Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь?
Скачать 0.53 Mb.
|
| Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь? Александра Троицкая** Конституция любого политически организованного сообщества призвана определять правовой порядок его существования на основе зафиксированных ею ценностей. Базовые ценности конституционного демократического государства нуждаются в защите не только в рамках обычного действия конституции, но и в процессе её изменения. Вместе с тем проблема содержательной неконституционности поправок к конституции далеко не тривиальна и требует разрешения по крайней мере двух взаимосвязанных, но всё же различных вопросов: во-первых, вопроса о том, какие именно положения конституции должны получить статус неизменных или «вечных», и, во-вторых, вопроса о том, каким образом должен осуществляться контроль за соблюдением этих положений в рамках изменения текста основного закона. В мире существуют различные способы решения этих вопросов, в том числе: 1) указание в конституции на «вечные положения» и наделение органа конституционного контроля полномочиями по содержательной проверке поправок; 2) указание в конституции на «вечные положения» при одновременном «молчании» относительно контроля, а далее либо самостоятельное принятие органом конституционного правосудия на себя соответствующего полномочия по проверке, либо отказ органа конституционного контроля от такого полномочия и сохранение за «вечными» положениями, скорее, декларативного значения; 3) отсутствие эксплицитно выраженных «вечных норм», восполняемое активистской позицией органа конституционного контроля, выступающего за сохранение некоторых частей конституции, чья неизменность выводится на основе толкования, и принимающего на себя функцию контроля; 4) отсутствие в конституции «вечных положений» и отказ органа конституционного контроля от содержательной проверки поправок. Статья содержит анализ практики, складывающейся в разных государствах в рамках способов решения этой проблемы, а сделанные выводы применены к позиции российского Конституционного Суда, который, по мнению автора, мог бы занять более активную позицию и осуществлять содержательную проверку российских законов о поправках к Конституции Российской Федерации. Ключевые слова: неконституционное изменение конституции; конституционный контроль; Конституционный Суд Российской Федерации; законы о поправке к Конституции. Когда метель кричит, как зверь, протяжно и сердито, не запирайте вашу дверь, пусть будет дверь открыта. И если ляжет дальний путь, нелёгкий путь, представьте, дверь не забудьте распахнуть, открытой дверь оставьте. Б. Окуджава
Практически в любой стране конституция устанавливает важнейшие начала организации взаимодействия между личностью, обществом и государством, включающие в себя указания на источник власти в государстве, значение прав и свобод человека и гражданина, отношения собственности, принципы организации государственной власти, основы территориального устройства и др. Для целей настоящей работы важно подчеркнуть, что тем самым конституция закрепляет определённую систему ценностей, имеющих принципиальное значение для данного правового порядка. В настоящее время существует достаточно устойчивое понимание того, что за конституцией стоит идея не просто организованной, но ограниченной власти, построенной таким образом, чтобы обеспечивать свободу личности, не допуская произвола1. Но поскольку за конституцией стоит определённое ценностное содержание, необходимо ставить вопрос о его сохранении и в процессе изменения конституции. Отсюда и возникает проблема «конституционности конституционных поправок». Для России эта проблема является более чем актуальной с учётом имеющейся практики внесения поправок в текст Конституции. В данном случае мы оставляем за рамками исследования проблемы изменения основного закона в отсутствие текстуальных исправлений (иногда называемого «преобразованием» конституции)2. Полностью отдавая себе отчёт в том, что развитие конституции может происходить различными путями, мы сосредоточимся здесь на перспективах оценки конституционности именно принимаемых в соответствии с формальной процедурой поправок к тексту основного закона. Подчеркнём, что речь идёт об оценке конституционности поправок к конституции с точки зрения их содержания, а не просто соблюдения процедуры принятия. Вопрос о содержательных пределах таких поправок будет рассмотрен с учётом различных моделей, воспринятых в разных государствах (причём полезными здесь представляются подходы, выработанные как в странах устойчивой демократии, так и в тех странах, которые выражают стремление к демократизации, но сталкиваются с серьёзными препятствиями на этом пути3); затем выводы, полученные на основе изучения этих моделей, будут применены к российской практике, имеющей ряд специфических черт; при этом в рамках данной статьи будут представлены правовые аспекты заявленной проблемы, хотя невозможно отрицать, что последняя существенным образом связана и с политикой.
