выступает ФМС МВД РФ. Практическое решение данной задачи в регионах осуществляется силами региональных и территориальных Управлений ФМС.
Активную деятельность в области адаптации трудовых мигрантов ФМС МВД РФ начала осуществлять в 2010 году. Для реализации поставленных задач были созданы специальные рабочие группы по обеспечению деятельности подразделений в области содействия адаптации мигрантов. Особое внимание при решении проблем адаптации уделяется взаимодействию с общественными организациями (национальными, правозащитными и т.п.).
Используемые инструменты и механизмы государственной поддержки процесса адаптации иностранных трудовых мигрантов исходят из понимания процесса адаптации, сформированного на основании определений данного понятия в нормативно-правовой базе. Базовой функцией ФМС МВД РФ является контрольно-ограничительная функция, связанная с учетом мигрантов, введением их в правовое поле, пресечением незаконной миграции и т.д. Таким образом, в настоящий момент основной функцией ФМС в области адаптации трудовых мигрантов является легализация положения трудового мигранта в стране и поддержка их языковой адаптации.
Реализация ключевых направлений государственной миграционной политики России в области адаптации мигрантов осуществляется в программно-целевой парадигме управления. В «Плане деятельности ФМС РФ на 2013-2018 годы» цель «Формирование эффективных механизмов адаптации и интеграции» развернута в рамках двух ключевых направлений:
создание системы индивидуального консультирования иностранных граждан по вопросам миграционного законодательства (ключевое событие - консультирование территориальными органами ФМС России иностранных граждан по вопросам миграционного законодательства)
содействие адаптации и интеграции мигрантов в российское общество (ключевое событие – взаимодействие ФМС России и ее территориальных органов с органами государственной власти и институтами гражданского общества в сфере содействия адаптации интеграции мигрантов в российское общество);
содействие функционированию курсов русского языка для иностранных граждан (ключевое событие - взаимодействие территориальных органов ФМС России с образовательными учреждениями, национальными объединениями и религиозными организациями по вопросам изучения русского языка иностранными гражданами) [36].
Утверждение Концепции миграционной политики повлекло за собой разработку комплексных планов ее реализации на уровне регионов и субъектов федерации. В частности, в Санкт-Петербурге разработан План мероприятий «Миграция. Комплексный план мероприятий по реализации «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в Санкт-Петербурге на 2015-2025 годы», в части адаптации мигрантов предусматривающий такие мероприятия, как:
реализация перечня мероприятий по организации предоставления мигрантам информации о действующих курсах и программах бытовой, языковой и социокультурной адаптации через ГАУ «Центр занятости населения», национально-культурные объединения Санкт-Петербурга, посольства и консульства иностранных государств;
обеспечение разработки и распространения, в том числе в сети Интернет, информационных материалов, пропагандирующих среди мигрантов возможности культурного досуга основные полезные сведения о Санкт-Петербурге, краткую историческую справку, основы миграционного законодательства, информацию о культурных событиях и учреждениях культуры, правила поведения в общественных местах традициях Санкт-Петербурга, порядке действий в экстремальных случаях;
организация и проведение курсов для мигрантов по изучению истории и культуры Санкт-Петербурга (включая изучение топонимики, современной инфраструктуры и т.д.);
организация семейных экскурсионных программ для мигрантов в целях ознакомления мигрантов с историей и культурой Санкт-Петербурга;
организация цикла лекций «Открытые чтения» в целях ознакомления мигрантов с литературой России и Санкт-Петербурга, встречи с писателями и журналистами Санкт-Петербурга;
организация обучению русскому языку учащихся-инофонов (дети);
организация и проведение курсов русского языка для взрослых мигрантов;
оказание содействия социально ориентированным некоммерческим организациям в реализации ими мероприятий, направленных на бытовую, языковую и социокультурную адаптацию мигрантов.
Во главу угла официальных адаптационных мероприятий поставлено знание трудовым мигрантом русского языка. В соответствии с Федеральным законом № 185 от 12 ноября 2012 г., внесшим изменения в Закон о правовом положении иностранных граждан, с 1 декабря 2012 г. обязательным для трудовых мигрантов, трудоустраивающихся в сфере розничной торговли, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, стал экзамен на базовое знание русского языка [36]. Сдача экзамена проходит в специальных центрах (сейчас при российских и иностранных вузах действуют 160 центров, имеющих государственную аккредитацию на тестирование на знание русского языка).
