Статья 12. Требования к объектам размещения отходов
1. Создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
2. Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3. На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
4. Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
5. Запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.
6. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
7. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Комментарий
1. Определение «объект размещения отходов» раскрывается в ст. 1 комментируемого закона. Под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов. В соответствии с п. 2.5 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» (СанПиН 2.1.7.1322-03) объектом размещения отходов также считаются открытые площадки или специализированные помещения, на которых производится временное хранение отходов, в том числе в целях их последующей утилизации. Разновидностями объектов размещения отходов являются полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, отвалы горных пород и другие объекты, на которых могут быть размещены отходы, отвечающие всем законодательным требованиям.
Одна из разновидностей объектов размещения отходов – полигоны твердых бытовых отходов (ТБО), представляют собой специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, которые должны гарантировать санитарно - эпидемиологическую безопасность населения (п. 2.1. Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 марта 2001 г. № 16). Для создания объектов размещения отходов необходимо разрешение компетентного государственного органа, которым является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Необходимо обратить внимание, что в положении о Ростехнадзоре, утверждающем все направления разрешительной деятельности службы, рассматриваемый вид разрешений не указывается. Таким образом, исходя из положений законодательства и практической деятельности службы, можно констатировать, что деятельность Ростехнадзора по разрешению создания объектов размещения отходов носит характер согласования проектной документации на данные объекты.
2. Комментируемая статья устанавливает основное правило определения мест строительства объектов размещения отходов, которое осуществляется только при условии проведения специальных гидрологических, геологических и иных исследований. Градостроительным законодательством предусмотрено предпроектное проведение инженерных изысканий (ст. 47 ГрадК РФ), под которыми понимается изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.
В градостроительной практике используются различные виды изысканий. Их выбор обуславливается целями, преследуемыми в данной конкретной ситуации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», выделяются основные и специальные виды инженерных изысканий.
К числу основных видов инженерных изысканий относятся: инженерно-геодезические изыскания; инженерно-геологические изыскания; инженерно-гидрометеорологические изыскания; инженерно-экологические изыскания; инженерно-геотехнические изыскания. К специальным видам инженерных изысканий относятся: геотехнические исследования; обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций; поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения; локальный мониторинг компонентов окружающей среды; разведка грунтовых строительных материалов; локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод.
Инженерные изыскания выполняются в соответствии с требованиями технических регламентов, а также с учетом материалов и данных инженерных изысканий, которые хранятся в государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий, а также в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. До вступления в силу указанных нормативных документов, при выполнении инженерных изысканий должны соблюдаться требования законодательства Российской Федерации, нормативных технических документов федеральных органов исполнительной власти (обязательные требования действующих строительных норм и правил) в части, не противоречащей Закону о техническом регулировании и ГрадК РФ.
Конкретное содержание различных видов инженерных изысканий можно продемонстрировать на примере Приказа Министерства регионального развития РФ от 11 июля 2008 г. № 92 «О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения».
Согласно данному документу, в составе инженерно-геодезических изысканий могут выполняться: рекогносцировочное обследование территории; топографическая съемка, включая съемку подземных и надземных сооружений, обновление топографических планов, инженерно-гидрографические работы; геодезические стационарные наблюдения за деформациями земной поверхности и толщи горных пород в районах развития опасных природных и техногенных процессов; камеральное трассирование и предварительный выбор вариантов размещения объектов капитального строительства федерального значения для выполнения полевых работ и обследований; полевое трассирование выбранных вариантов размещения линейных объектов федерального значения. Объем работ должен обеспечивать получение актуализированных топографических карт (планов) территории, на которой планируется размещение объектов капитального строительства федерального значения.
В составе инженерно-геологических изысканий могут выполняться: проходки горных выработок; геофизические исследования; полевые и лабораторные исследования грунтов и подземных вод; гидрогеологические исследования; сейсмологические исследования. Объем работ должен обеспечивать получение материалов и данных, включая геологическое строение, геоморфологические и гидрогеологические условия, состав, состояние и свойства грунтов, геологические и инженерно-геологические процессы, составление прогноза возможных изменений инженерно-геологических условий в части взаимодействия размещаемых объектов капитального строительства с геологической средой.
В составе инженерно-гидрометеорологических изысканий могут выполняться: рекогносцировочное обследование водных объектов на территориях планируемого размещения объектов капитального строительства; камеральное трассирование вариантов зон планируемого размещения объектов капитального строительства с выделением наиболее сложных переходов через водные объекты, подлежащих натурному обследованию; наземное гидроморфологическое обследование и проработка вариантов переходов через водные объекты со сложными инженерно-гидрологическими условиями. Объем работ с учетом использования материалов гидрометеорологических наблюдений должен обеспечивать изучение гидрометеорологических условий территории планируемого строительства, включая опасные процессы и явления, и составление прогноза возможных изменений таких условий в результате взаимодействия с проектируемым объектом.
