Глава 3. Формирование, компетенция и деятельность I, II, III и IV Государственных дум царской России
В XIX веке в России неоднократно разрабатывались (в том числе и в правительственных кругах) проекты введения предста вительного строя, создания парламента, но все они не были осуществлены. Это было вызвано рядом причин.
Подавляющее большинство населения страны не понимало полезности представительного строя. Острые социальные проти воречия между помещиками и крестьянами требовали максималь ной самостоятельности правительства, в то время как парламент в XIX веке неизбежно превратился бы, говоря современным язы ком, в орудие помещичьего лобби. Официальная идеология ут верждала, что абсолютизм якобы соответствует характеру русско го народа, а конституция есть «великая ложь нашего времени», которая вредна на Западе и будет вредна для России. Большие размеры России и полиэтничность страны создавали угрозу рас пада государства при демократизации режима. Важную и не пос леднюю роль сыграли случайности, например, убийство импера тора Александра II.
В начале XX века в условиях кризиса режима движение ли беральной интеллигенции и части дворянства за представитель ный строй усилилось. Популярность правительства в народных массах падала. В ноябре 1904 года министр внутренних дел пред ложил избрать губернскими земскими собраниями и городскими думами крупнейших городов часть членов Государственного со вета. Среди высших чиновников империи, обсуждавших это пред ложение в декабре 1904 года, единого мнения не было. Император Николай II его отклонил.
В феврале 1905 года Совет министров вновь обсуждал вопрос о введении представительного строя. На этот раз решение было положительным и 18 февраля Николай II издал рескрипт мини стру внутренних дел, в котором объявил: «Я вознамерился отны не с Божьей помощью привлекать достойнейших, доверием на рода облечённых, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предложений» при условии, однако, непременного сохранения основ самодержавия. В рескрипте император предписал образовать под председательством министра внутренних дел «особое совещание для обсуждения путей осуществления моей воли». (18)
Это совещание было образовано в основном из чиновников министерств внутренних дел и финансов, а также государствен ной канцелярии. Попытки представителей земств и предприни мательских организаций войти в его состав успехом не увенча лись.
Совещание разработало проект учреждения Государственной думы и объяснительную записку к нему — «Соображения мини стра внутренних дел о порядке осуществления высочайших е. и. в. предуказаний, возвещённых в рескрипте от 18 февраля 1905 года». Эти «Соображения», прежде всего, отвергали идеи представитель ных совещаний при министерствах и рассмотрения законопроек тов представительными учреждениями на местах. Последнее к этому времени уже иногда практиковалось (например, при подготовке отмены крепостного права), но это сильно затягивало обсужде ние законопроекта, приводило к разногласиям между представи телями различных местностей, которые было трудно урегулиро вать, а также к недоразумениям из-за невозможности своевре менно получить разъяснения от авторов законопроекта. Отклоня лась идея нерегулярного созыва представительных собраний для решения важнейших вопросов, определённых правительством. Сла вянофилы давно вынашивали идею восстановления Земских со боров, действующих на подобной основе. Проекты созыва Земс кого собора были внесены в Совет министров. В частности, пред лагалось созвать такой собор для решения вопроса об окончании или продолжении русско-японской войны и некоторых других срочных вопросов. Отклонение этой идеи мотивировалось неком петентностью членов таких собраний, которые не занимались бы регулярно участием в управлении государством. Кроме того, выражалось опасение, что такое учреждение попытается самоволь но продлить свои полномочия и выйдет из-под контроля прави тельства.
Предлагалось также не вводить выборных членов в Государ ственный совет, так как это привело бы либо к небольшому числу выборных и низкой представительности, либо к растворению назначаемых членов в сотнях выборных.
(18) Рыбкин И.П. Пятая Государственная Дума. - М., 1996. С. 6.
По этим причинам было предложено создать отдельную выборную законосовещательную палату. Положение о ней состав лял помощник начальника главного управления по делам мест ного хозяйства МВД Крыжановский. Он не решился использовать опыт европейских парламентов, опасаясь обвинений в заимство вании непригодных для России западных образцов. По его по зднейшему утверждению, им был взят за основу проект учрежде ния Государственной думы, составленный М.М. Сперанским в 1809 году. Однако при сравнении опубликованных проектов Спе ранского с работой Крыжановского сходство между ними не просматривается за исключением названия палаты, которое было довольно популярно в начале XX века.
