Статья 31. Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы
(Извлечение из Комментария к Федеральному закону от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», выпущенного Минздравсоцразвития России;
председатель ред. совета Д.А.Медведев, под ред. В.А. Козбаненко. Издательство «Питер». 2007) *
Нормами комментируемой статьи регулируются отношения между гражданским служащим и представителем нанимателя в следующих случаях:
1) при сокращении должностей гражданской службы;
2) при реорганизации государственного органа, в том числе, влекущей сокращение должностей в государственном органе;
3) при ликвидации государственного органа.
В указанных случаях нормами комментируемой статьи предусматриваются правовые последствия, которые наступают для гражданского служащего в период проведения в государственных органах организационно-структурных преобразований. По своему содержанию нормы комментируемой статьи главной целью регулятивной направленности имеют обеспечение социально-правовых гарантий гражданских служащих, стабильность их правового положения. В практическом выражении нормы комментируемой статьи выступают правовым механизмом реализации принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, профессионализма и компетентности гражданских служащих, стабильности гражданской службы, закрепленных ст. 4 Закона (см. ст. 4 и комментарий к ней).
При сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, его реорганизации или ликвидации государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть, как продолжены (ч. 1, 3), так и прекращены (ч. 2, 4).
Законом N 79-ФЗ не дано определение понятия государственно-служебных отношений и не установлен порядок их возникновения и прекращения. Однако, исходя из содержания данного Закона и ч. 3 ст. 10 Закона N 58-ФЗ, под государственно-служебными отношениями следует понимать отношения между нанимателем (Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ) и гражданским служащим. Такие отношения возникают на основании акта государственного органа о назначении на должность и на основании служебного контракта между представителем нанимателя и гражданским служащим, заключаемого ими в соответствии с Законом. Начало государственно-служебных отношений совпадает с датой назначения на должность гражданского служащего, а их окончание - с датой прекращения служебного контракта по любым основаниям увольнения с гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных, в частности, п. 1 ч. 1 и п. 1 ч. 3 комментируемой статьи, когда гражданскому служащему предоставляется возможность замещения иной должности в других государственных органах. Такая возможность реализуется путем увольнения гражданского служащего в порядке перевода по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида согласно п. 5 ч. 1 ст. 33 Закона. Увольнение в порядке перевода (по п. 5 ч. 1 ст. 33 Закона) государственно-служебные отношения не прерывает.
Законодательство РФ о гражданской службе не содержит понятия и порядка реорганизации и ликвидации государственных органов.
При решении вопросов сокращения должностей гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или урегулирования отношений с гражданскими служащими при ликвидации государственного органа следует руководствоваться понятиями реорганизации и ликвидации, а также порядком их осуществления, установленными ГК применительно к реорганизации и ликвидации юридических лиц (ст. 57-61). При этом следует иметь в виду, что вопросы передачи функций государственных органов ГК не решаются.
1. В связи с сокращением должностей в государственном органе, согласно ч. 1 комментируемой статьи, представитель нанимателя до освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона должен:
предоставить гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе;
либо направить гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Предоставление для замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе может быть реализовано путем предложения из числа имеющихся на данный момент вакантных должностей при соблюдении обязательного условия соответствия предусмотренных по ним квалификационных требований индивидуальным характеристикам гражданского служащего, оговоренным в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи. Юридически это означает, что гражданскому служащему может быть предложена должность более высокого статуса или меньшего, чем та, которую он занимал на момент объявленного сокращения. Правомерным будет предложение любых должностей в диапазоне соответствия квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы или работы по специальности, имеющихся у гражданского служащего, квалификационным требованиям той должности, по которой ему предоставляется возможность ее замещения. Фактически это могут быть должности всех категорий и групп, но на практике предлагаются, как правило, сопоставимые по однотипным категориям и группам. Здесь усматривается немаловажная особенность, которую стоит подчеркнуть. Представителю нанимателя важно учитывать социально ориентированное предназначение положений комментируемой статьи, направленных прежде всего на обеспечение преемственности правового положения гражданского служащего в изменяющихся государственно-служебных отношениях. Ведь, например, гражданский служащий, замещающий должность категории "руководители" высшей группы, разумеется, будет соответствовать всем признакам, характеризующим должности гражданской службы всех иных категорий и групп. Однако предложение такому гражданскому служащему должности, скажем, главной группы категории "специалисты" не только не отвечает соблюдению принципов гражданской службы, но и, по сути, выхолащивает юридическое содержание комментируемой статьи.
