Глава 4.
Порядок и особенности обращения граждан
к государственно-правовой защите прав и законных интересов в сфере жилищных правоотношений
4.1. Понятие, сущность и содержание государственно-правовой защиты прав и законных интересов в процессе реализации гражданами
права на жилье
Формирование правового государства, важнейшим принципом которого является безусловное подчинение всего и всех закону, предполагает высокий уровень правового регулирования взаимоотношений между государством и гражданами, надежные гарантии защиты конституционных прав и свобод граждан, а также выполнение ими обязанностей по отношению к обществу и государству.
За последние годы в Российской Федерации фактически произошла смена общественного строя, на смену одним социальным проблемам общества пришли другие, однако, одна из них - жилищная - продолжает оставаться наиболее острой и глобальной, тем более, что государство стремится данную проблему полностью переложить на плечи самих граждан. Подтверждением тому недавнее заявление Президента России о том, что содержание жилья в полном объеме должно быть возложено на граждан. Несмотря на то, что пока отложено его исполнение, однако оно очень скоро наступит.
Жилищным правоотношениям всегда уделялось должное внимание со стороны ученых и практиков, юристов и экономистов различных государств на всех этапах становления правовых систем. Значительное место в исследовании отдельных элементов жилищных правоотношений занимают работы русских правоведов: Анненковой К., Шершеневича Г.Ф., Пирвица Э.Э., Гамбарова Ю.С., Васьковского Е.В.; советских ученых: Братуся С.Н., Донцова С.Е., Горшенева В.М., Лейста О.Э., Басина Ю.Г., Потюкова А.Г., Чигиря В.Ф., Толстого Ю.К., Маслова В.Ф., Гонгало Б.М., Крашенинникова П.В. и многих других. Однако, при этом следует подчеркнуть, что выше названные русские, советские и современные отечественные исследователи жилищных правоотношений не ставили перед собой задачи дать исчерпывающую характеристику жилищного законодательства, тем более ни один из них не обращал внимание на необходимость формирования института государственно-правовой защиты жилищных прав и интересов граждан.
Пожалуй, первыми в этом направлении работами стали научные исследования Примакова Д.В.1, Яковлева В.Ф. и Седугина П.Е.2, Журавлева В.Ф. и Лазарева Л.И.3, Салтановой С.А.4. Комплексное исследование системы, механизма, порядка и особенностей государственно-правовой защиты жилищных прав и интересов граждан, путей и направлений, способов реализации конституционного права на жилье предпринято автором впервые. В последние годы автором в этом направлении проделана определенная работа, результатом которой являются некоторые предложения и рекомендации по осуществлению государственно-правовой защиты конституционного права граждан на жилье и совершенствованию механизма реализации, восстановления жилищных прав и интересов5.
Жилищные отношения во все века были непростыми, требовавшими особых усилий для уяснения и главное, праведного участия в них. Под жилищными правоотношениями6 принято понимать урегулированные жилищным законодательством общественные отношения, складывающиеся между нанимателем и наймодателем по поводу приобретения жилого помещения, его содержания, ремонта, оплаты и возможного отчуждения. Важность и актуальность знания жилищного законодательства предопределяются: постоянно происходящими изменениями в направленности, предназначении жилищного законодательства России; наличием значительных противоречий нормативных актов федерального уровня с нормативными актами субъектов федерации и органов местного управления; резким сокращением числа строящегося и вводимого в действие жилищного фонда; значительным удорожанием жилья и жилищных услуг; наличием возможностей злоупотреблять в жилищной сфере, используя для этого противоречивость законодательства и неурегулированность отношений между исполнительными органами различных уровней власти.
В жилищных правоотношениях, в отличие от других, участвуют граждане-наниматели и поднаниматели, собственники жилищного фонда и особая категория участников - члены семьи, родственники, а также иные лица, как это закреплено ст.31 Жилищного Кодекса РФ. В силу чего делается акцент на указанную выше особенность? Прежде всего, потому, что каждый из участников жилищных правоотношений наделен различным объемом полномочий (правами, обязанностями, ответственностью1). Коль скоро мы ведем разговор о способностях и возможностях государственно-правовой защиты прав и законных интересов граждан в сфере жилищных правоотношений, названные различия знать необходимо непременно.
Правомочия субъектов жилищных правоотношений в настоящее время определены ст.40 Конституции России. Они сводятся к следующему: каждый гражданин имеет право на жилье; никто не может быть произвольно лишен жилого помещения; малоимущие, нуждающиеся в жилище вправе получить его бесплатно либо за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
В приведенной статье даны лишь отправные данные общего характера. К тому же, требующие соответствующих разъяснений. Само упоминание о наличии права каждому на жилье с уточнением о том, кому оно может быть предоставлено бесплатно либо по доступной, цене вызывает множество толкований. Во-первых, кто таков гражданин малоимущий? Во-вторых, что понимать под доступной и недоступной ценой? Из указанной статьи следует, что провозглашенное право на жилье реализовать может далеко не каждый. Практика последних лет является подтверждением данного вывода.