Законопроекты в Государственную думу должны были вно ситься отдельными частями. После обсуждения и голосования проектов в Думе заключение и журналы её заседаний поступали в Государственный совет. Затем законопроекты с мнениями обеих сторон представлялись на утверждение императора. При этом предполагалось ввести правило, что законопроекты, отклонен ные обеими палатами, на утверждение императора не представ ляются, то есть считаются отклонёнными. Это правило формаль но ограничило бы абсолютизм и, таким образом, выходило за рамки рескрипта, изданного 18 февраля 1905 года. Однако на практике, при наличии назначаемого императором Государствен ного совета, члены которого рассматривали монарха как своего начальника, можно не сомневаться, что при желании император смог бы провести любой закон. Кроме того, как показывал опыт XIX века, император часто издавал законы, вовсе не рассмотрен ные законосовещательной палатой. Не исключалась возможность продолжения этой практики. Поэтому проектируемое Крыжановским ограничение власти монарха было чисто формальным и предназначалось для снятия неудовлетворительно разработанных законопроектов.
Проект учреждения Государственной думы наделял её рядом прав, которые не имела существующая совещательная палата — Государственный совет. Думе предполагалось предоставить право законодательной инициативы (хотя и очень ограниченное), а также право запроса министрам о незакономерных действиях админис трации.
Составленный МВД проект обсуждался в Совете министров под руководством председателя департамента государственной экономии Государственного совета, действительного тайного советника графа Сельского, который ещё в 1881 году высказывался в пользу созыва общеимперского представительства и в 1905 году довольно последовательно проводил курс на преобразова ние государственного строя. Итогом работы Совета были «Мемория по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещённых в рескрипте 18 февраля 1905 года» и новая редакция проекта учреждения Государственной думы.
Совет министров в основном одобрил проект. Императору предоставлялось право роспуска Думы (с одновременным назна чением выборов) до истечения сроков её полномочий (5 лет). Был изменён также порядок назначения на должность председателя и секретаря Думы. 28 июня 1905 года Совет министров закончил обсуждение вопроса.
Николай II высказал предложение продолжить его рассмот рение в Государственном совете. Но под давлением графа Сель ского и ряда других высших чиновников, а также общественного мнения, требовавшего политических реформ, царь решил уско рить движение проекта. 19-26 июля он был обсужден в Петергоф ском Особом совещании под председательством императора, с участием ряда великих князей, членов Совета министров, несколь ких членов Государственного совета и сенаторов, а также экспер тов (историков и чиновников).
Предложения консерваторов лишить Думу права запросов, законодательной инициативы по делам о расходовании средств и повышении налогов, отменить обязательное назначение новых выборов при роспуске были отклонены.
Особую дискуссию вызвал вопрос о непредставлении импе ратору законопроектов, отклоненных обеими палатами. Сторон ники Думы обрушились на это правило (при этом к ним прим кнули и те консервативные участники совещания, которые по другим вопросам не выступали), требуя, чтобы императору пред ставлялись мнения и большинства, и меньшинства каждой из палат. Министры, либеральные эксперты и члены Государственного совета им возражали, требуя учета лишь мнения большинства, отражающего, по их мнению, настроение страны и соответству ющего историческим традициям. В результате Николай II решил, что Дума выносит однозначное заключение, и что императору не представляются законопроекты, отклоненные обеими палатами большинством в 2/3 голосов. Николай II также предложил назвать Думу не Государственной, а Государевой, но не встретил под держки и не стал настаивать. 6 августа 1905 года император издал Манифест об учреждении Государственной думы. Она создавалась «для предварительной разработки законодательных предложений, восходящих по силе Основных законов через Государственный совет к Верховной самодержавной власти». Впервые в истории Российской империи было введено постоянно действующее об щеимперское народное представительство. При этом необходимо иметь в виду, что, как показывает мировой опыт, парламент не может нормально функционировать в совещательных рамках и стремится увеличить свои полномочия. В XX веке такие парламен ты создавались в основном в странах Востока, но и эти совеща тельные парламенты часто вступали в конфликты с главой госу дарства и не созывались им на длительные сроки.