Опыт целого ряда государств показывает, что кажущаяся парадоксальность вопроса о неконституционности поправок к конституции4 не препятствует ни доктринальному его обсуждению, ни разрешению на практике. Естественно, принятие поправок означает изменение (дополнение, трансформацию, отмену) отдельных норм конституции, и в этом смысле поправки не могут рассматриваться как вполне «совместимые» с некоторыми ранее действовавшими положениями данной конституции; при этом допустимость совершенствования конституционного текста по мере изменения реальных общественных отношений (а равно в целях программирования такого изменения в желательном направлении) в общетеоретическом смысле под сомнение не ставится5. Однако доктрина неконституционного изменения конституции вовсе и не подразумевает, что конституция совсем не может меняться; речь идет о том, чтобы разграничить допустимые и недопустимые с содержательной точки зрения поправки, иными словами – установить содержательные пределы вмешательства в конституционный текст6. Как показано в статье Р. Диксон и Д. Ландау7, если не единственной, то основной причиной для актуализации такой задачи являются антидемократические устремления некоторых авторитарно настроенных участников политического процесса, вполне способных злоупотребить процедурами внесения изменений в конституцию и добиться реализации этих процедур не в целях совершенствования текста основного закона, а в целях упрочения собственной власти в нарушение базовых конструкций конституционализма, направленных на защиту свободы личности8. Надо заметить, что использование категории злоупотребления в данном контексте представляется абсолютно оправданным: именно она даёт представление о проблеме, которая заключается в том, что при формальном выполнении нормативных предписаний (в данном случае – процедурных правил по изменению конституции) подлинные цели предпринимаемых действий находятся в противоречии с требованиями конституционной законности и по сути своей правомерными не являются. Вместе с тем сложно отрицать, что характеристика проблемы как «злоупотребления» означает вовлечение категорий, имеющих, скорее, моральный характер9 и, как минимум, некоторой субъективности в подходах. Непродуктивность перехода в поле чисто субъективных оценок рассматриваемых процессов и выводит на первый план идею выработки критериев содержательной проверки вносимых в конституцию изменений. Однако, признав эту идею в ситуации, когда сама конституция допускает внесение в неё поправок и не может быть объявлена неизменной в целом, необходимо решить по крайней мере две взаимосвязанные задачи: определить круг положений, которые не должны подвергаться изменениям, и установить механизм (компетентный орган и процедуры) проверки соблюдения этого ограничения. В различных государствах были выработаны разные подходы к решению указанных задач. Не претендуя на исчерпывающий обзор существующих подходов, выделим некоторые модели, представленные в мире, применительно к проблеме содержательных пределов изменения конституции. 2.1 «Вечные положения» и установленные конституцией полномочия по их охране Создатели некоторых конституций серьёзным образом упростили не только поиск не подлежащих изменению положений, так называемых «вечных норм»10, но и процесс определения «стража», контролирующего соблюдение этого требования. В качестве примера можно привести нормы Конституции Румынии, предусматривающие, что её положения, касающиеся национального, независимого, единого и неделимого характера румынского государства, республиканской формы правления, территориальной целостности, независимости юстиции, политического плюрализма и официального языка, не могут являться предметом пересмотра (кроме этого, не может производиться никакой пересмотр, если его результатом явится отмена основных прав и свобод граждан или их гарантий) и что Конституционный суд в обязательном порядке a priori проверяет инициативы пересмотра Конституции (статья 146 Конституции). Конституционный суд на практике несколько раз осуществлял содержательную проверку поправок, в одном из случаев подтвердив пределы своих полномочий и отметив, в частности, что может осуществлять проверку конституционности предлагаемых изменений только в порядке предварительного, но не последующего контроля11. Пределы изменения Конституции и соответствующие контрольные полномочия конституционного суда закреплены и в Конституции Украины. Речь также идёт о предварительном контроле, поскольку законопроект о внесении изменений в Конституцию должен рассматриваться Верховной Радой при наличии заключения Конституционного суда, проверяющего, в частности, не предусматривают ли изменения упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина и не направлены ли они на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности Украины (статьи 157, 159 Конституции)12. Как представляется, такой вариант регулирования наиболее полным образом обеспечивает легитимность деятельности органа конституционного контроля, проверяющего поправки к конституции с содержательной точки зрения. В этой ситуации вполне обоснованно можно говорить о различении первичных и производных учредительных полномочий13, а также о том, что (производная) власть принятия поправок может осуществляться лишь в рамках, (первичным образом) определяемых конституцией14. Кроме того, здесь снимаются проблемы, связанные с контрольными полномочиями конституционного суда15: если демократически созданная конституция содержит согласие на осуществление такого контроля, последний будет служить не противоречием принципу демократии16, а его подтверждением. 