Права и обязанности сторон жилищных правоотношений закреплены ст.ст.30-35 Жилищного Кодекса РФ.
Содержание вышеназванных статей 30-35 ЖК РФ, практика их применения позволяют сделать следующие выводы, заключения, предложения:
1.Сущность жилищных прав и интересов свидетельствует о том, что они разнообразны, неоднозначны, а их реализация полностью зависит от твердого знания этих прав и умения их отстаивать.
2. Многое из провозглашенных жилищных прав слишком далеко от реализации, в силу свертывания жилищного строительства и перекладывания забот по поддержанию жилищного фонда на самих граждан.
3. Лица, занимающиеся оказанием правовой помощи в жилищной сфере, обязаны знать все особенности законодательства, четко представлять содержание полномочий участников жилищных правоотношений и реально оценивать свои возможности.
4. Жилищное законодательство не устоялось, совершенствуется, изменяется, новый жилищный Кодекс РФ, вступивший в законную силу с 1 марта 2005г. значительно отличается от содержания прежнего Кодекса, что обязывает граждан для осуществления успешной правовой защиты своих прав в этой сфере постоянно следить за ним, а в случае необходимости своевременно обращаться за помощью к юристам.
5. Жилищная политика государства, к сожалению, еще не направлена на удовлетворение нужд граждан адекватно их участию в поддержке государства, защите его интересов.
6. Сложившаяся ситуация настоятельно требует создания бесплатных центров государственно-правовой помощи.
С изменением социальной направленности внутренней политики, проводимой исполнительными органами Российской Федерации, значительной переориентации жилищной политики идет стремительное наступление на права и интересы граждан в различных сферах, в том числе и в жилищной. Жилищные права и интересы затрагивают каждого гражданина: от малого до старого. Исходя из этого, авторы работы предприняли попытку предметно разобраться в существе, содержании жилищного законодательства с тем, чтобы предложить гражданам наиболее эффективные, безопасные и реальные способы, методы и варианты социально-правовой самозащиты, реализации конституционных прав в сфере жилищных правоотношений, начиная с несовершеннолетних и заканчивая зрелыми гражданами.
Рассмотренные сущность и содержание жилищных правомочий участников жилищных правоотношений1 позволяют утверждать, что в настоящее время в России сложнее и важнее проблемы, чем приобретение жилья для абсолютного большинства граждан, нет. Подтверждением тому служит значительная разница между провозглашенным ст. 40 Конституции РФ правом каждого на жилище и возможностью даже «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище» получить его бесплатно или «за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».
Более того, перекладывание забот и тягот содержания жилого фонда полностью на граждан приведет к тому, что многие, не будучи способными его оплачивать, вынуждены будут ухудшать свои жилищные условия, а затем довольствоваться так называемым социальным жильем (специально созданными общежитиями). В этой связи крайне трудно вести речь об обучении граждан правовой самообороне, и, тем не менее, это пока единственный, реальный путь к сохранению и приобретению жилья.
Далеко не просто трактуется и применяется п.1 ст.31 ЖК РФ1, гласящая о том, что «Члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и выполняют все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения». В чем сложность восприятия данной статьи? Прежде всего, в том, что данное положение относится лишь к жилым помещениям государственного и муниципального фонда. Оно никакого отношения не имеет к частному владению, служебному жилью и жилым помещениям в ЖСК. Однако содержание жилья любого вида возлагается на всех, кто им пользуется. Более того, отступления от обязанностей его содержать, использовать по назначению влечет ответственность согласно действующему законодательству.
Проживающие же члены семьи нанимателя в государственном и муниципальном жилищных фондах на самом деле имеют равные права на свою долю вне зависимости от того, как долго они проживают в таких жилых помещениях. Кроме того, п.2 ст.31 ЖК РСФСР уточнял, кто признается членом семьи нанимателя, а именно: супруг, дети, родители супругов. Иные родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а также иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство. Указанные иные родственники и лица с тем, чтобы получить правовой статус аналогичный нанимателю и близким родственникам, должны быть таковыми признаны либо судом, либо в ином порядке (например, для военнослужащих необходимо внесение их в его личное дело). В соответствии с п.1 ст.31 ЖК РФ «наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это письменное согласие всех совершеннолетних членов своей семьи.