Официально народное представительство в России было учреждено Манифестом, Законом об учреждении Государствен ной думы и Положением о выборах в Думу, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла прави тельства в лице главным образом его премьера С.Ю. Витте решил не накалять обстановку в России, учесть общественную потреб ность в наличии представительного органа власти.
Об этом прямо говорится в указанном манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выбор ных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав выс ших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов».
Манифестом был учреждён обширный перечень предметов ведения Государственной думы (ст. 33), в частности:
предметы, требующие издания, изменения, дополнения,
- приостановления действия и отмены законов;
финансовые сметы министерств и главных управлений и государственная роспись доходов и расходов;
отчёт государственного контроля по исполнению государ ственной росписи;
дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем высочайшего соизволения;
дела о постройке железных дорог непосредственным рас поряжением казны и за её счёт;
дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом требуются изъятия из действующих законов;
дела, выносимые на рассмотрение Думы по особым вы сочайшим повелениям.
На Думу возлагались в ограниченной форме полномочия по контролю за деятельностью отдельных должностных лиц органов исполнительной власти: министров и главноуправляющих отдель ными частями, подчинённых по закону правительствующему Сенату (ст. 35), но без правомочия принимать решения по суще ству выявленного нарушения (ст. 61).
В области законотворческой деятельности Дума формально наделялась обширными полномочиями, но фактически её воз можности в этой сфере были ограниченны, поскольку её законо дательные предложения подлежали утверждению в двух инстан циях: Государственном совете и императором. Что касается Госу дарственного совета, то и после образования Думы он должен был оставаться высшим совещательным органом, через который проходило большинство законопроектов, и на который возлага лась обязанность кодифицировать действующее законодательство.
Законодательные предложения, рассмотренные Государствен ной Думой, вносятся с её заключением в Государственный совет (ст. 48 Манифеста). В том случае, если предположение отклоняется двумя третями голосов, оно «возвращается подлежащему мини стру или главноуправляющему для дополнительного соображе ния и внесения вновь на законодательное рассмотрение, если на это последует высочайшее соизволение» (ст. 49).
Поскольку отклонённый Государственным советом акт воз вращался министру или главноуправляющему, а не Государствен ной думе, можно сделать вывод, что Дума являлась законодатель ным, но не законотворческим органом. (19) Следовательно, она могла рассматривать только проекты, внесённые на её рассмотрение органами исполнительной власти, и не была вправе выступать с законодательной инициативой.
Для отклонения законодательного предложения Государствен ным советом требовалось квалифицированное большинство го лосов, в то время как для одобрения — обычное (более половины голосов). При наличии сомнений в целесообразности принятия того или иного акта сомнения преодолевались путём создания на паритетных началах согласительной комиссии.
Если взаимоотношения Думы с Государственным советом были урегулированы законом, то в отношении императора такое регулирование отсутствовало. Государь в своих действиях руковод ствовался собственной волей. В соответствии с Манифестом, император обладал правом, когда ему «благоугодно будет обра тить внимание на медленность рассмотрения Думой внесённого в неё дела», назначить срок, к которому Дума должна подготовить
(19) См.: Дмитриев Ю.А., Черкашин Е Ю. Законодательные органы России от Нов городского веча до Федерального собрания. — М., 1995. С. 61—62.
заключение. Если этого сделано не будет, то Государственный совет полномочен рассмотреть дело без заключения Думы (ст. 53). В Ма нифесте (ст. 3) было закреплено право государя распустить Думу до истечения установленного пятилетнего срока полномочий без указания каких либо оснований с обязательным назначением новых выборов тем же указом. Всё вышеуказанное позволяет сделать вывод: возможности участия Государственной думы в законода тельном процессе были весьма ограниченны. Современники так прокомментировали Манифест: «Вот поистине Русская рефор ма — самодержавие в очередной раз отбирает одной рукой то, что дала другая». (20)
И всё-таки царь был вынужден считаться с подъёмом рево люционных настроений в российском обществе. Отправной точ кой практической парламентаризации страны стал Высочайший Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании го сударственного порядка». В нём содержались следующие положе ния:
Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
Не останавливая предназначенных выборов в Государствен ную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного пра ва вновь установленному законодательному порядку.
Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была воз можность действительного участия в надзоре за законно стью действий поставленных от нас властей. (21)
Речь шла о самоограничении «чистого» абсолютизма начала ми представительства.
Различные политические силы, их представители по-разному оценивали эти первые шаги к реформированию самодержав ной монархии в конституционную. Л.Д. Троцкий, например, вспо минал в своей автобиографии: «18 октября, на другой день после опубликования Манифеста, перед Петербургским университетом
(20) Верт Н. История советского государства 1900—1991 гг. — М., 1994. С. 40
(21) Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. — М., 1997. С. 714-715.
стояли многие десятки тысяч не остывших от борьбы и опьянён ных восторгом первой победы. Я кричал им с балкона, что полу победа ненадёжна, что враг непримирим, что впереди западня. Я рвал царский Манифест и пускал его клочья по ветру». (22)
Консерваторы считали, что Манифест был вырван у царя чуть ли не силой. А подлинный реформатор С.Ю. Витте писал: «Россия переросла формулу существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы». (23)
Одни авторы, например, П.Н. Милюков, считали Манифест 17 октября 1905 года «правовым обещанием» или видели в нем «иерархический приказ» правительству выработать определенные реформы. Другие исследователи видели в манифесте правовой акт, устанавливающий конституцию. П.Б. Струве утверждал, что это новый основной закон империи. Известный юрист В.М. Нечаев говорил, что положения манифеста являются законом, они дол жны быть внесены в Основные законы. В свою очередь К. Пажит нов, отмечая, что со времени 17 октября 1905 года в России стали говорить о конституции, как о совершившемся уже факте, заяв лял, что «манифест является первым государственным актом, со времени которого, если не по существу, то формально можно было говорить о конституции в России». (24)
Несомненно, что манифестом был закреплен новый истори ческий этап в развитии российской государственности.
Манифест 17 октября 1905 года, на наш взгляд, не может быть признан в качестве Конституции российского государства, это скорее программа действий властей по обновлению законо дательства в духе дарованных либерально-демократических воль ностей. Первой российской конституцией, полагают некоторые авторы, можно считать скорее Основные государственные зако ны в редакции от 23 апреля 1906 года. (25) Они составили первый раздел Свода Основных государственных законов, включённого в качестве самостоятельной части в первый том Свода законов Рос сийской империи издания того же 1906 года. В Свод были вклю чены (или развиты, конкретизированы) основополагающие ус тановления Манифеста, а также вскоре принятых новых важных правовых актов, в том числе: «Учреждение Государственной думы»
(22) Троцкий Л.Д. Моя жизнь. Опыт автобиографии. Т. 1. —М., 1991.Гл. 14«1905год».
(23) Витте С.Ю. Воспоминания. Т. III. Гл. 52. - М., 1960.
(24) См. подробно: Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. - М., 2000. С. 85-93.
(25) См., например: Парламентское право России / Под ред. И М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М., 1999. С. 21.
от 20 февраля 1906 года, «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 года, «Правила о порядке рассмотрения госу дарственной росписи доходов и расходов» от 8 марта 1906 года и других.
В соответствии с п. 3 Манифеста Государственная Дума из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 авгу ста 1905 года, становилась законодательным органом. Но не един ственным. Созданному ещё в 1810 году Государственному совету, одновременно с Думой получившему законосовещательные фун кции, также было дано право участвовать в законодательстве.
В России учреждался как бы двухпалатный парламент. Офи циально это были два самостоятельных, юридически равных го сударственных органа. Законопроект, принятый одним органом, подлежал одобрению другим. Фактически Государственный совет был более консервативным учреждением, к тому же он наполо вину состоял из назначенных царём сановников, а другой поло виной были избранные представители от православного духовен ства, дворянства, земства, науки, торговли и промышленности.
Учреждение законодательных органов и предоставление Думе права контролировать производный от царя исполнительный аппарат можно считать первыми шагами по пути введения кон ституционной монархии в России. (26)
Поскольку Дума являлась представительным органом влас ти, немалое значение для её характеристики имеет порядок из брания её членов, который первоначально был определен в Положении о выборах в Государственную думу, утверждённым указом 6 августа 1905 года. Выборы предполагались двухступенча тые, отдельно по губерниям и крупным городам. Для собраний выборщиков по городам предусматривалась единая квота: по 160 человек — в столицах и по 80 человек — в остальных городах.