Мероприятия и механизмы адаптации трудовых мигрантов, находящиеся в компетенции УФМС РФ, реализуются в рамках следующих ключевых направлений:
обеспечение комплексной предотъездной подготовки мигрантов по программе организованного набора иностранных работников, включающая в себя изучение русского языка, реализуемая представительствами ФМС МВД РФ (осуществляется совместно с национальными миграционными службами) в Латвии, Киргизии, Армении, Таджикистане, Туркменистане Молдове;
организация курсов для потенциальных трудовых мигрантов в стране постоянного проживания (профессиональная подготовка, обучение русскому языку, знания о культурных традициях и нормах поведения в России);
организация работы Центров по обучению русскому языку на базе Российских центров науки и культуры в странах-донорах (совместно с Россотрудничеством);
организация работы Центров временной адаптации иммигрантов (прием и предоставление места для временного проживания, бытовое обслуживание, медико-санитарное обеспечение размещенных лиц);
организация работы Центров социальной адаптации трудовых мигрантов (пилотные проекты центров социальной адаптации в 2013 году реализованы в Тамбове и Оренбурге). Целью создания центров является выработка системы селективного отбора иностранных граждан, стремящихся к более глубокой интеграции в российский социум. Основными задачами являются: оказание содействия в социальной адаптации трудовых мигрантов к российским условиям (обучение русскому языку, истории России и основам законодательства РФ); профилактика незаконной миграции, путем информирования иностранных граждан по вопросам легализации и поддержания статуса законного нахождения на территории страны;
организация работы горячих линий, «телефонов доверия», предусматривающих работу операторов, владеющих языками стран-доноров;
разработка и публикация справочников, учебных пособий, памяток, кратких словарей и разговорников.
К международным направлениям работы Российской Федерации в сфере адаптации трудовых мигрантов можно отнести:
разработку основных направлений сотрудничества миграционных органов государств – членов ОДКБ в сфере взаимодействия с национальными объединениями по оказанию содействия социокультурной адаптации мигрантов к условиям стран приема;
участие ФМС в разработке Рекомендаций по стимулированию интеграции иммигрантов в принимающие сообщества в рамках Программы разработки в 2013-2014 годах проектов модельных законодательных актов для сближения и гармонизации законодательства стран – участников СНГ.
Предпринимаются и другие меры, направленные на то, чтобы приезжающие на работу в Россию трудовые мигранты могли успешнее адаптироваться в российском обществе. Публикуются памятки и путеводители для мигрантов, разъясняющие основы российского миграционного законодательства, правила постановки на миграционный учет, оформления и продления разрешения на работу и патента, пути поиска работодателя, преимущества легального трудоустройства, ответственность за нарушения правил въезда, пребывания и работы в России, полезные адреса и телефоны и т.д.
Можно выделить две проблемы, не позволяющие в настоящее время разработать целостную систему адаптации иностранных трудовых мигрантов в России:
отсутствие учета региональной специфики миграционной ситуации при реализации федеральной миграционной политики;
несоответствие полномочий и возможностей органов местного самоуправления их ключевой роли в сфере миграционной политики в регионах.
Представляется, что переход к модели «эффективного контракта» приведет к либерализации рынка услуг по адаптации мигрантов, привлечению к данной деятельности частных и социально-ориентированных некоммерческих организаций. В ноябре 2013 года Комиссия правительства по законопроектной деятельности одобрила законопроект о господдержке некоммерческих организаций (НКО), которые участвуют в социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов. Список некоммерческих общественных организаций, получившие поддержку правительства в 2013 году, представлен ниже в табл.2.1.
Таблица 2.1 – Некоммерческие общественные организации, занятые адаптацией мигрантов, получившие поддержку правительства Российской Федерации в 2013 году
Наименование
|
Направление работы
|
Сумма гранта
|
Общероссийское объединение профсоюзов "Конфедерация труда России"
|
Анализ типов корпоративной и трудовой культуры для обеспечения прав работников, в том числе иностранных.
Содействие развитию практик толерантности и солидарности в трудовых коллективах, где заняты мигранты.
|
1,8 млн. руб.
|
Еврейское областное отделение общероссийской общественной организации "Муниципальная Академия" (Биробиджан)
|
Развитие форм народной дипломатии посредством межнациональных диалогов между ЕАО и странами миграционного оттока
|
2,3 млн. руб.
|
Союз армян России (Томская область)
|
Создание Центра социально-культурной адаптации мигрантов на территории Западной Сибири
|
3 млн. руб.
|
"Православный Институт святого Иоанна Богослова"
|
Организация курсов по изучению русского языка и традиционной русской культуры как основы создания адаптационных центров по правовой и социальной поддержке иностранцев
|
5 млн. руб.
|
"Фонд науки и образования"
|
Исследование миграционной ситуации в России в 2014 году
Разработка базы для дальнейшего мониторинга миграционной ситуации и влияния миграционных процессов на основные сферы общественной жизни в России
|
2 млн. руб.