Из положений комментируемой статьи, как и из содержания Закона, остается не решенным вопрос о предоставлении возможности замещать должность гражданской службы в другом государственном органе. Поскольку в "другом" государственном органе "другой" представитель нанимателя, никак не связан обязательствами представителя нанимателя того государственного органа, в котором проводятся соответствующие организационно-штатные мероприятия.
Данный вопрос, очевидно, должен решаться в перспективе с участием органа по управлению государственной службой, как держателя единого банка кадровой информации, представленного федеральным кадровым резервом и реестром федеральных гражданских служащих.
Направление на профессиональную подготовку или повышение квалификации может быть предложено гражданскому служащему в течение срока предупреждения об увольнении в связи с сокращением должностей, предусмотренного ч. 5 комментируемой статьи. Порядок повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти РФ в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, определен одноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. N 1722 "О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих" *(169).
В соответствии с этим Положением продолжительность повышения квалификации и переподготовки гражданских служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти РФ в связи с ликвидацией этих органов или сокращением должностей в государственном органе, в зависимости от сложности получаемой новой профессии (специальности) составляет от трех до шести месяцев.
На период повышения квалификации и переподготовки за гражданским служащим сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности. Период повышения квалификации и переподготовки, в течение которого за гражданским служащим сохраняется средний заработок, засчитывается в общий трудовой стаж. При приеме гражданского служащего после повышения квалификации и переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти период повышения квалификации и переподготовки засчитывается в стаж государственной службы.
Орган государственной власти РФ, из аппарата которого увольняются гражданские служащие в связи с сокращением должностей в государственном органе или при ликвидации государственного органа - его правопреемник, а при отсутствии правопреемника - орган государственной власти, определяемый Правительством РФ, обеспечивая реализацию права увольняемого гражданского служащего на повышение квалификации и переподготовку:
в двухнедельный срок рассматривает заявления, поступившие от гражданских служащих, подлежащих увольнению, о желании повысить квалификацию или пройти переподготовку;
оказывает помощь увольняемым гражданским служащим в выборе профессии (специальности), которую можно получить за период переобучения, в соответствии с перечнем профессий, имеющих спрос на рынке труда в конкретном регионе. Перечень таких профессий определяется кадровыми службами аппарата федеральных государственных органов в результате консультаций с территориальными органами службы занятости;
заключает с образовательными учреждениями РФ, расположенными в регионах проживания увольняемых гражданских служащих, договоры о повышении их квалификации или переподготовке и возмещает этим учреждениям расходы, связанные с обучением указанных лиц, в размерах, необходимых для повышения квалификации или переподготовки гражданских служащих в государственных образовательных учреждениях.
Если гражданский служащий желает повысить квалификацию или пройти переподготовку в негосударственном образовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы гражданский служащий возмещает из личных средств.
2. В соответствии с положениями ч. 2 комментируемой статьи во взаимосвязи со ст. 33 и 38 Закона прекращение государственно-служебных отношений, вследствие освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения его с гражданской службы в случае сокращения должностей в государственном органе в связи с его реорганизацией либо без реорганизации, но при изменении его структуры, будет являться правомерным при наличии следующих условий:
а) если сокращение должностей гражданской службы в государственном органе действительно (реально) имело место;
б) если гражданский служащий не имел преимущественного права на замещение иной должности гражданской службы в соответствии с ч. 7 комментируемой статьи;
в) если гражданский служащий заранее, за два месяца до сокращения должностей в государственном органе в соответствии с ч. 5 комментируемой статьи был предупрежден о предстоящем сокращении его должности в письменном виде;
г) если профсоюзный орган в соответствии со ст. 38 Закона был своевременно проинформирован представителем нанимателя о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в связи с сокращением соответствующей должности гражданской службы;
д) если отсутствовала возможность предоставления гражданскому служащему иной должности гражданской службы в том же либо в другом государственном органе;
е) если гражданский служащий изъявил желание пройти профессиональную переподготовку (повышение квалификации), но у представителя нанимателя такая возможность отсутствовала;
ж) если гражданский служащий отказался от профессиональной переподготовки (повышения квалификации) либо от предложенной должности, в том числе после прохождения профессиональной переподготовки (повышения квалификации).