2.2. «Вечные положения» в условиях отсутствия указания в конституции на полномочия по их охране В мире существует большое количество конституций, закрепляющих «вечные положения», которые не могут быть изменены, по крайней мере в рамках действия данного конституционного порядка17, однако при этом не содержащих правил относительно того, каким образом должно обеспечиваться соблюдение этих положений. В науке выделяют несколько причин распространения такого способа защиты конституционных норм, как блокирование внесения в них некоторых изменений. Речь может идти о том, что отдельные идеи воспринимаются как имеющие надконституционный источник (например, естественное право)18, или как особо значимые для данного политического устройства19, или как нуждающиеся в специальной защите с учётом исторического опыта данного государства и складывающихся в нём традиций20. Однако, какова бы ни была непосредственная причина, «само внесение в конституцию «неизменяемых положений» говорит о том, что создатели документа намеревались обеспечить их особой защитой, что относится к общим задачам конституционного правосудия»21. Конечно, содержательные пределы изменения конституции адресованы в первую очередь субъектам, имеющим право вносить в конституцию поправки, но в отсутствие контроля они рискуют оказаться неэффективными, и с учётом этого некоторые органы конституционного контроля пришли к выводу, что молчание конституции относительно их полномочий по проверке поправок отнюдь не означает запрета для них проводить такую проверку. Примером может служить ситуация в Германии. Основной закон ФРГ в абзаце 3 статьи 79 устанавливает недопустимость изменений, затрагивающих разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве, а также принципы, закреплённые в статьях 1 и 20 (то есть принципы достоинства человека, демократического и социального федеративного конституционного государства), но при этом в числе полномочий Федерального конституционного суда проверка изменений с точки зрения этих пределов явным образом не указана. Фактически соответствующее полномочие Суд возложил на себя сам ещё в 1953 году22 и с тех пор неоднократно осуществлял контроль в отношении поправок к конституции23. Примечательно, что впервые понятие «неконституционного конституционного положения» было упомянуто в деле о юго-западных землях, в котором прозвучала позиция, высказанная ранее баварским Конституционным судом: «Оценка какого-либо конституционного положения как недействительного не является концептуально исключённой только потому, что оно является частью конституции. Некоторые конституционные принципы имеют настолько основополагающий характер и настолько существенно выражают право, предвосхищающее конституцию (курсив автора – А.Т.), что они связывают и создателя конституции. Иные конституционные положения, не имеющие такого же уровня, могут быть недействительными, если они противоречат [таким принципам]»24. Другими словами, изначально в Германии был затронут вопрос о том, может ли одна часть конституции быть сочтена противоречащей другой её части, причём выражающей надконституционные идеи. Поэтому нисколько не удивительно, что эта идея могла быть распространена на проверку законов, вносящих изменения в конституцию. Позднее Суд неоднократно осуществлял последующую проверку таких законов, апеллируя к положениям абзаца 3 статьи 79 Основного закона и пониманию конституции как структурно единой и иерархически выстроенной системе ценностей25. Подчеркнём, что законы, направленные на изменение Основного закона, ни разу не были признаны неконституционными в решении большинства; но сама перспектива проверки выступает как своего рода предупреждение о недопустимости пересечения определённой черты, что, конечно, не умаляет её значения как сдержки в процессе внесения поправок, тем более что поправки вносились в германский Основной закон многократно. Ещё один пример возложения конституционным судом на себя полномочия по проверке поправок – это соответствующие решения, принятые в Турции. Статья 4 турецкой Конституции 1982 года содержит норму о неизменности её статей 1, 2 и 3 (республиканская форма государства; принципы демократического, светского и социального государства, основанного на нормах права, опирающегося на концепцию общественного спокойствия, национальной солидарности и справедливости, уважающего права человека; и некоторые другие), а статья 148 закрепляет положение, в соответствии с которым Конституционный суд вправе оценивать поправки только с точки зрения соблюдения в процессе их принятия формальных требований; больше того, здесь же уточняется, что «проверка конституционных поправок ограничивается рассмотрением того, было ли необходимое большинство получено при предложении и голосовании и был ли выполнен запрет на рассмотрение вопросов в срочном порядке»26. С учётом этого положения Суд действительно долгое время воздерживался от проверки поправок по существу; эта практика, однако, была изменена в 2008 году, когда он признал неконституционной