Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Москва 2007 закон сильнее власти
Скачать 399.22 Kb.
|
| О ПРАКТИКЕ ИЗЪЯТИЯ РОССИЙСКИХ ПАСПОРТОВ У БЫВШИХ ГРАЖДАН СССР, ПЕРЕСЕЛИВШИХСЯ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ ИЗ СТРАН СНГ Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Москва 2007 ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Доклад составлен на основе обобщения информации о правовом положении и моральном состоянии бывших советских граждан, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ, а также анализа поступивших к Уполномоченному обращений лиц этой категории. При подготовке доклада использованы материалы, любезно предоставленные уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, рядом средств массовой информации и частными лицами. Их беспрецедентно активное и заинтересованное участие в сборе и анализе информации для настоящего доклада лишний раз свидетельствует об особой актуальности затронутых в нем вопросов. ВВЕДЕНИЕ Одним из результатов распада СССР стало возникновение во многом уникального противоречия между новой гражданской принадлежностью и национально-государственной самоидентификацией миллионов бывших граждан СССР. Еще недавно связанные общим советским гражданством они в одночасье стали гражданами новых независимых государств. При этом единственным критерием для определения гражданства было наличие у них постоянной прописки по месту жительства на территории СССР на момент его распада. Например, лица, прописанные в Туркменской ССР, стали гражданами Туркмении, в Узбекской ССР – гражданами Узбекистана и т.д. Вполне понятно, что такое механическое причисление к новому гражданству «по прописке» устроило далеко не всех бывших граждан СССР. На момент распада СССР за пределами Российской Федерации оказалось не менее 25 миллионов этнических русских и 4 миллионов представителей других российских народов. Кто-то из них, проживая, например, в Украине, Белоруссии или на востоке Казахстана, был в достаточной степени интегрирован в местную жизнь и, видимо, не испытывал особого дискомфорта в связи с отсутствием российского гражданства. Кто-то, напротив, столкнулся с немалыми материальными, культурными и психологическими трудностями в условиях ускоренного строительства в бывших союзных республиках национальных государств. Общее количество проживавших в бывших союзных республиках представителей их нетитульных и реже титульных национальностей, воспитанных в традициях русской культуры, в русской языковой среде и идентифицировавших себя с Россией, учету не поддается. Ясно, однако, что и их было немало. Из двух описанных выше источников сложилась многочисленная группа бывших граждан СССР, стремившихся приобрести российское гражданство и переселиться в Российскую Федерацию. По имеющимся экспертным оценкам, свыше 10 миллионов человек из этой условной группы свое намерение осуществили. Кто-то из них получил паспорт гражданина Российской Федерации до переезда в Россию в российском консульском учреждении в государстве исхода, кто-то – уже по прибытии в Россию в органах внутренних дел по месту жительства. Следует подчеркнуть, что в условиях становления российской государственности и выработки новых административных процедур документирование соотечественников паспортами граждан Российской Федерации в силу объективных причин не могло носить единообразный и упорядоченный характер. Не был должным образом налажен и их учет. Не трудно предположить, что стремление людей в максимально сжатые сроки получить паспорт гражданина Российской Федерации (или штамп о российском гражданстве в действующий паспорт советского образца) в отдельных случаях выливалось в небескорыстное «ускорение» установленных процедур. Ответственность за подобные нарушения (если, конечно, их удалось доказать) переселенцы должны, видимо, разделить с работниками консульской и паспортно-визовой служб. Важно при этом понять, что по крайней мере в первые годы после распада СССР, «ускорение» процедур выдачи российского паспорта бывшим гражданам СССР скорее всего воспринималось участниками «сделки» как мелкое «житейское» нарушение, сродни тем, что ежедневно совершали миллионы наших сограждан, «договариваясь» с инспектом ГАИ или с паспортисткой в советском ЖЭКе. Главное же в том, что, хлопоча о российском паспорте, переселенцы из числа бывших граждан СССР преследовали только одну цель – получить равные права с другими гражданами страны, которую они искренне и не без оснований считали своей родиной. Вместе с российскими паспортами переселенцы из числа бывших граждан СССР получали права и принимали обязанности, вытекающие из принадлежности к гражданству Российской Федерации. Они проходили службу по призыву в рядах Вооруженных Сил, голосовали на выборах всех уровней, от местных до президентских, вступали в брак, учились, платили налоги и отчисления в пенсионные фонды, в установленные сроки обменивали сами паспорта на документы нового образца, выезжали за границу и т.