Министерство финансов Оренбургской области
Разработка технологических карт государственных услуг на примере государственных услуг социальной сферы.
Оглавление
1. Методология разработки технологических карт 6
1.1. Выбранные государственные услуги 6
1.2. Используемый подход при разработке 6
1.2.1. Видение технологической карты государственной услуги в бюджетном процессе 6
1.2.2. Примеры применения технологических карт в других отраслях экономики 7
1.2.3. Применение стандартов системы менеджмента качества 7
1.2.3.1. Подход к разработке и внедрению системы менеджмента качества 8
1.2.3.2. Процессный подход 9
1.2.3.3. Требования к документации 9
1.2.4. Принципы составления технологических карт 10
1.2.5. Индивидуальные и групповые нормативы финансовых затрат 10
1.3. Последовательность действий при разработке технологической карты 11
1.3.1. Структура технологической карты 11
1.3.2. Перечень различных характеристик технологии 12
1.3.3. Порядок выделения отдельных статей затрат 12
1.3.3.1. Нормативно-правовое обоснование 13
1.3.3.2. Трудозатраты 14
1.3.3.3. Затраты на сырье и материалы 14
1.3.3.4. Услуги сторонних организаций 14
1.3.3.5. Необходимость инвестиций в основные средства и проведения капитального ремонта. 15
1.3.4. Взаимосвязь затрат и объемов оказания услуг 15
1.3.5. Учет требований качества оказания государственных услуг 15
1.3.6. Учет требований по повышению энергоэффективности и снижению энергоемкости 16
2. Формирование образцов технологических карт 17
Приложение 1. Шаблон технологической карты для заполнения 17
Приложение 1. Шаблон технологической карты для заполнения 17
1.Методология разработки технологических карт 1.1.Выбранные государственные услуги
Для целей разработки образцов технологических карт были определены следующие государственные услуги:
Стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
Реабилитация инвалидов и детей-инвалидов в соответствии с индивидуальными программами реабилитации, несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.
1.2.Используемый подход при разработке 1.2.1.Видение технологической карты государственной услуги в бюджетном процессе
Технологическая карта государственной услуги для целей бюджетного процесса является документом, в котором будут отражены все производственные процессы, связанные с оказанием услуги, с той степенью детализации, которая будет достаточна для формирования экономически обоснованных нормативов финансовых затрат на оказание государственной услуги.
Актуальность формирования технологических карт подтверждается планами по утверждению Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», проект которого в настоящее время рассматривается в Государственной Думе1.
В соответствии с проектом Федерального закона при реализации закупочной деятельности необходимо применение нормирования для целей полного и эффективного обеспечения государственных нужд без закупок товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами или иными характеристиками либо являющихся предметами роскоши.
Под нормированием понимается установлением минимально необходимых требований к товарам, работам, услугам, приобретаемым для обеспечения деятельности заказчиков.
1.2.2.Примеры применения технологических карт в других отраслях экономики
Концепция технологических карт широко применяется в различных отраслях экономики для целей понимания структуры затрат, формирования экономически обоснованной ценовой политики и определения себестоимости производимых товаров, работ, услуг. Соответствующими примерами могут служить:
«Типовые нормы времени на работы, выполняемые при содержании и ремонте верхнего строения пути» (Технолого-нормировочные карты) (утв. МПС РФ 21.12.1998);
«Временный порядок разработки и утверждения технико-технологических карт на блюда и кулинарные изделия» (утв. МВЭС РФ);
«Нормативы численности рабочих, обслуживающих основное технологическое оборудование картофелеперерабатывающих предприятий» (утв. Минпищепромом СССР 03.03.1975);
«Услуги общественного питания. Технологические документы на продукцию общественного питания. Общие требования к оформлению, построению и содержанию. ГОСТ Р 53105-2008» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 № 514-ст);
Приказ Ростехнадзора от 10.05.2007 № 317 «Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций о порядке разработки проектов производства работ грузоподъемными машинами и технологических карт погрузочно-разгрузочных работ»(вместе с «Методическими рекомендациями РД-11-06-2007»).
1.2.3.Применение стандартов системы менеджмента качества
В практике деятельности организаций применяются стандарты системы менеджмента качества, в том числе:
«Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. ГОСТ Р ИСО 9000-2008» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 N 470-ст);
«Системы менеджмента качества. Требования. ГОСТ Р ИСО 9001-2008» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 18.12.2008 N 471-ст).
