Исполнительная власть и управление в системе жизнедеятельности общества
Скачать 7.7 Mb.
|
| Раздел 2. Предмет административного права (административно-правового регулирования) В результате изучения 2 раздела студент должен понимать сущность и отличие предмета административно-правового регулирования (взаимосвязь и соотношение) от других отраслей права; место и роль административного права в системе других отраслей права; основы разграничения административного права с другими отраслями права; уметь определять предмет административного права (административно-правового регулирования - организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности; общегосударственные контрольно-организационные отношения; административно-юстиционные организационно-охранительные отношения); владеть навыками проведения юридической экспертизы нормативно-правовых актов на предмет отнесения их к действию норм административного права Тема 2.1. Предмет, область, сфера административно-правового регулиро вания (взаимосвязь и соотношение) Предмет административного права, как и любой другой отрас ли, - это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Он относится к одному из двух основных критериев, который позволяет выделить административное право в качестве отрасли права, а вторым критерием, как известно, является метод административно-правового регулирования, вопросы, связанные с которым будут рассмотрены в следующем разделе. Поскольку круг этот весьма широк, трудно обозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-пра вового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулиро вания - ст. 2 Гражданского кодекса РФ - ГК РФ10) нет и, видимо, не может быть в принципе. Основными общественными отношениями, которые составляют предмет административного права являются организационные отношения, возникающие в сфере11 государственного управления. Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объем ной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на спе циализированные группы - административно-правовые институты. Предметно-родовой характеристикой административно-правово го регулирования (предметно-родовой подход к определению пред мета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно го сударственного управления — исполнительно-распорядительной де ятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности. Существуют четыре области общественных отношений, где дей ствуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управ ления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях систе мы публичного управления и сферах государственной деятельности;
Тема 2.2. Разновидности организационных отношений в сферах государственного управления (краткая характеристика видов) Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отноше ний. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предостав ленных полномочий, регулирующих управленческих функций в от ношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Служебное предназначение и последствия этих отношений направлены за пределы аппарата органа исполнительной вла сти, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда называют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями. Внешнеуправленческие организационные административно-пра вовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализа ции многочисленных и разнообразных функций управления органа ми исполнительной власти и их должностными лицами, а также меж ду ними и физическими и юридическими лицами. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государствен ной деятельности опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной дея тельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными адми нистративно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправ ленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления лю бого вида государственной деятельности, будь то собственно управ ленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или зако нодательная, судебная, прокурорская, или другого вида. Содержание внутриорганизационной деятельности в аппара те того или иного органа всех ветвей власти и видов государствен ной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распоряд ка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документо оборота и режима работы со служебными документами; информаци онное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспе чение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д. Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного кон троля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определен ным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации12, Счетной палатой Российской Федерации,13 Уполномоченным по правам человека в Россий ской Федерации14, и некоторыми другими органами. Административно-юстиционные организационно охранительные отношения образуются в процессе и в результате осуществления су дебного контроля за законностью решений и действий государствен ной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также приме нением последними различного рода административно-принудитель ных мер к физическим и юридическим лицам в целях зашиты и вос становления правопорядка в сфере управления. Административно-юстиционная деятельность государства, осуще ствляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования. Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации - это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся пред метом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление - жалобу субъекта по пра вилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нор мами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ).15 Контрольные вопросы:
3. Дайте характеристику внутриорганизационных отношений во всех сферах государственной деятельности 4. Приведите пример общегосударственных контрольно-организационных отношений 5. Приведите пример административно-юстиционных организационно-охранительных отношений. Раздел 3. Административно-правовые нормы и отношения. Система и источники административного права. Административно-материальное и административно-процессуальное право В результате изучения раздела 3 студент должен иметь представление о механизме административно-правового регулирования общественных отношений и его элементах во всех четырех областях, составляющих предмет административного права; уметь сформулировать понятие и знать основные особенности административно правовых норм; определить структуру, особенности и виды административно-правовых отношений; отличить материальные и корреспондирующие им процессуальные административно-правовые нормы; владеть навыками систематизации норм административного права; отнесения нормативно-правовых актов к административно-правовым институтам; различия и взаимосвязи форм и видов источников административного права. Тема 3.1. Административно-правовые нормы и отношения. §3.1.1.Понятие, особенности и виды административно-правовых норм Механизм административно-правового регулирования общест венных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — го сударственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административ но-юстиционная деятельность государства), включает в себя сле дующие элементы; административно-правовые нормы; админист ративно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов админи стративно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует. Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государст вом правило поведения, распространяющееся на неопределенно широ кий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общ ность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фун даментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характе ристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общ ностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права. Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулиру ются нормами административного права, о чем говорилось выше. Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Импера тивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъек том исполнительной власти. Императивный (повелительный) харак тер адми?1истративно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения. Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т. д. По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочиваю щими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам пос тоянно и регулярно совершать определенные позитивные организа ционные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.). Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешитель ной системы и т. д.). К уполномочивающим административно-правовым нормам отно сятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут ис пользовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осу ществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью упол номочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, упол номочивающие соответствующих субъектов на применение различ ных мер поощрения. Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами дру гих отраслей права количество, а также многочисленность и разнооб разие форм их группировки, систематизации и кодификации. §3.1.2. Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений Административно-правовые отношения — это общественные отноше ния, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необ ходимое условие возникновения административно-правового отно шения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, адми нистративно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-пра вового отношения. Существуют, например, административно-право вые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступ ления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений. Административно-правовые отношения наряду со всеми прису щими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое свое образие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормаль ного функционирования. Административно-правовые отношения могут существовать толь ко в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообмен ных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объ ективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Админи стративно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права. Особенностью административно-правовых отношений также яв ляется их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-право вых отношений буквально с момента рождения, далее его админист ративная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т. д. Виды административно-правовых отношений. Существуют мно гочисленные виды административно-правовых отношений по раз личным классификационным основаниям: по своему характе ру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненны ми), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по .характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (право отношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправо мерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжитель ности действия —бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня. Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, како выми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отноше ния; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты)- Субъектами, т. е. участниками административно-правовых от ношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъ ектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структур ное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями ад министративно-правовых отношений существовать не может, пото му что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями. Объектами административно-правовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и разви ваются. Объектами административно-правовых отношений могут вы ступать действия и поведение лица; государственное, частное, обще ственное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т. д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и обра зования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляю щих административно-правовой статус гражданина в его взаимоот ношениях с органами исполнительной власти. Такая множественность объектов административно-правовых отношений является своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений. У каждого из участников конкретного административно-право вого отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной зашитой и возможностью примене ния административных санкций. В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без послед ствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее распространение получает администра тивно-договорный метод. Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т. е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекраще ния конкретных административно-правовых отношений. Админи стративно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрез вычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный направленный ха рактер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те, и другие порождают административно-правовые отноше ния, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юри дических лиц, и отличие, например, от уголовно-правовых отноше ний. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений. §3.1.3. Способы защиты административно-правовых отношений Понятие защиты административно-правовых отношений озна чает создание и существование определенных условий и гарантий, которые бы обеспечивали развитие тех или иных правоотношений в точном соответствии с действующим законодательством. В настоя щее время существуют и применяются три основных способа защиты административно-правовых отношений: административный, судеб ный и договорно-согласительный. Административный способ защиты административно-правовых отно шений осуществляется в рамках системы исполнительной власти си лами и средствами органов государственного управления и их долж ностных лиц, которые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению проверяют законность и целесообразность реше ний и действий подчиненных органов и их служащих, принимая со ответствующие меры защиты: приостановление или отмену незакон ных или нецелесообразных актов управления, принятие к виновным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздейст вия и т. д. Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административно-правово го отношения решается судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полномочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, прокурора. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная зашита его прав и свобод; решения и действия (или бездей ствие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В Законе РФ от 27 апреля 1993г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 09.02.2009г. №4-ФЗ)16 установлены чет кие основания и сроки обращения в суд с жалобой, порядок и ре зультаты ее рассмотрения. Договорно-согласительный способ защиты административно-пра вовых отношений реализуется через создание различных согласитель ных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т. д.) и использование разнообразных согласительных процедур. Президент РФ — говорится в ст. 85 Конституции РФ — может ис пользовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государ ственной власти субъектов РФ, а также между органами государст венной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соот ветствующего суда. |
Похожие:
 | «Безопасность жизнедеятельности и физическая культура: векторы развития», которая состоится 26-27 апреля 2017 года на базе кафедры... |  | Территориальное управление Федерального агентства по управление государственным имуществом в Амурской области |
| Территориальное управление Федерального агентства по управление государственным имуществом в Орловской области | | Федерального агентства по управление государственным имуществом в Красноярском крае |
| Территориальное управление Федерального агентства по управление государственным имуществом | | Территориальное управление Федерального агентства по управление государственным имуществом в Томской области |
| Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Красноярском крае | | На основании распоряжения начальника Управления государственного автодорожного надзора по Республике Коми от 04. 10. 2013 г. №603/атв... |
| Территориальное управление Федерального агентства по управление государственным имуществом в Краснодарском крае | | Широкое применение информационных технологий во всех областях жизнедеятельности человека существенно влияет на мировое развитие,... |