3. Нормативной конструкцией комментируемой статьи предусмотрено, что в соответствии с ч. 3 при ликвидации государственного органа с гражданским служащим могут быть продолжены государственно-служебные отношения по тем же основаниям, какие предусмотрены ч. 1. Нюанс проявляется в возможности замещения иной должности в том государственном органе, которому переданы функции ликвидированного. Здесь, однако, возникает схожая проблема ввиду неясности того, кто будет предлагать такую возможность. Представитель нанимателя в лице руководителя ликвидированного государственного органа не компетентен, а представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа, которому переданы функции ликвидированного, не связан подобными обязательствами. Вероятно, и здесь не обойтись без участия органа по вопросам управления государственной службой (см. ч. 1 и комментарий к ней).
Трудоустройство гражданских служащих, уволенных из аппаратов органов государственной власти РФ в связи с ликвидацией этих органов или сокращением должностей в государственном органе и прошедших повышение квалификации или переподготовку, производится в соответствии с законодательством РФ, если отсутствует возможность трудоустройства в аппаратах федеральных органов государственной власти.
Направление на повышение квалификации или переподготовку не является обязательством по трудоустройству на государственную службу.
Расходы органов государственной власти РФ, связанные с повышением квалификации или переподготовкой увольняемых гражданских служащих, а также с сохранением за ними в этот период среднего заработка, производятся за счет средств, предусмотренных органам государственной власти на эти цели.
Следует отличать указанный порядок повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти РФ в связи с их ликвидацией, реорганизацией или сокращением должностей в государственных органах, от общего порядка профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих, предусмотренного ст. 62 Закона. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 Закона основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются не соблюдение гарантий гражданского служащего, предупрежденного о сокращении должностей или о его увольнении в связи с ликвидацией государственного органа, а следующие случаи:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
В случае отказа гражданского служащего от любых предложений, предусмотренных ч. 3 комментируемой статьи (при ликвидации государственного органа), гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы на основании п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона с выплатой гражданскому служащему четырехмесячного денежного содержания (ч. 9 комментируемой статьи). Указанная выплата осуществляется при увольнении гражданского служащего единовременно. При этом выходное пособие не выплачивается.
Следует иметь в виду, что в случаях ликвидации государственных органов и сокращения в государственном органе должностей гражданской службы в соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 16 августа 1995 г. N 854 за федеральными гражданскими служащими и членами их семей сохраняется медицинское и санаторно-курортное обслуживание, которое им предоставлялось на день увольнения служащего с должности федеральной службы, если на этот день он имел право на государственную пенсию в соответствии с законодательством РФ. Такое право возникает по Закону РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" либо если в связи с освобождением от этих должностей досрочно была оформлена государственная пенсия в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации".
При освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы федерального гражданского служащего по любым основаниям, в том числе и по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона, а также при его поступлении на гражданскую службу вновь за ним сохраняется присвоенный классный чин согласно п. 24 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим, утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113.
4. Случай увольнения гражданского служащего по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона (в связи с его отказом от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы) не отнесен Законом к случаям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, при которых не допускается увольнение гражданского служащего в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске (ст. 37 Закона). Однако увольнение гражданского служащего по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона в период его временной нетрудоспособности или в период его пребывания в отпуске недопустимо в силу ч. 6 ст. 81 ТК. Недопустимость увольнения гражданского служащего по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона в период его временной нетрудоспособности и в период его пребывания в отпуске является дополнительной государственной гарантией гражданского служащего, установленной федеральным законом согласно ч. 3 ст. 52 Закона.
При увольнении гражданского служащего по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона следует учитывать постановление Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2, давшего разъяснения по применению ТК в случаях увольнения работников по аналогичному основанию. Исходя из содержания п. 17 указанного постановления, при реализации гарантий, предоставляемых законами РФ, в случае расторжения с гражданским служащим служебного контракта должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны самого гражданского служащего. В частности, недопустимо сокрытие гражданским служащим временной нетрудоспособности на время его увольнения с государственной службы.