д. За последние десять лет паспорта, удостоверяющие принадлежность к гражданству Российской Федерации, были выданы 162,4 миллиона человек. При этом около 126 миллионов паспортов было выдано до 2004 года. В последующие годы количество выдаваемых паспортов сократилось и составляло порядка 10 миллионов штук в год. Таким образом, процесс выдачи паспортов вошел в нормальный упорядоченный режим. Нельзя, однако, не обратить внимания на то, что именно в этих условиях органы Федеральной миграционной службы (ФМС России) все чаще прибегают к изъятию «как необоснованно выданных» паспортов гражданина Российской Федерации у переселенцев из стран СНГ, которые не имеют документального подтверждения принадлежности к российскому гражданству. В 2005 году к Уполномоченному поступали единичные жалобы на изъятие российских паспортов территориальными органами ФМС России. За 2006 год и первое полугодие 2007 года количество таких жалоб достигло уже 437 штук. За тот же период к уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации обратилось по этому вопросу 132 заявителя. В силу разных причин далеко не все граждане склонны обращаться за помощью к уполномоченным по правам человека. С учетом этого обстоятельства столь стремительный рост количества жалоб по одному и тому же вопросу не может не свидетельствовать о том, что проблема изъятия паспортов приобретает массовый характер. В абсолютном большинстве случаев изъятые паспорта были в свое время, порой незадолго до изъятия, выданы уполномоченными государственными органами на подлинных бланках и с подлинными же печатями. В соответствии с установленным порядком, выдаче паспорта предшествует проверка на принадлежность к гражданству Российской Федерации. Лица, у которых были изъяты паспорта, надо полагать, эту проверку прошли при их первоначальной выдаче. Больше того, многие из них, за долгие годы проживания в Российской Федерации успели получить «внутренний» и «заграничный» паспорт неоднократно, всякий раз, надо полагать, успешно проходя проверку на принадлежность к гражданству. Иными словами, никаких признаков вины или тем более злого умысла на получение российского паспорта со стороны самих пострадавших граждан не усматривается. Налицо, однако, все признаки служебной ошибки самих уполномоченных государственных органов, внезапно обнаруживших, что у лиц, которым они исправно выдавали российские паспорта, отсутствует документальное подтверждение принадлежности к гражданству России. В этой связи уместен вопрос, может ли государство перекладывать ответственность за свои собственные ошибки и тем более за последствия, к которым эти ошибки привели, на плечи тех, кто в течение многих лет добросовестно заблуждались, имея на руках российский паспорт и справедливо полагая себя гражданами Российской Федерации. Речь ведь, не будем забывать, идет о бывших гражданах СССР, считающих своей родиной именно Россию. Важно также разобраться как в причинах возникновения ошибок при проверке принадлежности к гражданству Российской Федерации, так и в правовых последствиях изъятия паспортов для самих пострадавших граждан. ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ОШИБОК ПРИ ПРОВЕРКЕ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ К ГРАЖДАНСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В период действия Закона Российской Федерации» от 28.11.1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», равно как и в последние годы, когда действует Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», требования к оформлению документов по вопросам гражданства и выдаче российских паспортов неоднократно изменялись. При этом действия сотрудников уполномоченных органов зачастую регламентировались различными ведомственными документами – инструктивными письмами, указаниями, которые носили «технический» характер, не проходили регистрации в Минюсте России и не были нигде опубликованы. Вследствие этого лица, ходатайствовавшие о приобретении российского гражданства или их представители не имели возможности в полной мере ознакомиться с процедурой его оформления. Лица, получившие российские паспорта непосредственно из рук сотрудников уполномоченных государственных органов, не знали, да и не были обязаны знать всех инструктивных документов, регламентирующих порядок выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации, и, естественно, считали свои паспорта гражданина Российской Федерации оформленными надлежащим образом. 