К выборам по общему правилу не допускались: лица женс кого пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных заведени ях; бродячие инородцы; иностранные подданные (ст. 6). Устанав ливался довольно высокий имущественный ценз (1500 рублей), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе (ст. ст. 12, 16).
Вводились ограничения частного характера. К выборам не допускались лица: подвергшиеся суду за ряд уголовно-наказуе мых преступлений; отрешённые по судебным приговорам отдол-
(26) См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 1997. С. 40.
-жности; состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях; несостоятельные и подвергшиеся несостоя тельности; лишённые духовного сана или звания; осуждённые за уклонение от воинской повинности (ст. 7).
В соответствии с п. 2 Манифеста от 17 октября 1905 года был утверждён 11 декабря 1905'года новый избирательный Закон, несколько смягчивший ограничения прав некоторых категорий избирателей.
Согласно Закону учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабо чей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишились 2 миллиона мужчин-рабочих.
Сами выборы были:
не всеобщими. Исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств;
неравными. Один выборщик приходился в землевладель ческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской — на 4 тысячи, в крестьянской — на 30 тысяч, в рабочей — на 90 тысяч;
непрямыми — двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными.
Для понимания сущности избирательного права того време ни необходимо рассмотреть пример — выборы от рабочих, кото рые избирали из своей среды уполномоченных, по одному на каждую полную тысячу (на предприятиях с числом рабочих мест от 50 до 1000 избирали одного уполномоченного). Затем уполно моченные избирали из своей среды в губерниях и городах с само стоятельным представительством на особых съездах предусмот ренное число выборщиков. Это число определялось с таким рас четом, чтобы один выборщик приходился в среднем на каждые десять тысяч рабочих.
Съезд уполномоченных создавался в 46 губерниях, где число рабочих превышало 10 000. Причем этот съезд в отличие от других не являлся уездным или окружным и создавался один на всю губернию. Общее число выборщиков от рабочих, входящих в со став всех губернских и городских избирательных собраний, опре делялось законом в 236 человек.
Выборы в Государственную думу основывались на непрямом и неравном избирательном праве. Депутаты избирались от губер ний и областей, а также крупнейших 26 городов. По избирательному закону 11 декабря 1905 года было создано 135 избирательных округов, среди которых были 26 городских, 33 территориально- сословных, конфессиональных и этнических.
От губерний избиралось от 2 до 15 депутатов, от городов от 1 до 6 депутатов. В количестве представителей отдавалось преиму щество европейской части России, которая избирала 412 депута тов (79%). Польша избирала 37 депутатов (7%), Кавказ — 29 (6%), Сибирь и Дальний Восток — 25 (4%), Средняя Азия и Казахстан - 21 (4%).
Пассивным избирательным правом пользовались все лица, имевшие активное избирательное право в соответствующей кол легии, кроме тех, кто не знает русского языка, или рабочих, проработавших на своем предприятии менее 6 месяцев.
Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.
В связи с принятием новых актов требовалось внести изме нения в «Основные государственные законы». Причем царю надо было сделать это до начала работы Государственной думы, от которой можно было ожидать радикальных предложений и шагов по изменению государственного строя России. Поэтому в значи тельно переработанном виде «Основные государственные зако ны» были утверждены царем 23 апреля 1906 года (Дума открылась 27 апреля).
В главе первой говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. «Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повеле вает» (ст. 4).
Государь осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною думою (ст. 5). Им ператору, во-первых, принадлежал «почин по всем предметам законодательства» (право законодательной инициативы); во-вторых, «единственно по его почину» могли подлежать пересмотру «Основные государственные законы» в Госсовете и Госдуме; в третьих, император утверждал законы.
В главе третьей — о законах — провозглашалось, что Россий ская империя управляется на твердых основаниях законов, из данных в установленном порядке (ст. 42). Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и «воспринять силу» без утверждения императора.
В главе четвертой — о Госсовете и Госдуме — устанавлива лось, что они созываются ежегодно указами императора. Госсовет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Государственная дума избиралась на 5 лет населени ем России. Император имел право досрочного роспуска выбор ных членов Госсовета и Думы, с одновременным назначением новых выборов членов Совета и Думы.