При установлении судом факта злоупотребления гражданским служащим правом суд может отказать в удовлетворении его иска о восстановлении на службе (изменив при этом по просьбе гражданского служащего, уволенного в период временной нетрудоспособности, дату увольнения), поскольку в указанном случае представитель нанимателя не должен отвечать за неблагоприятные последствия, наступившие вследствие недобросовестных действий со стороны гражданского служащего.
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи при сокращении в государственном органе должностей гражданской службы представитель нанимателя за два месяца до сокращения сообщает об этом гражданскому служащему в письменной форме. Представитель нанимателя может предупредить гражданского служащего о предстоящем сокращении должностей в период его пребывания в отпуске или в период его временной нетрудоспособности. Если двухмесячный срок предупреждения о сокращении должностей в государственном органе истек, но гражданский служащий продолжает болеть, то днем увольнения может быть день, следующий за последним днем его нетрудоспособности, или более поздний день. О предстоящем увольнении в связи с сокращением его должности (по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона) гражданский служащий предупреждается персонально и под роспись.
Законом установлен двухмесячный срок предупреждения гражданского служащего о предстоящем сокращении должностей в государственном органе. На практике нередко возникают вопросы, связанные с применением указанного срока. Например, с какой даты должен быть уволен гражданский служащий, предупрежденный в установленном порядке о сокращении должностей в государственном органе за два месяца - на следующий рабочий день после его истечения или позже? Необходимо ли повторно предупреждать гражданского служащего о сокращении должностей, если срок первого предупреждения истек, а увольнения не было произведено? При решении указанных вопросов следует исходить из того, что обязанностью представителя нанимателя является предупреждение гражданского служащего о его предстоящем увольнении в связи с сокращением должности. Установленный при этом двухмесячный срок следует считать минимальным, поскольку более длительный срок предупреждения не ущемляет прав гражданского служащего, а напротив дает больше времени для поиска ему новой должности (представителем нанимателя или самим гражданским служащим).
Увольнение предупрежденного в установленном порядке гражданского служащего по истечении срока предупреждения либо в дальнейшем к обязанностям представителя нанимателя не отнесено. В связи с этим представляется, что предупреждение не теряет силы и по истечении двухмесячного срока. Чтобы уволить гражданского служащего после истечения двухмесячного срока, предупреждать его еще раз не требуется.
Вместе с тем обращаем внимание, что в случае предупреждения гражданского служащего о его увольнении в связи с сокращением должностей в государственном органе увольнение гражданского служащего по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона может вообще не состояться по причине отпадания его основания. Указанное в полной мере относится и к предупреждению гражданского служащего о его увольнении в связи с ликвидацией государственного органа.
Сокращение срока предупреждения допускается как по просьбе гражданского служащего, так и по инициативе представителя нанимателя. Например, если гражданский служащий найдет работу и захочет немедленно к ней приступить, он может попросить представителя нанимателя сократить установленный ему двухмесячный срок предупреждения. Учитывая, что договоренности между гражданским служащим и представителем нанимателя в этом случае касаются только даты расторжения служебного контракта (до истечения установленного срока предупреждения) и не затрагивают оснований увольнения, гражданский служащий увольняется по п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона с предоставлением ему соответствующих гарантий и компенсаций, а не по п. 1 ч. 1 ст. 33 - соглашение сторон служебного контракта, не предусматривающего предоставление таковых.
Нарушение представителем нанимателя срока предупреждения об увольнении гражданских служащих в связи с сокращением должностей в государственном органе является распространенным основанием для принятия судебных решений о восстановлении уволенных гражданских служащих на службе. В связи с этим представитель нанимателя вправе потребовать от гражданского служащего письменного заявления о его желании прекратить служебный контракт до истечения срока предупреждения. При несоблюдении представителем нанимателя срока предупреждения гражданского служащего об увольнении, если он не подлежит восстановлению на работе по другим основаниям, суд изменяет дату увольнения, засчитывая срок предупреждения, в течение которого он работал.
В течение срока предупреждения гражданский служащий должен выполнять свои служебные обязанности, соблюдать правила служебного распорядка в государственном органе, он может использовать очередной отпуск, если таковой ему полагается.