1. Типология обращений к уполномоченным по правам человека Необходимо также учесть, что и при выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Федерации («внутреннего» паспорта), и при оформлении паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию («заграничного» паспорта) соответствующими нормативными правовыми актами предусмотрено проведение проверки наличия у заявителя гражданства Российской Федерации. Не являются, однако, единичными факты, когда граждане, которым в настоящее время подразделения ФМС России отказывают в выдаче или замене паспорта гражданина России, изымая при этом ранее выданные паспорта, в том же самом подразделении либо в отделении паспортно-визовой службы МВД России получали паспорта до прохождения действительной военной службы по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации, а порой и «заграничные» паспорта граждан Российской Федерации. К примеру, с просьбой о содействии в восстановлении изъятого паспорта гражданина Российской Федерации к Уполномоченному обратилась гражданка М. Из представленных заявителем документов усматривалось, что семья М. проживает в Российской Федерации с 1997 года. В апреле 2002 года Верхнесинячихинским ПОМ Алапаевского ГРОВД Свердловской области М. была документирована паспортом гражданина Российской Федерации. В период действия распоряжения МВД России от 22.03.2004 г. № 1/2074 «О сплошной проверке всех ранее выданных паспортов» М. была еще дважды документирована паспортом гражданина Российской Федерации: 3 марта 2005 года заявителю выдан паспорт гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а 10 июня 2005 года произведен обмен ранее выданного паспорта гражданина Российской Федерации в связи с достижением 45-летнего возраста. По логике вещей, трехкратная(!) проверка принадлежности М. к гражданству Российской Федерации должна была бы безусловно подтвердить наличие у нее российского гражданства. Однако 14 июня 2005 года инспектором ПВО ОВД Бежецкого района Тверской области у М. был изъят паспорт гражданина Российской Федерации, выданный четырьмя днями ранее (10.06.2005 г.) тем же (!) ОВД. В акте об изъятии документа указано, что «паспорт выдан в нарушение установленного порядка и владелец паспорта не является гражданином Российской Федерации». Позднее у М. был изъят и загранпаспорт, выданный 03.03.2005 г. УВД 221, «в связи с тем, что указанный паспорт выдан на основании паспорта гражданина Российской Федерации 2804 № 548652, выданного 10.06.2005 г. Бежецким ОВД Тверской обл.». Судя по ответу ФМС России на запрос Уполномоченного, сотрудники службы в происшедшем с М. своей вины не усматривают, так как предлагают членам семьи М. получить разрешение на временное проживание в России (№ МС-3/12304 от 20.08.2007г.). С учетом того, что квота разрешений на временное проживание в 2007 году была исчерпана уже в начале года, подобное предложение выглядит просто издевательским. Несколько по-другому обстоит дело в Свердловской области. В тех случаях, когда необоснованная выдача паспорта произошла по вине сотрудников паспортно-визовой службы, сама эта служба оказывает пострадавшим от ее ошибок людям содействие в оформлении документов для приобретения российского гражданства. Еще в 2005 году Уполномоченный по правам человека в Свердловской области обратилась к Председателю Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с предложением о применении Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года к лицам, которым в период действия этого закона из-за халатности должностных лиц были ошибочно выданы паспорта гражданина Российской Федерации. По итогам рассмотрения указанного предложения заместитель начальника Управления Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан уведомил его автора о том, что «по просьбе заявителя либо полномочного органа, ведающего делами о гражданстве, Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации может быть восстановлен срок подачи заявления по вопросам гражданства, пропущенный лицом по уважительным причинам. Одной из таких причин является необоснованная выдача государственным органом документа о наличии российского гражданства». В ходе проверки, инициированной Уполномоченным по правам человека в Свердловской области, было установлено, что по вине одного из сотрудников паспортно-визовой службы было выдано более 30 паспортов гражданина Российской Федерации лицам, российское гражданство которых не было оформлено в установленном законом порядке. Решением суда данный сотрудник был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 1 статьи 293 УК РФ и ему было назначено наказание в виде 1 года исправительных работ с удержанием 10 процентов заработка. Однако в связи с истечением сроков давности привлечения к ответственности по данной статье виновный сотрудник был от наказания освобожден, а производство по его делу прекращено. Из органов внутренних дел его уволили, а непосредственным его руководителям – объявили выговор. Лицам же, у которых были изъяты необоснованно выданные паспорта, восстановили срок подачи заявления о приеме в гражданство. В сложившихся условиях восстановление срока подачи заявления о приеме в гражданство на основании Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» – это наиболее простой способ исправить допущенную государственными органами ошибку. В полной мере, однако, проблемы это не решает. Здравый смысл подсказывает, что добиться от государственного органа признания его собственных ошибок – задача неимоверно сложная, а без разбирательства в суде просто невыполнимая. Об этом свидетельствуют и поступающие к Уполномоченному обращения граждан, и сообщения уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Стремясь «спасти честь мундира», государственные органы, как правило, уклоняются даже от проведения беспристрастной проверки по каждому случаю изъятия российского паспорта. Виновные же в необоснованной выдаче паспортов должностные лица устанавливаются и привлекаются к ответственности лишь в единичных случаях. Что же касается самих без вины виноватых людей, пострадавших от действий государственных органов граждан, то их шансы вернуть себе однажды предоставленные, пусть даже и по ошибке, а затем отнятые права гражданина Российской Федерации, объективно ниже, чем при первом обращении. Кто-то уже давно утратил связи со страной исхода. У кого-то просто нет ни сил, ни материальных возможностей заниматься сбором необходимых для повторной легализации документов. Главное же в том, что никто из них искренне не понимает, почему государственные органы страны, которую они считают своей родиной, заставляют их расплачиваться за собственные ошибки в оформлении и учете документов о гражданстве. Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб на действия территориальных органов ФМС позволяет сделать вывод о том, что при оформлении паспортов гражданина Российской Федерации заявителями были приняты все зависящие от них меры для соблюдения требований законодательства о гражданстве Российской Федерации. Паспорта граждан Российской Федерации были получены ими в уполномоченных государственных органах. Тем самым вина за ненадлежащее оформление паспортов лежит исключительно на должностных лицах этих органов, а значит на самом государстве. 2. Проблемы достоверности и полноты сведений,содержащихся в базе данных ФМС России Возникновению многочисленных ошибок при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации способствует и то, что проверка наличия российского гражданства у заявителей, имевших в прошлом гражданство СССР и проживавших за пределами Российской Федерации, проводится органами ФМС России по сформированной Консульским департаментом МИД России базе данных о лицах, приобретших гражданство Российской Федерации через дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации в государствах СНГ. После передачи указанной базы данных в органы паспортно-визовой службы МВД России, а впоследствии в ФМС России, подразделениями последней была фактически прекращена практика направления запросов о подтверждении российского гражданства в Консульский департамент МИД России и в загранпредставительства по месту приобретения соотечественниками российского гражданства. Между тем Консульский департамент МИД России неоднократно указывал на неполноту сведений, содержащихся в указанной базе данных, рекомендуя не выносить заключение об отсутствии у проверяемого лица гражданства Российской Федерации без дополнительной проверки по иным источникам. В частности, в ходе рассмотрения запроса помощника прокурора г. Волжский Волгоградской области по делу Х. заместитель Директора Консульского департамента МИД России А. Климов подтвердил (исх. № 23550/кд-гр от 21.08.06 г.), что база данных КД МИД России на лиц, приобретших гражданство Российской Федерации, не является всеобъемлющей и исчерпывающей и не может служить безоговорочным свидетельством наличия либо отсутствия российского гражданства. Однако почта Уполномоченного свидетельствует о том, что отсутствие сведений о приобретении соотечественником гражданства Российской Федерации в базе данных КД МИД России однозначно рассматривается сотрудниками подразделений ФМС России в качестве достаточного основания для изъятия у него паспорта гражданина Российской Федерации, как выданного лицу, не имеющему подтверждения принадлежности к российскому гражданству. Уполномоченному же при проведении собственной проверки по жалобам на изъятие или отказ в выдаче (замене) российского паспорта нередко удается получить из консульских учреждений МИД России подтверждение наличия гражданства Российской Федерации у заявителей, сведения о которых отсутствовали в базе данных ФМС России по гражданству, созданной на основе базы данных КД МИД России. |
Похожие:
 | Охватывает период с момента утверждения в должности первого Уполномоченного Дульнева Бориса Николаевича (с 18. 10. 2007 года) по... | | Этот доклад, федеральный Уполномоченный обратился к Министру внутренних дел Российской Федерации с рекомендацией о выделении дополнительных... |
 | ... | | ... |
| Российской Федерации выполняется правозащитными организациями под эгидой Совета при Президенте Российской Федерации по развитию институтов... | | Целью настоящего доклада является информирование органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных... |
| Главное следственное управления Следственного комитета Российской Федерации по городу Москве | | «Об основном содержании и результатах деятельности Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области за текущий период 2009... |
| Статистическая и социологическая характеристика обращений граждан к Уполномоченному по правам человека | | Костромской области, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти |