Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами
1. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
Комментарий
1. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства, к числу которых относится и комментируемый закон. Согласно п. «к» ч.1 ст.72 Конституции России, законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство), составной частью которого является комментируемый закон, отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере обращения с отходами. Из анализа ч.4 ст.15 Конституции РФ следует вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, несмотря на то, что указанные международно-правовые акты не упомянуты в комментируемой статье, они действуют на территории России и определяют поведение и деятельность субъектов, которым они адресованы.
В числе таких международных актов следует выделить Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.); Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.); Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.); Модельный закон «Об отходах производства и потребления» (новая редакция) (принят постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. № 29-15); Межправительственное соглашение государств - участников СНГ «О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов» (Москва, 12 апреля 1996 г.) и т.д.
2. Наряду с комментируемым законом, деятельность в сфере обращения с отходами регулируется и иными нормативными актами экологического законодательства, в том числе следующими федеральными законами: Законом об охране окружающей среды (ст.ст. 5,7,16,22,24,29,36,38,39,40,48,51 и т.д.); Законом об охране атмосферного воздуха (ст.ст.18,30); Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ст.ст.22,27,30,40,51); Законом об использовании атомной энергии (ст.ст. 22,25,28,44,47,47); Законом об уничтожении химического оружия (ст.ст.1,4,5,7,13); Законом об экологической экспертизе (ст.11); Законом об охране озера Байкал (ст.ст. 6,14) и т.д.
Ряд вопросов в сфере обращения с отходами регулируется нормативными актами иной отраслевой принадлежности. В их числе следует выделить ГК РФ (ст.226), ВК РФ (ст.ст. 56-59, 65), ГрадК РФ (ст.35,49), ЗК РФ (ст.ст. 13,27,75,89), Таможенный кодекс (ст.183), КоАП РФ (ст.ст. 8.2, 8.6, 8.13, 8.19, 8.31, 14.26 и т.д.), УК РФ (ст.247) и т.д. Воспроизводить тексты вышеуказанных статей нет смысла, поскольку большинство из них мы будем подробно анализировать в комментариях к последующим статьям настоящего закона.
Под упоминаемыми в п.1 иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации следует понимать:
а) указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» (ред. от 30 декабря 2000 г.);
б) постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (ред. от 29 августа 2007 г.);
в) акты федеральных органов исполнительной власти (например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июля 2008 г. № 258 «О дополнительных мерах по проведению государственного санитарно-эпидемиологического надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов при обращении с отходами производства и потребления»).
3. Полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами изложены в ст.6 комментируемого закона. Не пытаясь ее пересказывать, заметим, что большинство субъектов РФ конкретизировало свои полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления в региональных законах «Об охране окружающей среды» и / или специальных законах об отходах. В качестве примера приведем Закон Кировской области от 6 июня 2007 г. № 131-ЗО «Об отходах производства и потребления в Кировской области»; Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области», Закон Республики Башкортостан «Об отходах производства и потребления» от 30 ноября 1998 г. № 195-з; Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. № 130-ОЗ «Об отходах производства и потребления во Владимирской области» и т.д.
В целях реализации положений ст.8 комментируемого закона, во многих муниципальных образованиях приняты соответствующие муниципальные правовые акты. При этом нормы об обращении с отходами могут находиться:
а) в Уставах муниципальных образований. Как правило, в уставах констатируется, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения, а также уточняется, что непосредственной организацией таких работ занимается орган исполнительной власти муниципального образования (администрация муниципального района, поселения, городского округа).
б) в специальных муниципальных правовых актах. В качестве примера следует привести Правила по регулированию очистки территории муниципального образования «Город Ижевск» от отходов (Утверждены решением Городской думы города Ижевска от 3 октября 2006 г. № 146); Постановление Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. № 24-пк «Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени»; Решение Азовского районного собрания депутатов Ростовской области № 124 от 20 февраля 2007 г. «Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района» и т.д.
в) в муниципальных целевых программах в сфере обращения с отходами. Наиболее ярким примером тут является муниципальный правовой акт города Владивостока «Муниципальная целевая программа «Отходы» на 2006 – 2015 годы» (Принят Думой города Владивостока 9 июня 2006 года).
4. В п.2 комментируемой статьи содержится ряд исключений из общего правила о том, что отношения в сфере обращения с отходами регулируются федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Применительно к отношениям в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты действует только федеральное законодательство.
Такие федеральные законы приняты и действуют, в том числе:
а) по обращению с радиоактивными отходами: Закон об использовании атомной энергии и Закон об охране окружающей среды;
б) по обращению с биологическими отходами (биологические отходы – это отходы, образующиеся в результате практической деятельности научных, медицинских или ветеринарных учреждений (при экспериментах с использованием животных, живых организмов, биологических жидкостей, материалов и тканей), гибели скота, других животных и птицы (включая скотомогильники прошлых лет, собственники которых неизвестны), а также отходы, образующиеся в биотехнологической промышленности при переработке сырья животного происхождения, подлежат особому регулированию в связи с их высокой потенциальной опасностью для окружающей среды. Они подлежат утилизации путем переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) обеззараживанию в биотермических ямах, уничтожению сжиганием или, в исключительных случаях, захоронению в специально отведенных местах) – Закон об охране окружающей среды и Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
в) по обращению с отходами лечебно-профилактических учреждений (под таковыми понимаются все виды отходов, образующиеся в: больницах, (общегородских, клинических, специализированных, ведомственных, в составе научно-исследовательского, учебного институтов), поликлиниках (в т.ч. взрослых, детских, стоматологических), диспансерах; станциях скорой медицинской помощи; станциях переливания крови; учреждениях длительного ухода за больными; научно-исследовательских институтах и учебных заведениях медицинского профиля; ветеринарных лечебницах; аптеках; фармацевтических производствах; оздоровительных учреждениях (санаториях, профилакториях, домах отдыха, пансионатах); санитарно-профилактических учреждениях; учреждениях судебно-медицинской экспертизы; медицинских лабораториях; частных предприятиях по оказанию медицинской помощи) – Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
г) отношения по выбросам вредных веществ в атмосферу регулируются Законом об охране окружающей среды, Законом об охране атмосферного воздуха, Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
д) отношения по сбросу вредных веществ в водные объекты регулируются ВК РФ, Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Законом об охране окружающей среды, Законом РФ от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Статья 3. Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами
Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:
охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;
научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Комментарий
1. Принципы государственной политики – это основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в определенной сфере общественных отношений (в нашем случае – в сфере обращения с отходами). Принципы государственной политики распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. Принципы государственной политики самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о соответствующей сфере общественных отношений, составить себе адекватное представление об ее содержании, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.
Принципы государственной политики служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов государственной политики в сфере обращения с отходами обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования правовых принципов, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.
Принципы государственной политики в сфере обращения с отходами логично взаимодействуют с принципами экологического законодательства в целом. Как известно, такие принципы подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему законодательства (общеправовые принципы), на несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль законодательства (отраслевые принципы) или же на один-два института соответствующей отрасли права (внутриотраслевые принципы). Рассматриваемые в комментируемой статьи принципы как раз и представляют собой конкретизацию отраслевых экологических принципов на уровне отдельного эколого-правового института (обращение с отходами).
2. Принцип охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды и сохранения биологического разнообразия. В соответствии со ст.ст.41,42 Конституции РФ, каждый имеет право на здоровье и благоприятную окружающую среду. Указанные блага тесно взаимосвязаны. Как следует из ст.1 Закона об охране окружающей среды, благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Такое качество обеспечивается совокупностью запретов, требований и ограничений, регламентирующих отдельные виды экологически опасной деятельности; определяющих меры по охране отдельных видов природных объектов; регулирующих процесс создания особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия. Например, ст.51 Закона об охране окружающей среды запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским населенным пунктам, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
Наряду с охраной здоровья человека и среды его жизнедеятельности экологическое законодательство закрепляет необходимость сохранения видового разнообразия, то есть обеспечения условий для существования и воспроизводства объектов животного мира. Достижение данной цели осуществляется посредством самых различных способов, например, путем ведения Красной книги Российской Федерации и Красных книг субъектов РФ.
3. Принцип научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества. При формулировке данного принципа законодатель учел рекомендации Международной конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда – далеко не одно и то же. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека с природой.
Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы.
Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому данный принцип и говорит об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства.
4. Принцип использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы и иные экологические требования, но и нечто большее – постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована (см. комментарий ст.11).
Упомянутые в данном принципе термины «малоотходные и безотходные технологии» являются частным случаем «наилучшей существующей технологии», упоминаемой ст. 1 Закона об охране окружающей среды. Под таковой понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
5. Принцип комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов. Данный принцип предполагает увеличение использования в предпринимательской деятельности малоотходных и безотходных технологий, а также наличие мер государственной поддержки в виде налоговых и иных льгот соответствующим субъектам.
6. Принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Полный перечень таких методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды указан в ст.14 Закона об охране окружающей среды. В их числе следует, в частности, выделить: разработку федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде и т.д.
7. Принцип доступа в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами является частным проявлением права на экологическую информацию в целом.
Право на достоверную информацию об окружающей среде закреплено в ст. 42 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с ч.2 ст. 24 Конституции России, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов публичной власти имеющиеся у них данные о воздействии на состояние окружающей среды размещенных отходов производства и потребления, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека – право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права.
8. Принцип участия в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий или природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере охраны окружающей среды и т.п.
Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие Российской Федерации в деятельности международных экологических организаций. Проявлением такого сотрудничества является подписание и ратификация Россией Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) или участие Российской Федерации в разработке Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г.).
Статья 4. Отходы как объект права собственности
1. Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.
2. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
3. Собственник отходов I-IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
4. В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.
Комментарий
1. Объектом права собственности могут быть самые различные движимые и недвижимые вещи. Разновидностью движимых вещей являются отходы - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Согласно ст.226 ГК РФ, движимые вещи, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказа от права собственности на них, могут быть обращены другими лицами в свою собственность.
Лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному МРОТ, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность. Другие брошенные вещи поступают в собственность лица, вступившего во владение ими, если по заявлению этого лица они признаны судом бесхозяйными.
Таким образом, законодатель различает режим брошенных и бесхозяйных вещей: брошенные вещи (до пяти МРОТ либо лом металлов, топляк от сплава и т.д.) обращаются в собственность посредством совершения действий, направленных на обращение вещи в собственность; если ценность вещи более десяти МРОТ – такая вещь имеет статус не брошенной, а бесхозяйной, и право собственности на нее возникает по решению суда.
2. Вопросы оборотоспособности отходов урегулированы нормами ГК РФ и актами экологического законодательства. Согласно ч. 2 ст. 129 ГК РФ, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.
Последняя норма реализована п.3 комментируемой статьи: собственник отходов I-IV класса опасности вправе отчуждать их в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
Частным случаем данного ограничения является требование ст.5 Закона об уничтожении химического оружия, согласно которой отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами, ограниченно оборотоспособными, и могут передаваться Правительством РФ организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Преимущественным правом на использование отходов в указанных целях обладают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия.
3. Более сложным с правовой точки зрения случаем ограничения отходов в обороте является ситуация с оборотом лома цветных и черных металлов. С одной стороны, предусмотрено наличие специального перечня видов лома цветных и черных металлов, которые могут свободно отчуждаться гражданами; юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы (см. подробнее комментарий ст.13.1).
С другой стороны, наличие вышеназванного перечня ограничивает не оборот черных и цветных металлов как таковой, а лишь прием указанных металлов у населения специализированными пунктами приема. Отчуждение такого лома гражданами друг другу никак законом не ограничивается.
Принципиально важным является и основание приобретения в собственность таким гражданином лома цветных металлов либо иных отходов производства и потребления. В силу п.4 комментируемой статьи, право собственности у лица возникает лишь на те отходы, которые находятся на земельном участке (водоеме), принадлежащем ему на праве собственности (праве землевладения, землепользования или аренды). Из этого следует, что сбор вещей (отходов) на городской свалке не влечет приобретение права собственности на них (собственником будет муниципальное образование).
Такой вывод обусловлен, в частности, тем, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, функции по обращению с отходами при размещении отходов населения, выполняя муниципальный заказ, осуществляют муниципальные унитарные предприятия, юридические лица других организационно-правовых форм, в рамках осуществления своей основной деятельности. Поэтому отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования, что создает последующую обязанность по их сбору, вывозу, утилизации и переработке (см. подробнее комментарий ст.13).
4. По вопросам применения комментируемой статьи сформировался значительный массив судебной практики.
а) постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 апреля 2008 г. № А05-8093/2007 было установлено, что Управлением по технологическому и экологическому надзору по Архангельской области проведена проверка ОАО по вопросам соблюдения природоохранного законодательства, в том числе проверка расчетов и внесения Обществом платы за негативное воздействие на окружающую среду, в результате которой составлен акт, обжалованный ОАО в арбитражный суд.
Решением суда от 09.10.2007 в удовлетворении заявленных требований ОАО о признании недействительным указанного акта отказано. Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2007 решение оставлено без изменения. Проверив обстоятельства дела на основании представленных доказательств, суд кассационной инстанции находит, что в удовлетворении требований ОАО отказано правомерно.
В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду является платным. Субъектами внесения соответствующей платы являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
Понятие входящего в состав установленного названной правовой нормой такого вида негативного воздействия на окружающую среду как размещение отходов производства и потребления, дано в ст. 1 Закона об отходах производства и потребления и определяется как хранение захоронение остатков сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделии или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства. При этом, как следует из положений пунктов 1 и 2 статьи 4 вышеупомянутого Закона, право собственности на образовавшиеся в результате такого производства или потребления отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались, и может быть приобретено другим лицом лишь на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
Проанализировав указанные нормы Закона об отходах производства и потребления в совокупности с обстоятельствами рассматриваемого дела, суд кассационной инстанции полагает, что при исследовании вопроса относительно субъекта, которым было произведено размещение отходов на свалке твердых бытовых отходов в спорный период, суд первой и апелляционной инстанций пришел к правильному выводу о том, что таковым субъектом, в силу отсутствия доказательств передачи в установленном порядке вещных прав на указанные отходы, является само ОАО, а не иное лицо.
По мнению кассационной инстанции, в данном случае представленные заявителем договоры на планово-регулярную уборку твердых бытовых отходов (далее - ТБО), а также на отпуск талонов на ТБО, оказание услуг автотранспортом и спецтехникой, заключенные ОАО с муниципальным унитарным предприятием «Спецавтохозяйство по уборке города» (далее - Предприятие), не могут являться свидетельством того, что лицом, которое размещало отходы и с которого в понимании Закона об охране окружающей среды надлежит взыскивать плату за негативное воздействие на окружающую среду, является Предприятие, поскольку указанные договоры регулируют лишь деятельность последнего по перемещению отходов на свалку ТБО, но не передачу ОАО каких-либо вещных прав на отходы этому Предприятию. Таким образом, заявитель не представил доказательств передачи права собственности на отходы третьим лицам; оснований для освобождения его от внесения соответствующей платы также не имеется. Кассационная жалоба ОАО оставлена без удовлетворения.
б) Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 ноября 2007 г. № А65-24738/06 было установлено, что заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам обоснованности деятельности в области обращения с опасными отходами ЗАОр (НП) «Поволжский фанерно-мебельныи комбинат» (сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение), утвержденное приказом Ростехнадзора от 29.07.06 № 2250-05молд, содержало выводы о недостаточности представленных Обществом материалов для обоснования готовности осуществлять лицензионные требования по обращению с опасными отходами и необходимости их доработки по изложенным в заключении замечаниям, в качестве которых указаны:
- невыполнение лицензиатом требований законодательства Российской Федерации в области обращения с опасными отходами - невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов;
- представление договоров с организациями на прием и утилизацию, переработку, захоронение отходов, у которых лицензия на данный вид деятельности утратила силу, тогда как статьей Закона об отходах производства и потребления предусмотрено отчуждение отходов только лицам, имеющим лицензию в области обращения с опасными отходами;
- необходимости получения заключения УГПС МЧС РТ о готовности потенциально опасного объекта (локализации и ликвидации чрезвычайных ситуации, достаточности мер по защите населения и территории от данных ситуаций, о соответствии деятельности по обращению с опасными отходами требованиям пожарной безопасности, поскольку на предприятии образуется и обращается большое количество пожароопасных отходов.
Не согласившись с указанным заключением и приказом Ростехнадзора, Общество обжаловало их в суд. Коллегия считает, что судебные инстанции полно исследовали все обстоятельства по делу и сделали правильный вывод о том, что замечания в заключении государственной экологической экспертизы являются обоснованными и законными.