Далее будут изложены основные положения данных стандартов, которые целесообразно применить в ходе настоящей работы по разработке технологических карт оказания государственных услуг.
1.2.3.1.Подход к разработке и внедрению системы менеджмента качества
Подход к разработке и внедрению системы менеджмента качества состоит из нескольких ступеней, включающих в себя:
определение потребностей и ожиданий потребителей, а также других заинтересованных сторон;
разработку политики и целей организации в области качества;
определение процессов и ответственности, необходимых для достижения целей в области качества;
определение необходимых ресурсов и обеспечение ими для достижения целей в области качества;
разработку методов для измерения результативности и эффективности каждого процесса;
применение результатов этих измерений для определения результативности и эффективности каждого процесса;
определение средств, необходимых для предупреждения несоответствий и устранения их причин;
разработку и применение процесса постоянного улучшения системы менеджмента качества.
Такой подход также применяют для поддержания в рабочем состоянии и улучшения внедренной системы менеджмента качества.
Организация, применяющая указанный выше подход, создает уверенность в возможностях своих процессов и качестве своей продукции, а также обеспечивает основу для постоянного улучшения. Это может привести к повышению удовлетворенности потребителей и других заинтересованных сторон и успеху организации.
1.2.3.2.Процессный подход
Любая деятельность, в которой используются ресурсы для преобразования входов в выходы, может рассматриваться как процесс.
Для того чтобы результативно функционировать, организация должна определять и осуществлять менеджмент многочисленных взаимосвязанных и взаимодействующих процессов. Часто выход одного процесса является непосредственным входом следующего. Систематическое определение и менеджмент процессов, применяемых организацией, и особенно взаимодействие этих процессов могут рассматриваться как «процессный подход».
Преимущество процессного подхода состоит в непрерывности управления, которое он обеспечивает на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии. Ко всем процессам может быть применен цикл «планирование – осуществление – проверка – действие»:
планирование - разработка целей и процессов, необходимых для достижения результатов в соответствии с требованиями потребителей и политикой организации;
осуществление - внедрение процессов;
проверка - постоянные контроль и измерение процессов и продукции в сравнении с политикой, целями и требованиями на продукцию и сообщение о результатах;
действие - принятие действий по постоянному улучшению показателей процессов.
1.2.3.3.Требования к документации
Документация системы менеджмента качества должна включать в себя:
документально оформленные заявления о политике и целях в области качества;
руководство по качеству;
документированные процедуры и записи, требуемые настоящим стандартом;
документы, включая записи, определенные организацией как необходимые ей для обеспечения эффективного планирования, осуществления процессов и управления ими.
Под документированными процедурами понимается то, что процедура разработана, документально оформлена, внедрена и поддерживается в рабочем состоянии. Один документ может содержать требования одной или более процедуры. Требование о наличии документированной процедуры может быть реализовано более чем одним документом.
1.2.4.Принципы составления технологических карт
Для целей составления соответствующей технологической карты, которая впоследствии будет использоваться при определении нормативов затрат на оказание государственной услуги, необходимо описать комплекс действий, осуществляемых в процессе оказания услуги, и определить объем необходимых для этого ресурсов.
1.2.5.Индивидуальные и групповые нормативы финансовых затрат
При формировании технологических карт оказания государственных услуг необходимо принимать во внимание возможность установления индивидуальных, либо групповых нормативов финансовых затрат по различным учреждениям, оказывающим однотипную государственную услугу.
В целях методической поддержки реализации органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ были разработаны соответствующие Комплексные методические рекомендации2. В соответствии с Методическими рекомендациями установлена возможность определения и установления нормативных затрат на услуги индивидуально по каждому учреждению или в среднем по группе однотипных учреждений.
При этом установление нескольких индивидуальных значений нормативных затрат по одной государственной услуге может обуславливаться следующими причинами:
территориальный признак (например, город/село);
обеспеченность инженерной инфраструктурой;
продолжительность оказания услуги (например, продолжительность программ дополнительного образования);
условия оказания и содержание услуги (например, для разных образовательных программ или укрупненных групп специальностей для учреждений СПО);
виды учреждений, оказывающих услуги (например, лицей, колледж и т.д.);
оказание учреждением дополнительных социально-значимых услуг, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги (оказание услуг по организации групп продленного дня в школах, а также организации внеклассной работы в форме кружков и секций);
категории потребителей (лица с ограниченными возможностями здоровья, дети младшего школьного возраста, дети-сироты и т.д.).