Государственный совет и Государственная дума в делах зако нодательства пользовались равными правами (ст. 64). Законопро ект мог быть сначала принят в Думе и затем поступить на рас смотрение Государственного совета, либо наоборот — после одоб рения Госсовета поступал на рассмотрение Государственной думы. Для того, чтобы проект стал законом, его должны были одобрить оба органа, а затем утвердить император. Поэтому вряд ли следует оценивать Государственный совет как верхнюю палату парламен та. Скорее всего, речь должна идти о том, что в силу консерватив ности и состава Госсовет был сдерживающим фактором для Гос думы как органа, где рождалось больше законодательных предло жений. Кроме того, нельзя забывать, что это были два отдельно работающих учреждения. Председатель Государственного совета назначался царем из невыбираемых членов Госсовета, и именно он, а не председатель Думы, вносил принятые обоими органами законопроекты на рассмотрение императору. (27)
«Свод основных государственных законов» Дума могла изме нить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частно сти, предусматривался целый ряд ограничений деятельности бу дущего российского парламента. Главным из них было то, что вся исполнительная власть в стране подчинялась только царю. Имен но от него, а не от Думы, зависело правительство. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заклю чал мир, мог вводить в любой местности военное и чрезвычайное положение.
Более того, в «Свод основных государственных законов» был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы от сво его имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы распустить Думу на один день и именно в этот день провести закон, который Дума наверняка не приняла бы.
Первая «всенародно» избранная Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу
(27) См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М„ 1997. С. 41-42.
входили представители разных политических партий. Ее самой многочисленной фракцией были кадеты — 179 депутатов. Октяб ристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы — 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартий ных — 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России или, как они тогда называ лись, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депу татов и эту квоту практически сохранила все созывы.
Председателем первой Думы был кадет С.А. Муромцев, про фессор Петербургского университета.
С самого начала своей деятельности Дума продемонстриро вала, что представительное учреждение народа России, даже избранное на основе недемократического избирательного зако на, не намерено мириться с произволом и авторитаризмом ис полнительной власти. Эта черта проявилась с первых дней работы российского парламента. В ответ на «тронную речь» царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политическим заключенным, реального осуществления полити ческих свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удель ных и монастырских земель и т.д.
Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горе- мыкин решительно отмел все требования Думы. Последняя, в свою очередь, провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Министры объявили Думе бойкот и демонстративно прислали ей свой первый законопроект — об ассигновании 40 029 рублей 49 копеек на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университе те. Дума ответила градом запросов. Вообще за 72 дня своего суще ствования первая Дума приняла 391 запрос о незаконных дей ствиях правительства. В конце концов она была распущена царем.
Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царедворцев должна была бы быть более правой.
Интересно, что большинство заседаний первой и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных зако нопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве «народной избранницы», не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом
добиться своих целей. В конечном счете, подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года самодержавие произвело государственный переворот, изменив закон о выборах и распустив вторую Думу.
Это событие ознаменовало начало мощного наступления царизма на представительную власть.
В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума, уже более послушная царю. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных по отноше нию к самодержавию депутатов, зато увеличилось число верно подданных избранников, крайне правых экстремистов, «истинно русских» типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибу ны: «Правее меня — только стена!».
Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок — с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.
Эта Дума была значительно правее двух предыдущих. В тре тьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов — 97. Появились группы: мусульманская - 8 депу татов, литовско-белорусская — 7, польская — 11.
Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промыш ленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, участвовав ший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.
Октябристы — партия крупных землевладельцев и промыш ленников — заправляли работой всей Думы. Причем главным их методом было блокирование по разным вопросам с разными фракциями. Когда блокировались с откровенно правыми, появи лось правооктябристское большинство, когда составляли блок с прогрессистами и кадетами — октябристско-кадетское. Но суть деятельности всей Думы от этого менялась незначительно.
Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфлик ты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому воп росу, по вопросу об отношении к «национальным окраинам», а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мне ние и критиковать безобразия, нелепости самодержавного строя перед лицом всей России. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.