|
Некоммерческий Фонд содействия сохранению и развитию культурного, научного, духовного и природного наследия Евразии
|
Проект по изучению трансформации идентичности мигрантов в условиях принимающей среды (на примере строительного предприятия г. Москвы)
|
1,5 млн. руб.
|
Общественная организация беженцев и вынужденных переселенцев "Уральский дом"
|
Проект "Опыт бывалых переселенцев – участникам госпрограммы "Соотечественники"
|
3 млн. руб.
|
"Институт национальной стратегии"
|
Разработка рекомендаций по эффективному регулированию иммиграции и предотвращению вызываемых ею потенциально конфликтных ситуаций и других негативных последствий.
|
2,3 млн. руб.
|
Авторами был проведен анализ документов, содержащих в себе описание действующих инструментов и механизмов поддержки процессов адаптации иностранных трудовых мигрантов. Наиболее эффективные инструменты и механизмы адаптации иностранных трудовых мигрантов разработаны на уровне субъектов федерации и местного самоуправления, однако далеко не всегда они носят формальный характер.
Необходимо обеспечить диверсифицированное применение федерального миграционного законодательства, учитывающее региональную специфику, и позволяющее сформировать специфичный комплекс формальных региональных практик.
Меры негосударственной поддержки процессов адаптации трудовых мигрантов реализуются в России следующими организациями и объединениями:
Добровольные некоммерческие объединения.
Пример: Фонд поддержки трудовых мигрантов Санкт-Петербурга. Цели и задачи деятельности: правовая, социальная и культурная поддержка иностранцев работающих в России; обучение русскому языку; юридические консультации.
Автономные некоммерческие организации1.
Пример: Центр социальной адаптации мигрантов в г. Чита, г. Майкопе. Цели и задачи деятельности: организация бесплатных юридических консультаций; русского языка, лекционно-семинарских занятий по истории культуры, нормам поведения, в т.ч. для детей мигрантов, доступа мигрантов к Интернету.
Общественные объединения (фонды)
Пример: фонд «Русский мир»
Центры социальной адаптации трудовых мигрантов.
Пример: Центр социальной адаптации трудовых мигрантов Забайкальский край. Цели и задачи деятельности: оказание содействия в социальной адаптации трудовых мигрантов к российским условиям и местному населению; профилактика незаконной миграции, путем информационного консультирования по вопросам легализации и поддержания статуса законного нахождения на территории Российской Федерации; нормализация взаимоотношений мигрантов и местного населения; проживание в соответствии с установленными нормативами; обучение трудовых мигрантов русскому языку, основам российского законодательства, истории России; культурно-просветительные мероприятия с участием национальных и религиозных объединений, а также общественных организаций; подготовка документов для постановки на миграционный учет трудовых мигрантов в УФМС России.
Национально-культурные автономии, диаспоры.
Цели и задачи деятельности: налаживание отношений с органами власти; сохранение языка и культуры, защита этнических сообществ, адаптация трудовых мигрантов; разъяснение работникам требований российского миграционного законодательства; помощь в освоении русского языка; использование социальных сетей диаспор для решения вопросов адаптации; взаимодействие с лидерами групп мигрантов; неформальное покровительство и защита мигрантов. Пример: Санкт-петербургское узбекское землячество «Туран».
Российская православная церковь.
Пример: Церковно-общественный проект "Просвещение: языковая и культурная адаптация мигрантов. Цели и задачи: создание церковно-общественной системы работы с мигрантами на канонической территории РПЦ; содействие развитию знаний мигрантами русского языка и культуры, гармонизация межнациональных и межрелигиозных отношений на территории России и сопредельных государств.
Органы государственной власти
Пример: Департаменты культуры Москвы, Комитет по культуре Санкт-Петербурга. Программы привлечения трудовых мигрантов и детей мигрантов в музеи и театры. бесплатное (или со значительной скидкой) посещение музее, выставок, культурных объектов города.
Перспективы видятся также в работе над процессами адаптации мигрантов частных агентств занятости, нормативно-правовая основа деятельности которых в Российской Федерации в настоящее время практически не урегулирована. К целям и задачам частных агентств трудоустройства в сфере адаптации мигрантов можно отнести: цивилизованное посредничество в сфере занятости мигрантов; адаптацию «нулевого уровня», то есть информирование мигрантов об условиях проживания в Российской Федерации, культурных традициях и нормах поведения еще в стране постоянного пребывания; помощь мигрантам в подготовке первичных документов; обеспечение контактов между мигрантами и НКО, оказывающими поддержку адаптации мигрантов в Российской Федерации.