Впоследствии на основании сформированной таким образом системы индивидуальных нормативов затрат по отдельным учреждениям будет возможно осуществлять сравнительный анализ структуры стоимости государственных услуг по однотипным услугам в разрезе отдельных статей затрат. Результаты такого анализа позволят создать объективную базу первичной информации для принятия управленческих решений.
С учетом результатов сравнительного анализа структуры затрат по различным государственным учреждениям, а также при условии выравнивании уровня материально-технического обеспечения учреждений впоследствии возможно рассмотреть вопросы целесообразности установления групповых или унифицированных нормативов затрат на предоставление однотипных государственных услуг.
1.3.Последовательность действий при разработке технологической карты 1.3.1.Структура технологической карты
Структурно технологическую карту оказания государственной услуги предлагается формировать в разрезе перечня осуществляемых при оказании государственной услуги действий, которые в комплексе отражают технологию ее оказания.
При выделении перечня отдельных действий целесообразно применять системный подход, заключающийся в рассмотрении отдельных действий, как взаимосвязанной совокупности действий, вносящих свой вклад и влияющих на итоговый результат функционирования и использования объекта.
Системный подход базируется на использовании системного анализа, основанного на возможно более полном, всестороннем познании и учете связей, влияний, взаимодействий, изменений.
1.3.2.Перечень различных характеристик технологии
После определения перечня все действий, которые осуществляются в ходе оказания государственной услуги, по каждому действию необходимо определить ряд следующих характеристик:
нормативно-правовое обоснование;
трудозатраты;
затраты на сырье и материалы;
услуги сторонних организаций;
необходимость инвестиций в основные средства и проведения капитального ремонта.
Шаблон технологической карты для заполнения представлен в Приложении 1 к настоящему отчету.
1.3.3.Порядок выделения отдельных статей затрат
При выделении отдельных статей затрат для целей формирования технологической карты целесообразно применять нормативный подход, основанный на том, что нормативной документацией устанавливаются обоснованные элементы функционирования системы: (нормативы штатной численности, нормы амортизации основных средств, натуральные нормы расхода продуктов питания, мягкого инвентаря, средств личной гигиены и др.).
Также при определении отдельных статей затрат в рамках оказания государственных услуг должны учитываться утвержденные в установленном порядке стандарты оказания государственных услуг, задающие минимально необходимые требования к процессу их оказания.
1.3.3.1.Нормативно-правовое обоснование
В данной характеристике приводится перечень нормативных правовых актов, в которых закрепляются определенные требования, стандарты, нормативы осуществления действия технологической карты, например:
Приказ Минсоцзащиты РФ от 28.07.1995 N 170 «Об утверждении Инструкции об организации медицинского обслуживания, противоэпидемических и санитарно-гигиенических мероприятий в домах-интернатах для престарелых и инвалидов»;
«СанПиН 2.1.2.2564-09. Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию объектов организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для постоянного проживания престарелых и инвалидов, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому режиму их работы. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы»;
«СанПиН 2.1.3.2630-10. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность»
Постановление Минтруда РФ от 15.02.2002 N 12 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации питания в учреждениях (отделениях) социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов»
Постановление Минтруда РФ от 12.02.2001 N 18 «Об утверждении Рекомендаций по обеспечению учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов техническими средствами и оборудованием»
Постановление Минтруда РФ от 24.04.2002 N 29 «Об утверждении Рекомендаций по обеспечению мягким инвентарем граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания»
Приказ министерства социального развития от 09.08.2011 № 202 «Об утверждении натуральных норм расходов для применения в подведомственных учреждениях социального обслуживания в Оренбургской области»
Акты более общего характера приводятся в случае отсутствия узкоспециализированных нормативных документов. К таким актам можно отнести:
«Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого возраста. ГОСТ Р 53058-2008»;
«Социальное обслуживание населения. Социальные услуги инвалидам. ГОСТ Р 53059-2008».
1.3.3.2.Трудозатраты
В данной характеристике приводится перечень работников учреждения с указанием должности, либо нескольких возможных должностей, которые непосредственно принимают участие в осуществлении обозначенного действия.
Вследствие того, что по учреждениям существуют некоторые расхождения в формулировках должностей, в технологических картах приводились общеприменимые формулировки.
В случае невозможности указания по некоторым действия тех работников, которые непосредственно принимают участие в осуществлении обозначенного действия, то приводился перечень работников, трудозатраты по которым относятся на общехозяйственные нужды, с указанием соответствующей отметки.
1.3.3.3.Затраты на сырье и материалы
В данной характеристике приводится перечень сырья и материалов (медикаменты и перевязочные средства, продукты питания, горюче-смазочные материалы, иные расходные материалы, которые непосредственно потребляются во время осуществления обозначенного действия.
В случае невозможности указания по некоторым действия перечня сырья и материалов, непосредственно потребляются во время осуществления обозначенного действия, то приводился перечень сырья и материалов, затраты по которым относятся на общехозяйственные нужды, с указанием соответствующей отметки.
1.3.3.4.Услуги сторонних организаций
В данной характеристике приводится перечень услуг сторонних организаций, связанных с осуществлением обозначенных действий. Среди услуг отдельно выделяются:
теплоснабжение;
электроснабжение;
горячее водоснабжение;
холодное водоснабжение;
водоотведение;
потребление газа;
прочие услуги, в том числе услуги по проведению текущего ремонта.
Выделение соответствующих затрат в технологических картах осуществлялось исходя из следующих подходов:
отнесение 50 % затрат на теплоснабжение и 10 % затрат электроснабжения на норматив затрат на содержание имущества;
отнесение прочих затрат на общехозяйственные нужды норматива затрат на оказание государственных услуг;
при этом в перечне действий отмечались те, по которым возможно установить зависимость потребления от объемов оказания услуг.
1.3.3.5.Необходимость инвестиций в основные средства и проведения капитального ремонта.
Приложением к технологической карте выделяется перечень необходимых инвестиций в основной капитал учреждений (транспортные средства, машины и оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь, хозяйственные помещения), а также указывается необходимость проведения капитального ремонта в разрезе обозначенных действий технологической карты.
1.3.4.Взаимосвязь затрат и объемов оказания услуг
В целях определения взаимосвязи объемов оказания государственных услуг с отдельными статьями затрат при их выделении в процессе формирования технологической карты указывается соответствующий тип:
постоянные затраты (не зависят от объемов оказанных услуг);
переменные затрат (объем затрат напрямую зависит от объема услуг);
смешанные затраты (когда однозначно выделить тип нельзя).
1.3.5.Учет требований качества оказания государственных услуг
Технологические карты разрабатываются на основании нормативных правовых документов, регламентирующих отдельные действия или группы действий, осуществляемых в ходе оказания государственной услуги.
Учет требований качества к оказанию государственных услуг будет выражаться в соблюдении положений соответствующих регулирующих документов на всех этапах оказания услуги. При этом необходимо учитывать установленные требования, которые не зависят от деятельности учреждения (например, норматив жилой площади на одного проживающего).
1.3.6.Учет требований по повышению энергоэффективности и снижению энергоемкости
При формировании технологических карт оказания государственных услуг необходимо учитывать проводимые в настоящее время на федеральном и региональном уровне мероприятия, направленные на повышение энергетической эффективности в Российской Федерации.
Таким образом, при включении тех или иных статей затрат в части основных средств или материальных запасов необходимо учитывать их удельное потребление топливно-энергетических ресурсов, таких как:
вода;
дизельное и иное топливо, мазут;
природный газ;
тепловая, электрическая энергия;
уголь.
В этой связи включение какой-либо статья затрат (инструмента, транспортного средства, оборудования, различного инвентаря и т.д.) с более высокой стоимостью, но с низким показателем энергоемкости, может быть потенциально гораздо выгодней и эффективней, чем использование устаревших и относительно недорогих технологий, однако класс энергетической эффективности которых является крайне низким.
Исходя из этого, целесообразно при выделении отдельных статей затрат в процессе формирования технологической карты указывать по входящим в статьи затрат средствам соответствующий класс энергетической эффективности в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 № 1222 «О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара».
2.Формирование образцов технологических карт
Приложение 1. Шаблон технологической карты для заполнения
№
|
Перечень действий
|
НПА
|
Трудозатраты
|
Сырье и материалы
|
Оплата услуг (в т.ч. коммунальные услуги)
|
Прочее, в том числе текущий ремонт недвижимого и особо ценного движимого имущества (ОЦДИ)
|
1
|
|
|
|
|
|
|
2
|
|
|
|
|
|
|
…
|
|
|
|
|
|
|
N
|
|
|
|
|
|
|
|