Между п.1 ст.31 и п.2 ст.31 ЖК РФ существует несогласованность в том, что по п. 1 все проживающие на жилой площади члены семьи имеют равные права и обязанности, а уже п.2 нанимателя ставит в привилегированное положение и наделяет его правом на вселение любого лица, правда с оговоркой о необходимости получения на это письменного согласия всех совершеннолетних лиц. Ситуация может стать еще более нетерпимой после того, как брак прекращается, а прописанный «новый» член семьи так и остается таковым на всю оставшуюся жизнь.
Часть вторая данной статьи дает некоторые шансы на предупреждение разделов лицевых счетов и жилых помещений, ибо она гласит о том, что «граждане, вселенные нанимателем в соответствии с правилом настоящей статьи, приобретают равное с нанимателем и остальными членами семьи право пользоваться жилым помещением, если эти граждане являются или признаются членами его семьи (п.2 статья 31) и если при вселении между этими гражданами, нанимателем и проживающими с ним членами его семьи не было иного соглашения о порядке пользования жилым помещением» (подчеркнуто нами: ГПП, КВЯ). Последняя часть процитированной статьи означает, что можно оговорить порядок, вариант прописки, а именно при наличии сомнений зятя либо невестку, мужа, либо жену вправе прописать без права на жилое помещение. Такая запись в заявлении о прописке (регистрации) означает, что проживающее в жилом помещении лицо в случае утраты родственных связей лишается права дальнейшего проживания без удовлетворения претензий на получение своей доли (п.4 ст.31).
Множество проблем возникает в силу того, что многие граждане однозначно связывают опекунство либо попечительство с правом на жилое помещение, а ведь часть третья п.2 ст.31 ЖК РФ понимается и применяется однозначно, то есть «граждане, вселившиеся в жилое помещение в качестве опекунов или попечителей, самостоятельного права на это помещение не приобретают, за исключением случаев признания их членами семьи нанимателя или предоставления им указанного помещения в установленном порядке».
Итак, прежде чем решать проблему оформления опекунства либо попечительства, следует помнить, что оно не решает вопросы приобретения права на жилое помещение, в котором проживает лицо, требующее опеки либо попечительства. Поэтому необходимо вначале оговорить порядок оформления родственником, иным лицом, наделенным правом на жилье, а затем уже оформлять опекунство, попечительство либо оговаривать иной порядок приобретения права на жилое помещение. Согласно ст. 35 ЖК РФ предусмотрен следующий порядок выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением:
В случае прекращения у гражданина права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, другими федеральными законами, договором, или на основании решения суда данный гражданин обязан освободить соответствующее жилое помещение (прекратить пользоваться им). Если данный гражданин в срок, установленный собственником соответствующего жилого помещения, не освобождает указанное жилое помещение, он подлежит выселению по требованию собственника на основании решения суда.
В случае, если гражданин, пользующийся жилым помещением на основании решения суда, принятого с учетом положений части 4 статьи 31 настоящего Кодекса, или на основании завещательного отказа, использует это жилое помещение не по назначению, систематически нарушает права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращается с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить данного гражданина о необходимости устранить нарушения. Если указанные нарушения влекут за собой разрушение жилого помещения, собственник жилого помещения, собственник жилого помещения также вправе назначить данному гражданину разумный срок для проведения ремонта жилого помещения. В случае, если данный гражданин после предупреждения собственника жилого помещения продолжает нарушать права и законные интересы соседей, использовать жилое помещение не по назначению или без уважительных причин не проведет необходимый ремонт, данный гражданин по требованию собственника жилого помещения подлежит выселению на основании решения суда.
Порядок и особенности раздела жилых помещений, находящихся в долевой собственности, предусмотрены ст.ст.36-48 ЖК РФ и ст.252 Гражданского кодекса РФ на основе достигнутого об этом соглашения либо принудительно, судом. Имущество, в том числе и жилые помещения, нажитые супругами во время брака, подлежат разделу в равных долях, если не предусмотрено иное. Порядок регламентирован ст.256 ГК РФ. Необходимо подчеркнуть, что раздел жилых помещений различных видов собственности производится в соответствии с главой 18 ГК РФ (ст. ст. 288-292 ГК РФ).
4.2. Порядок и особенности обращения граждан к государственно-правовой защите прав и законных интересов в процессе приобретения
и пользования специализированными помещениями
Порядок и особенности защиты прав и законных интересов граждан, проживающих в специализированных жилых помещениях, предопределен особыми условиями их получения, содержания, пользования и выселения. В силу указанного необходимо исследовать содержание таких вопросов, как: основания получения, правовое регулирование пользования и порядок прекращения пользования ими. Специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования. Специализированные жилые помещения предоставляются по установленным настоящим Кодексом основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте (ст.99 ЖК РФ).