Не чувствуя ответственности перед Думой, министры порой отвечали ей с необычайной наглостью. Так, на запрос о Ленском расстреле 4 апреля 1912 года, во время которого, по официаль ным данным, были убиты 202, ранены 170 человек, министр внутренних дел А.В. Макаров ответил: «Так было, и так будет впредь!» Благодаря гласности в работе Думы такие ответы стано вились известными всей стране и соответственно оценивались общественностью.
Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии произ водились на общем собрании депутатов по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.
Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, преж де всего, рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей (заместителей), секретаря и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.
Каждый проект рассматривался в трех чтениях. В первом, ко торое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсужде ние законопроекта, его концепции. По завершении прений пред седатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.
После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предла гать новые поправки. Третье чтение являлось по существу вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства, и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.
Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.
Четвертая, и последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира пери од— канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий.
По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей. Разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужи телей. Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший государственным умом, октябрист М.В. Родзянко.
Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. Шли бесконечные, потешавшие Россию личностные «разборки» меж ду лидерами фракций, внутри самих фракций. К тому же с нача лом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте, Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.
Несмотря на всевозможные препятствия и засилье реакцио неров, первые представительные учреждения в России оказывали серьезное воздействие на произвол исполнительных властей и заставляли считаться с собой даже прослывшие самыми жестки ми правительства. Неудивительно, что Государственная дума пло хо вписывалась в систему самодержавной власти и именно поэто му Николай II постоянно стремился от нее избавиться. Через восемь лет и один день после обнародования манифеста от 17 октября 1905 года - 18 октября 1913 года — он подписал, не поставив даты, два указа. Одним в столице империи вводилось осадное положение, а другим существовавшая тогда четвертая Дума дос рочно распускалась, с тем, чтобы вновь избранная стала уже не законодательным, а лишь законосовещательным органом. Она должна была не принимать законопроекты, а лишь высказывать мнение по ним, с чем царь мог не считаться. Министр внутрен них дел Н.А. Маклаков получил право обнародовать эти указы тогда, когда сочтет нужным.
3 сентября 1915 года, после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну, ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года. Разъяренные депутаты, главным образом из кадетов, решительно потребовали отставки военного министра.
Проработала Государственная дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена за участие в «дворцовом перевороте». Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года, в канун фев ральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена и больше официально не собиралась, но формально и фактически существовала.
Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного пра вительства. При нем она работала под видом «частных совеща ний». Выступила против Советов. Участвовала в подготовке не удачного корниловского похода на Петроград в августе 1917 года. Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно.
6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредитель ное собрание. Его, как известно, в январе 1918 года разогнали большевики при деятельном участии своих партнеров по прави тельственному блоку — левых эсеров.
Чуть ранее, 18 декабря 1917 года, одним из декретов ленин ского Совнаркома была упразднена и канцелярия Государствен ной думы. Так в России закончилась эпоха «буржуазного» парла ментаризма.
Чему учит опыт деятельности Государственной думы? Ана лиз свидетельствует: до сих пор весьма актуальны, по крайней мере, два урока ее существования.
Урок первый. Парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие про исходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.
Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который нельзя забывать и сегодня.
Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияла на весь механизм са модержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное вни мание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер со циальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе — фабрично-заводское законодательство.
Предметом постоянной заботы Думы было народное просве щение. Она настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое внимание уделялось вопросам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от про извола центральных и местных чиновников.
Наконец, существенное место в работе Государственной думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение.
Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддер жка кредитов на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского фло та, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на 51 процент.
По разным причинам многое сделать не удалось. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно поднимавших в Государствен но думе аграрный вопрос, решить его не удалось. Слишком вели ка была помещичья оппозиция. Да и среди депутатов присутство вало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства.
Опыт парламентаризма в царской России актуален. Он учит парламентариев умению работать в сложных условиях, изобрета тельности в формах деятельности депутатского корпуса, профес сионализму и активности.
Две непримиримые крайности, тенденции, идеологии, их радикальные представители способствовали, наряду с другими причинами, крушению и парламентаризма, и царизма.
Первая — намерение свести роль Государственной думы к функциям «говорильни», вспомогательного, законосовещатель ного органа, имеющего лишь косвенное отношение к реальной законодательной работе. Вторая тенденция — стремление утвер дить парламент как верховный, высший орган государственной власти в России.
|