Так, Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Общество осуществляло деятельность по сбору и временному хранению опасных отходов в специально отведенных местах (площадках) с различным способом хранения (специальные емкости, контейнеры, бочки, мешки и т.д.), а также транспортирование и использование отходов. При этом Общество не исполняло возложенную на него законом обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, допуская нарушение действующего законодательства об охране окружающей среды.
Судом установлено, что Общество предоставляло договоры с различными организациями на прием, утилизацию, переработку, захоронение отходов, демеркуризацию ртутьсодержащих отходов, не приобщив при этом лицензии на осуществление данного вида деятельности. Материалы обоснования также не содержат сведений о том, что Обществом либо его разработчиком к представленным документам были приобщены лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности. Оспариваемое заключение содержит вывод об утрате силы лицензий на данный вид деятельности.
Согласно п. 3 ст. 4 Закона об отходах производства и потребления собственник опасных отходов вправе отчуждать опасные отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования, распоряжения опасными отходами, если у этого лица имеется лицензия на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами, обязанность получения которой установлена подп. 74 п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности.
Таким образом, для соблюдения и исполнения природопользователями указанных экологических требований (соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям), необходимо наличие соответствующих документов: договора и приложенной к нему лицензии. Следовательно, судом сделан правильный вывод, что Общество, при передаче отходов производства и потребления сторонним предприятиям, обязано было соблюдать требования, установленные пунктом 3 статьи 4 вышеназванного Федерального закона, и передавать отходы только тому лицу, у которого имеется соответствующая лицензия на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами, а значит имело возможность для приобщения лицензии к договорам. При таких обстоятельствах оснований для отмены принятых по делу судебных актов коллегия не находит, так как суды правильно применили нормы права и их выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.
Статья 4.1. Классы опасности отходов
Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:
I класс - чрезвычайно опасные отходы;
II класс - высокоопасные отходы;
III класс - умеренно опасные отходы;
IV класс - малоопасные отходы;
V класс - практически неопасные отходы.
Комментарий
Подразделение отходов на классы как таковое не является новеллой комментируемой статьи. Такое деление существовало и раньше. Так, Приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. № 511 были утверждены Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды. Данные Критерии были адресованы индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей среды, и которые обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды. Класс опасности отходов устанавливался по степени возможного вредного воздействия на окружающую среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями, приведенными в прилагаемых к Приказу таблицах.
Отнесение отходов к классу опасности для окружающей среды могло осуществляться расчетным или экспериментальным методами. В случае отнесения производителями отходов отхода расчетным методом к 5-му классу опасности, было необходимо его подтверждение экспериментальным методом. При отсутствии подтверждения 5-го класса опасности экспериментальным методом отход может быть отнесен к 4-му классу опасности.
Другой подход к классификации отходов был предложен в Санитарных правилах СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления», которые устанавливают гигиенические требования и критерии по определению класса опасности отходов производства и потребления по степени их токсичности и вводятся в целях установления и предотвращения вредного воздействия токсичных отходов на среду обитания и здоровье человека.
Правила не распространяются на радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы лечебно-профилактических учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.). Отнесение к классам опасности перечисленных категорий отходов производится на основании иных нормативно-методических документов. Требования правил являются обязательными для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся обращением с отходами производства и потребления.
В соответствии с указанными Правилами, отходы по степени воздействия на человека и окружающую среду распределяются на четыре класса опасности (1 класс - чрезвычайно опасные; 2 класс – высокоопасные; 3 класс – умеренноопасные; 4 класс - малоопасные). Данные по обоснованию класса опасности (токсичности) отхода представляются на утверждение в учреждения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в соответствующей территории Российской Федерации. Для утверждения класса опасности заявитель отхода должен представить сведения о производителе и (или) собственнике отхода, содержащие все реквизиты и материалы, обосновывающие отнесение токсичного отхода к классу опасности.
Как видно из текста комментируемой статьи, законодателем была использована первая классификация, юридическое значение которой достаточно разнообразно. Так, лицензированию подлежит деятельность, связанная лишь с обращением отходов 1-4 класса опасности; лишь в отношении названной категории ведется паспорт опасных отходов и т.д. И если ранее могли возникать споры между предпринимателями и государственными служащими о том, все ли отходы являются опасными или только некоторые, включение комментируемой статьи в федеральный закон положило им конец.
|