В последнее время возрастает внимание региональных властей к проблемам взаимной адаптации мигрантов и принимающего сообщества, деятельность в области которой проявляется посредством разработки различных программ в области толерантности. В частности, в Санкт-Петербурге действует Программа гармонизации межкультурных, межэтнических и межконфессиональных отношений, воспитания культуры толерантности в Санкт-Петербурге на 2011-2015 годы (программа «Толерантность»), одним из направлений которой является Помощь семьям мигрантов в социальной адаптации в районе и городе через приобщение членов семей мигрантов к культурным традициям Санкт-Петербурга.
В различных регионах страны (Республике Татарстан, Уральском и Сибирском федеральном округах) в различной форме проводятся программы, направленные на привлечение внимания жителей региона к позитивным аспектам сосуществования множества культур посредством публикаций в СМИ, проведения кампаний социальной рекламы по созданию положительного образа представителей разных конфессий, этносов, рас; распространения информации по проблеме интеграции мигрантов на массовых молодежных мероприятиях, в том числе на носителях, предпочитаемых в рамках молодежной субкультуры (постеры, флаеры, стикеры и т. д.)
Таким образом, анализ государственных и негосударственных мер и механизмов социальной адаптации трудовых мигрантов в России позволяет прийти к следующим выводам:
нормативно-правовая база Российской Федерации развивается в сторону введения норм и правил, регламентирующих процессы социальной и культурной адаптации иностранных трудовых мигрантов. Причинами данной тенденции являются как усиление миграционного потока, так и возрастающий этнокультурный разрыв между мигрантами и принимающим населением;
в настоящее время органы государственной власти в лице Федеральной миграционной службы Российской Федерации выполняют контрольно-ограничительные функции. В области адаптации трудовых мигрантов деятельность ФМС ограничивается взаимодействием с некоммерческими организациями и общественными объединениями в пределах полномочий, предусмотренных Положением о ФМС РФ;
под адаптацией иностранных трудовых мигрантов в нормативно-правовых и регламентирующих документах понимается поверхностное (в виде знания основ русского языка, основ законодательства, истории и культуры России) приспособление мигрантов к принимающему сообществу, поведение с учетом традиций и норм;
концепция миграционной политики Российской Федерации, проект ФЗ «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации», Государственные программы подчеркивают приоритетную роль институтов гражданского общества, научно-экспертного сообщества, общественных, правозащитных организаций различных организационно-правовых форм в решении миграционных проблем России;
меры и механизмы адаптации должны иметь адресный характер и учитывать, к какой группе трудовых мигрантов они обращены. Следует выделить такие целевые группы, как супруги граждан принимающей страны, мелкие предприниматели, трудовые мигранты, члены семей мигрантов, беженцы;
существующие механизмы адаптации мигрантов, разработанные на федеральном уровне, не учитывают региональной специфики данной миграционной проблемы;
активное развитие институтов социальной адаптации трудовых мигрантов идет в настоящее время по разным направлениям, в том числе через реализацию программ и проектов преимущественно регионального уровня. Наиболее крупными проектами подобного рода являются пилотные проекты ФМС РФ (при поддержке фонда «Русский мир») по созданию Центров социальной адаптации трудовых мигрантов в Тамбове и Оренбурге, Центра социальной адаптации трудовых мигрантов в Москве, программы «Толерантность» (Санкт-Петербург), создание региональных Центров толерантности, а также многочисленных мероприятий в рамках муниципальных проектов;
государственная миграционная политика направлена на усиление роли некоммерческих социально-ориентированных организаций в решении задач социальной адаптации трудовых мигрантов. Несмотря на имеющийся положительный опыт, авторский коллектив пришел к выводу, что для решения проблем социальной адаптации трудовых мигрантов силами НКО целесообразно взаимодействие НКО не с федеральными властями, а с муниципальными органами власти;
источниками финансирования адаптационных проектов и программ являются средства региональных бюджетов (в рамках реализации утвержденных государственных программ), средства муниципалитетов, некоммерческих организаций, а также работодателей, заинтересованных в скорейшей адаптации иностранной рабочей силы;
наиболее эффективными формами социальной адаптации трудовых мигрантов могут быть развитие широкого спектра обучающих (образовательных, культурных, языковых) программ; специальные Интернет-ресурсы с размещением на них необходимой информации по вопросам трудоустройства мигрантов (ссылки на службу занятости, нормативно-правовые документы, информации для работодателей, желающих нанять мигранта) и их социально-культурной адаптации (здравоохранение; защита материнства и детства; дошкольное и среднее образование; данные о юридических центрах, консультирующих мигрантов; оперативно обновляемая информация о деятельности национальных общин и землячеств и ссылки на культурные мероприятия, ими организуемые; информация о культурной жизни данного мегаполиса), издание информационных буклетов, функционирование центров бесплатной юридической помощи.
|