Примерная форма предупреждения гражданского служащего о предстоящем сокращении должностей в государственном органе может выглядеть следующим образом:
"Уважаемый_________________________________________________________/
Извещаем Вас, что в связи с (варианты: сокращением должностей, реорганизацией, изменением структуры государственного органа) занимаемая Вами______________________________________________ должность сокращается.
Вам предлагается должность_____________________________________ (варианты: несколько вакантных должностей, соответствующих уровню квалификации, профессионального образования и стажу гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего). В случае если Вы не согласны исполнять обязанности по предлагаемой должности, служебный контракт с Вами будет прекращен, вы будете освобождены от занимаемой должности и уволены с государственной службы по истечении двух месяцев со дня предупреждения о сокращении Вашей должности по п. 6 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", с выплатой Вам компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.
В течение срока предупреждения о сокращении должности Вы обязаны исполнять обязанности по занимаемой должности и соблюдать служебный распорядок, действующий в государственном органе.
Представитель нанимателя
(руководитель государственного органа)____________________________
подпись
"__" января 2007 г.
С уведомлением ознакомлен:_____________________________
подпись
"__" января 2007 г.
Если гражданский служащий по каким-либо причинам не желает подписывать уведомление о предстоящем сокращении должностей в государственном органе, то представитель нанимателя должен составить акт за подписью нескольких свидетелей, в котором будут зафиксированы факт и дата уведомления гражданского служащего о сокращении должностей.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи в течение двух месяцев после предупреждения гражданских служащих о сокращении в государственном органе должностей гражданской службы представитель нанимателя вправе провести внеочередную аттестацию гражданских служащих в соответствии с ч. 5 ст. 48 Закона.
Такая аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы для выявления гражданских служащих, имеющих более высокую квалификацию и результаты профессиональной служебной деятельности.
По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе. Порядок предложений гражданскому служащему о возможных для замещения должностей гражданской службы аналогичен порядку, предусмотренному ч. 1 и 3 комментируемой статьи.
7. Преимущественное право на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей предоставляется гражданскому служащему, имеющему более высокие квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности (ч. 7 комментируемой статьи).
Право оценки деловых качеств гражданского служащего принадлежит представителю нанимателя. Если деловые качества гражданских служащих, подлежащих сокращению, приблизительно одинаковы, отбор производится с использованием критериев, установленных ч. 7 комментируемой статьи. При этом все они рассматриваются как равные. Вместе с тем если гражданский служащий имеет право на несколько преимуществ, то очевидно, предпочтения на замещение должности у него будет больше.
Несоблюдение представителем нанимателя требований ч. 7 комментируемой статьи дает гражданскому служащему право требовать восстановления на службе. Однако законодательство РФ о гражданской службе не содержит формальных критериев более высоких результатов профессиональной служебной деятельности и квалификации, о которых в ней говорится. Они выработаны практикой, в том числе и судебной.
В качестве доказательства более высоких результатов профессиональной служебной деятельности, как правило, учитывают такие показатели, как выполнение гражданским служащим на должном уровне значительно большего объема работы или в более короткий срок, по сравнению с другими гражданскими служащими, занимающими аналогичную должность, отсутствие ошибок при исполнении обязанностей, получение гражданским служащим премий за высокие показатели профессиональной служебной деятельности и других поощрений.
Для подтверждения более высокой квалификации гражданского служащего принимаются во внимание, помимо уровня образования, опыт и знание специфики службы, повышение квалификации, наличие дополнительных квалификационных характеристик (владение одним или несколькими иностранными языками, умение работать на компьютере). Могут учитываться также личностные качества гражданского служащего (коммуникабельность, доброжелательность, чувство ответственности, умение быстро ориентироваться в нестандартных ситуациях и пр.). Для подтверждения соответствующих деловых качеств могут быть использованы различные документы (докладные записки непосредственного руководителя, характеристики, результаты проведенной ранее аттестации и т. п.).
При согласии гражданского служащего с предложенной ему иной должностью в другом государственном органе в случае ликвидации государственного органа служебный контракт с ним прекращается по п. 5 ч. 1 ст. 33 Закона (перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную должность иного вида) и гражданский служащий переводится на иную должность в иной государственный орган в порядке, предусмотренном ст. 28 Закона (см. |