В составе инженерно-экологических изысканий могут выполняться: маршрутные наблюдения природной среды и ландшафтов, состояния наземных и водных экосистем; проходки горных выработок для определения условий распространения загрязнений; определение источников загрязнения атмосферного воздуха, почв, грунтов, поверхностных и подземных вод; радиационные исследования; эколого-гидрогеологические исследования. Объем работ должен обеспечивать: оценку экологического состояния окружающей среды на период подготовки проекта схемы территориального планирования, включая оценку химического загрязнения атмосферного воздуха, почв, грунтов, подземных и поверхностных вод; составление прогноза возможных изменений экологических условий территории при реализации намечаемых решений; разработку предложений и рекомендаций по организации природоохранных мероприятий и экологического мониторинга окружающей среды.
Выделяется два вида субъектов, проводящих инженерные изыскания: индивидуальные предприниматели (юридические лица), имеющие выданное саморегулируемой организацией свидетельство и допуске к таким работам (для инженерных изысканий, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства), а также любые физические и юридические лица, проводящие инженерные изыскания по всем иным видам работ.
Материалы и результаты инженерных изысканий оформляются в виде отчетной документации о выполнении инженерных изысканий, состоящей из текстовой и графической частей, а также приложений к ней (в текстовой, графической, цифровой и иных формах). Cостав текстовой и графической частей указанной документации, а также приложений к ней устанавливается Министерством регионального развития Российской Федерации. Результаты инженерных изысканий используются в том числе для формирования государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
ГрадК РФ, ГК РФ и Постановление Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» определяют лишь общие требования к проведению инженерных изысканий. Вплоть до принятия технических регламентов, непосредственное содержание процедуры инженерных изысканий определяет СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» (приняты постановлением Минстроя России от 29 октября 1996 г. № 18-77).
3. Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», редакция комментируемой статьи была изменена - из нее были исключены требования о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы при определении места строительства объектов размещения отходов. Указанный законодательный акт предусмотрел еще одно нововведение: перечень объектов государственной экологической экспертизы был дополнен такой разновидностью, как проектная документация на объекты размещения и обезвреживания отходов 1-4 классов опасности (п. 7.2. ст. 11 Закона об экологической экспертизе). В случае, если рассматриваемые объекты были введены в эксплуатацию или на их строительство было получено разрешение до внесения изменений в действующее законодательство, требования п. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе на них не распространяется.
Тем самым, в настоящее время государственной экологической экспертизе не подлежат материалы об определении места строительства объектов размещения отходов всех классов опасности, а также проектная документация на объекты обезвреживания и размещения отходов 5 класса опасности.
4. Комментируемая статья содержит обязанность собственников и лиц, во владении или пользовании которых находятся объекты размещения отходов, осуществлять мониторинг состояния окружающей среды, как на территориях объектов, так и в пределах их воздействия на окружающую среду. В качестве территориальных пределов такого воздействия могут выступать границы санитарно-защитной зоны, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнений до значений, установленных гигиеническими нормативами. В соответствии с новой редакцией СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74, санитарно-защитная зона (СЗЗ) является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме, в частности, в санитарно-защитной зоне объектов размещения отходов запрещается размещение жилой застройки, скважин и колодцев для питьевых целей.
В отношении особо опасных объектов размещения отходов, к которым относятся, например, захоронения крупного рогатого скота, зараженного сибирской язвой, размер СЗЗ устанавливается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ.
Мониторинг, то есть система наблюдений, должна осуществляться хозяйствующим субъектом в целях определения воздействия объекта размещения отходов на различные компоненты окружающей среды – атмосферный воздух, наземные и подземные воды, почву и т.д.
В отношении полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) действует инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации, утвержденная Министерством строительства РФ 2 ноября 1996 г., согласно которой разрабатывается специальный проект мониторинга окружающей среды вокруг полигонов ТБО, включающий разделы: контроль состояния подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв и растений, шумового загрязнения в зоне возможного неблагоприятного влияния полигона; система управления технологическими процессами на полигоне, обеспечивающая предотвращение загрязнения подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв, растений, шумового загрязнения выше допустимых пределов в случаях обнаружения загрязняющего влияния полигонов. Осуществление мониторинга предполагает отбор проб и их анализ в лаборатории, аккредитованной на такие виды работ. Объем определяемых показателей и периодичность отбора проб обосновываются в проекте мониторинга, разрабатываемом для каждого полигона отдельно. Инструкция содержит обязательные правила лишь относительно периодичности отбора проб атмосферного воздуха, которые должны проводиться ежеквартально.