Пользование такими помещениями осуществляется в соответствии с договором найма специализированного жилого помещения. По договору найма специализированного жилого помещения одна сторона - собственник специализированного жилого помещения (действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти или уполномоченный орган местного самоуправления) или уполномоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) данное жилое помещение за плату во владение и пользование для временного проживания в нем. Договор найма специализированного жилого помещения заключается на основании решения о предоставлении такого помещения. В договоре найма специализированного жилого помещения определяются предмет договора, права и обязанности сторон по пользованию специализированным жилым помещением. Наниматель специализированного жилого помещения не вправе осуществлять обмен занимаемого жилого помещения, а также передавать его в поднаем. К пользованию специализированными жилыми помещениями по договорам найма таких жилых помещений применяются правила, предусмотренные статьей 65, частями 3 и 4 статьи 67 и статьей 69 настоящего Кодекса, за исключением пользования служебными жилыми помещениями, к пользованию которыми по договорам найма таких помещений применяются правила, предусмотренные частями 2 – 4 статьи 31, статьей 65 и частями 3 и 4 статьи 67 настоящего Кодекса. В договоре найма специализированного жилого помещения указываются члены семьи нанимателя. Договор найма специализированного жилого помещения заключается в письменной форме. Типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством Российской Федерации (ст.100 ЖК РФ).
Порядок и особенности предоставления специализированных жилых помещений определен ст.ст.104-109 ЖК РФ и они существенно отличаются от предписаний прошлого ЖК РСФСР. Что же представляет указанный механизм в действительности. Служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры. Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются: а) органом государственной власти Российской Федерации – в жилищном фонде Российской Федерации; б) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; в) органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде. Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения (ст.104 ЖК РФ).
Жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Прекращение трудовых отношений, учебы, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма жилого помещения в общежитии (ст.105 ЖК РФ). Жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее чем шесть квадратных метров жилой площади на одного человека. Договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период: а) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 1 статьи 95 настоящего Кодекса); б) до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 2 статьи 95 настоящего Кодекса); в) до завершения расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 3 статьи 95 настоящего Кодекса); г) установленный законодательством (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 4 статьи 95 настоящего Кодекса). Истечение периода, на который заключен договор найма жилого помещения маневренного фонда, является основанием прекращения данного договора (ст.106 ЖК РФ). Порядок, условия предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения и пользования такими жилыми помещениями устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (ст.107 ЖК РФ). Порядок предоставления жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, устанавливается федеральными законами (ст.108 ЖК РФ). Предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (ст.109 ЖК РФ).
Теперь исследуем основания, условия, порядок и особенности расторжения, прекращения и выселения граждан из специализированных жилых помещений. Договор найма специализированного жилого помещения может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон. Наниматель специализированного жилого помещения в любое время может расторгнуть договор найма специализированного жилого помещения. Договор найма специализированного жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору найма специализированного жилого помещения, а также в иных предусмотренных статьей 83 настоящего Кодекса случаях (ст.101 ЖК РФ). Договор найма специализированного жилого помещения прекращается в связи с утратой (разрушением) такого жилого помещения или по иным предусмотренным настоящим Кодексом основаниям. Переход права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влечет за собой прекращение договора найма такого жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано такое жилое помещение, является стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения (ст.102 ЖК РФ).
Выселение граждан из специализированных жилых помещений. В случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане должны освободить жилые помещения, которые они занимали по данным договорам. В случае отказа освободить такие жилые помещения указанные граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления других жилых помещений, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 102 настоящего Кодекса и частью настоящей статьи. Не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях: члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей; пенсионеры по старости; члены семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер; инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.
Гражданам, указанным в части 2 настоящей статьи, предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта. Выселение граждан из служебных жилых помещений или жилых помещений в общежитиях с предоставлением других жилых помещений в случае, предусмотренном частью 2 статьи 102 настоящего Кодекса, осуществляется прежним собственником или юридическим лицом, передающими соответствующие жилые помещения.
Итак, как это следует из содержания исследованных статей 99-109 Жилищного Кодекса Российской Федерации вопросов и проблем, порожденных указанными новшествами в жилищной сфере немало, ответов и путей их разрешения гораздо меньше. Выводы только могут быть следующими: а) содержание, сущность каждой статьи необходимо изучить и запомнить, что именно от этого зависит, будет над головой крыша или нет; б) в каждом конкретном случае, если сложно разобраться в происходящем, необходимо обращаться к специалистам за разъяснением, и даже в том случае, когда потребуется оплата такой услуги. |
