Е. К. Глушко Процедурные административные реформы
Скачать 279.94 Kb.
|
1 2
Кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Е.К.Глушко Процедурные административные реформы1 Условно современными административными реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены в системах государственного управления ряда стран в конце XX – начале XXI вв. (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Россия, США, Финляндия, Чили, Южная Корея и др.). Но вряд ли только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ. Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в., и на протяжении всего века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья»2. Системы государственного управления постоянно адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.3. Каждая страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ. Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства. Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это и позволяет выделить цели реформ, основные направления и виды современных административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации. Цели административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах. Поэтому реформы преследовали цели, характерные для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления. В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления. В литературе называют различные цели административных реформ: повышение эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции; децентрализация и деконцентрация в организации государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др.4. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ находится менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может рассматриваться как попытка введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы5. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее, функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам. Административную реформу нельзя считать завершенной ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления. В ходе процедурных административных реформ меняется порядок принятия управленческих решений, характер взаимоотношений граждан с государственной администрацией и, соответственно, место и роль государственных служащих в этом механизме. В процессе процедурных административных реформ: 1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг6. Административные процедуры характеризуют динамику публичного управления. Они органично связаны с материальными нормами, закрепляющими статус и компетенцию соответствующих звеньев публичной администрации. Можно выделить распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные и иные процедуры. Разнообразие административных процедур очень велико, поэтому в литературе называют и многие иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др. Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появляется в США (1946 г.). В 1960-х годах один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР. Законы об административных процедурах регламентируют взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре США содержит положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. В законе определено, какие административные споры разбираются общими судами, а какие административными трибуналами, установлены общие процессуальные правила рассмотрения административного спора. В систему административной юстиции США входят специализированные комиссии, комитеты, советы, коллегии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти; специализированные органы административной юстиции в системе исполнительной власти (например, Федеральная торговая комиссия, Агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли). Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условиях их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта. Кроме того, в ФРГ действует специальный закон об административном судопроизводстве, а также созданы специализированные административные суды. Законы об административных процедурах приняты в ряде стран Восточной Европы, например в Венгрии, Польше, Словакии, Чехии. В этих странах действуют также законы об административном судопроизводстве или особые главы ГПК, регулирующие производство по делам, вытекающим из публичноправовых отношений. Законы об административных процедурах приняты в ряде стран СНГ. Например, в Казахстане действует Закон от 27 ноября 2000 г. № 107-2 «Об административных процедурах». В этом законе под административными процедурами понимаются: порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление; процедура организации работы государственного аппарата; процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан; основные начала процедур принятия решений в области экономики. В Украине 6 июля 2005 г. принят Кодекс административного судопроизводства, который определяет полномочия административных судов по рассмотрению дел административной юрисдикции, порядок обращения в административные суды и порядок осуществления административного судопроизводства (ст.1). К подсудности административных судов в Украине относятся споры физических и юридических лиц с субъектами властных полномочий относительно обжалования их решений (нормативных правовых актов или индивидуальных актов), действий или бездействия; споры по поводу поступления граждан на публичную службу, прохождения службы и освобождения от публичной службы; споры о компетенции в сфере управления между субъектами властных полномочий, в том числе делегированных полномочий, а также споры по поводу заключения и выполнения административных договоров; споры, связанные с обращением субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом; споры, возникающие в процессе проведения выборов и референдума. Принятие этих законов свидетельствует о том, что в странах, проводящих административные реформы, большое внимание уделяется защите гражданина от действий (бездействия) государственных органов. 2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направление административных реформ – упрощение административных процедур. В процессе реформы проводится анализ существующих процедур с целью устранения ненужных согласований, отказа от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм. В результате ненужными, экономится время госслужащих и посетителей при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей. Так, во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительские удостоверения, уплате штрафов, при выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно было проведено упрощение административных формальностей в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, упрощении деклараций об уплате НДС, введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест. 3. Усиливается прозрачность административных процедур. Прозрачность административных процедур, как и их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола. Прозрачность административных процедур частично достигается через их нормативное регулирование. Кроме того, в этой сфере большое значение имеет участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности. Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию «информационного государства», которое должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро обмениваться информацией, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, – как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и пр.). На сайтах государственных органов размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение и иная официальная информация. Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа «электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении – Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения. Правительство Великобритании приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит в том, чтобы проекты «электронного правительства» включали не только предоставление информации гражданам, но способствовали повышению эффективности и оперативности работы государственного аппарата. В Великобритании удалось наладить использование цифровых подписей, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков. Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим «онлайн». С той или иной степенью успешности программа «электронное правительство» реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные «универсамы». В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы – проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же представляется необходимым отметить, только некоторые направления преобразований в данной сфере. Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, в англосаксонских странах существенным недостатком государственной службы признается запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы, в романо-германских странах – замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность. Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическими отношениями. Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. в США, 1983-1985 гг. во Франции, 1997 г. в Германии, 2003 г. в Канаде, 2005 г. в КНР)7. Следует отметить появление таких актов, как кодексы поведения различных категорий служащих, включающих этические правила (Кодекс поведения гражданских служащих в Великобритании, Кодекс ценностей и этики государственной службы в Канаде, Кодекс этики правительственной службы в США). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическим отношениям. Следует учитывать, что государственная служба относится к числу наиболее трудно и медленно реформируемых институтов. Преобразования в этой сфере обычно затруднены в силу особенностей и стереотипов психологии чиновников; системы их предпочтений и ценностных ориентаций; традиций, сложившихся в этой профессиональной среде; умений и квалификации государственных служащих и иных субъективных факторов. В ходе административной реформы: 1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса с целью повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах. Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты, по их просьбе, для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение. Проводится работа по приближению услуг к потребителям. Для этого открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению. Так, во Франции создаются центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста. 2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму. Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляются в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы для разрешения конфликта интересов, под которым обычно понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и беспристрастным выполнением им должностных обязанностей. В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов. Цель правого регулирования – свести к минимуму возможность возникновения противоречий между частными интересами государственных служащих и их служебными обязанностями. Так, в канадском Кодексе ценностей и этики государственной службы мерам по преодолению конфликта интересов посвящена целая глава. Основная мера по предотвращению конфликта интересов – обязательное заполнение государственными служащими конфиденциального отчета, форма которого разработана Казначейством Канады. Для государственных служащих провинций приняты свои формы декларирования конфликта интересов. В конфиденциальный отчет государственного служащего включаются сведения о его доходах и имуществе, получении подарков и услуг, местах работы государственного служащего, а также любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов. Обычно государственный служащий обязан лишь внести необходимые сведения в Конфиденциальный отчет. Если же существует явное противоречие между частными интересами и служебными обязанностями, то государственного служащего могут обязать воздержаться от определенной деятельности, которая способствует возникновению конфликта интересов, продать или передать в доверительное управление имущество, владение которым создает такой конфликт8. Большие внимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Например, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами. 3. Усиливается контроль общества за деятельностью государственных служащих. |
1 2
Похожие:
 | Административная реформа в Российской Федерации Административные реформы отражение гло6альной тенденции изменения, переосмысления... |  | Исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры |
| Роспотребнадзора по данным фактам проводятся внеплановые контрольные мероприятия и административные расследования. По результатам... | | Главы 13-17 относятся к истории становления отечественной ракетно-космической техники и взаимоотношениям в 4-х угольнике С. П. Королев,... |
| Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и... | | Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и... |
| Б 90 Административные избирательные технологии и борьба с ними. – М.: Центр «Панорама», 2007. – 271 с | | «О мерах по реализации административной реформы в муниципальных образованиях Краснодарского края», в целях повышения эффективности... |
| В соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Московской области в 2006-2008 годах, утвержденным постановлением... | | В целях повышения эффективности реализации административной реформы, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года №210-фз... |