5. Закрытие полигонов и иных объектов размещения отходов осуществляется при заполнении их до отметки, установленной в проектной документации. Комментируемая статья содержит правило, согласно которому после окончания использования объектов размещения отходов собственники таких объектов, или эксплуатирующие их лица обязаны осуществлять контроль за состоянием и воздействием на окружающую среду в районе расположения объектов, а также работы по восстановлению нарушенных земель (рекультивации). В соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140, п. 5 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды № 525 и Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г., рекультивации подлежат земли, нарушенные при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов.
В каждом случае на проведение работ по рекультивации земель составляется проект рекультивации.
Существуют определенные требования по рекультивации полигонов твердых бытовых отходов (см. вышеназванную Инструкцию по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов ТБО). Кроме полигонов, на практике встречается большое количество несанкционированных свалок, которые устраивались и эксплуатировались без выполнения каких-либо требований государственных органов и органов местного самоуправления.
Рекультивация таких свалок требует выполнения большого объема подготовительных работ, в том числе проведения комплекса экологических исследований (гидрогеологических, геологических, почвенных, исследования атмосферы, проверки отходов на радиоактивность и т.п.), решения вопросов по утилизации отходов. Рекультивация полигона (свалки) включает два этапа: технический и биологический. На техническом этапе рекультивации осуществляются исследования состояния объекта и его воздействия на окружающую среду, происходит подготовка территории полигона (свалки) к последующему целевому использованию. Для этого необходимо получение исчерпывающих данных о геологических, гидрогеологических, геофизических, ландшафтно-геохимических, газохимических и других условий участка размещения полигона (свалки), создание рекультивационного многофункционального покрытия, планировка, формирование откосов, разработка, транспортировка и нанесение технологических слоев и потенциально плодородных почв, строительство дорог, гидротехнических и других сооружений.
Биологический этап включает мероприятия по восстановлению территории закрытых полигонов для их дальнейшего целевого использования. В рамках этого этапа проводится комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на восстановление нарушенных земель.
Есть три направления рекультивации объектов размещения отходов:
а) сельскохозяйственное направление рекультивации осуществляется в случае расположения полигона или иного объекта в зоне землепользования того или иного сельскохозяйственного предприятия. При осуществлении сельскохозяйственного направления рекультивации выращивание овощей и фруктов, а также коллективное садоводство допускаются не раньше чем через 10 - 15 лет, создание сенокосно-пастбищных угодий - через 1 - 3 года после закрытия полигона (свалки, иного объекта размещения отходов).
б) лесохозяйственное направление рекультивации - создание на нарушенных объектами размещения отходов землях лесных насаждений различного типа. Лесоразведение предусматривает создание и выращивание лесных культур мелиоративного, противоэрозионного, полезащитного, ландшафтно-озеленительного назначения.
в) строительное направление рекультивации - приведение территории объекта размещения отходов в состояние, пригодное для промышленного и гражданского строительства.
6. Все объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр, порядок ведения которого установлен постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов».
К сожалению, в данное постановление не были внесены изменения в части наименования органов, осуществляющих ведение реестра объектов размещения отходов и государственного кадастра отходов. В постановлении в качестве таковых указаны Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы. Между тем, с 2004 г. после первого этапа административной реформы, указанные функции были возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Государственный кадастр отходов разрабатывается при участии органов государственной власти субъектов РФ и включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
В настоящий момент Ростехнадзором разработан проект административного регламента об исполнении государственной функции по ведению государственного реестра объектов размещения отходов в составе государственного кадастра отходов. В п. 1.3 проекта установлено, что государственный реестр объектов размещения отходов представляет собой систематизированный свод документированных сведений о местоположении, целевом назначении, правовом положении объектов, их состоянии, наличии размещенных отходов, получаемых в результате проведения государственного учета объектов размещения отходов. Государственный реестр объектов размещения отходов состоит из территориальных разделов, содержащих сведения об объектах размещения отходов, расположенных на территории определенного субъекта Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов РФ принимаются нормативно-правовые акты, определяющие порядок ведения регионального реестра объектов размещения отходов.
Например, постановлением Правительства Тюменской области от 18 июля 2008 г. утверждено положение о порядке ведения регионального кадастра отходов, раздел 4 которого содержит процедуры формирования реестра объектов размещения отходов. В частности, в положении предусматривается, что учету в региональном реестре подлежат объекты размещения отходов, расположенные на территории Тюменской области, на основании инвентаризации таких объектов. Объекты размещения отходов при занесении в реестр классифицируются по типу, виду размещения, мощности, категории опасности для окружающей среды. Подтверждающим документом регистрации объекта в реестре служит свидетельство установленной формы, которая утверждается органами государственной власти субъекта РФ. |