поправку, внесённую в Конституцию с целью упразднения запрета на ношение головных платков в высших учебных заведениях. Как указал Суд в своём решении по этому делу, поправка не может быть принята в рамках надлежащей процедуры, если принимающие её органы (относящиеся к категории учреждённых, то есть связанных волей первичной учредительной власти) выходят за рамки допустимых изменений Конституции, установленные ею самой в статье 4. По мысли Суда, в статье 148 Конституции речь идёт о проверке получения необходимого большинства не просто «предложением», а «правомерным предложением», внесённым с соблюдением норм первых трёх статей Конституции, которые отражают базовый выбор учредительной власти относительно конфигурации политической системы. Изменение любой из этих статей (а равно и статьи 4) означало бы изменение всей конституционной и политической системы, установленной учредительной властью, чего учреждённая власть делать не вправе27. Фактически, такая позиция означает, что надлежащая процедура принятия поправки может быть соблюдена только при условии выполнения содержательных конституционных требований к предлагаемой поправке; она означает также, что Суд снова признал за собой полномочие проверки поправок и с точки зрения их существа, представив дело так, будто процедурные вопросы включают в себя содержательные. В мировой практике существуют и другие случаи принятия органами конституционного контроля решения о существовании у них полномочия защиты «вечных норм» в процессе изменения конституции28. Но для полноты картины необходимо указать также случаи более строгого прочтения некоторыми из них перечня своих полномочий29. Это относится, например, к Конституционному совету Франции. В 1962 году он признал, что некомпетентен рассматривать изменения в основной закон в части порядка выборов президента, внесённые в результате референдума, инициированного де Голлем в соответствии со статьёй 11 Конституции. При этом Совет использовал по крайней мере две линии аргументации, указав 1) что его компетенция жёстко определена Конституцией и органическим законом и 2) что органические и текущие законы, которые он может проверять на основе статьи 61 Конституции, — «это только те законы, которые были приняты парламентом, а не те, которые были приняты народом на референдуме и образуют прямое выражение национального суверенитета»30. С учётом последнего соображения оставалась вероятность, что в случае внесения изменений в Конституцию на основе регулярной процедуры, предусмотренной статьёй 89 (и допускающей принятие решения парламентом, созванным в качестве Конгресса), Совет сможет представить иное видение своих полномочий, особенно принимая во внимание, что эта же статья устанавливает «вечное» положение в виде неизменности республиканской формы правления. На это, по-видимому, и рассчитывали заявители, обратившиеся в Совет в 2003 году с вопросом о конституционности принятого Конгрессом конституционного закона, касающегося децентрализации власти в Республике. По мнению заявителей, «республиканская форма правления» представляет собой широкую категорию, охватывающую не только существование собственно республики, но и ряд республиканских принципов, определяемых Декларацией 1789 года, законами Республики, Конституцией 1946 года, а также самой Конституцией 1958 года, в том числе принципы неделимости государства и равенства, установленные её статьёй 131. Тем не менее в очень кратком решении Совет подтвердил свою прежнюю идею о том, что его компетенция строго определена Конституцией, и, добавив, что он «не имеет полномочия выносить решения относительно пересмотра Конституции ни на основе статьи 61, ни на основе статьи 89, ни на основе какого-либо иного положения Конституции», отказался рассматривать вопрос по существу32. Крайне сдержанное отношение к возможности проверки поправок демонстрировал в своей практике и Верховный суд США. В статье 5 американской Конституции, устанавливающей порядок принятия поправок, имеется только одно положение, которое в настоящее время может рассматриваться как «вечное»: «ни один из штатов без его согласия не может быть лишен равного с другими штатами права голоса в Сенате». Вопрос о том, может ли Верховный суд контролировать вносимые изменения на предмет соблюдения этого положения, периодически ставится в доктрине, хотя с уч²том того, что подобных поправок никогда не предлагалось, этот вопрос выглядит, скорее, как гипотетический33. По этой причине некоторые авторы ставят вопрос шире: может ли Верховный суд проверять поправки на предмет соответствия каким-либо другим положениям, уже содержащимся в Конституции? Косвенным образом (отрицательный) ответ на эти вопросы можно усмотреть в практике Суда, которому случалось принимать решения относительно процедуры одобрения поправки34, но который позднее выразил стремление отстраниться даже от этих проблем. В деле Колеман против Миллера Суд, рассматривая вопрос о сроках ратификации поправки в штатах, указал, что процесс внесения изменений в Конституцию контролирует Конгресс (в данном случае не установивший «дедлайна» для ратификации поправки штатами) и его решения в судебном порядке быть пересмотрены не могут35. В совпадающем мнении судья Блэк выразился ещё более сильным образом: «Конституция предоставляет Конгрессу исключительное полномочие контролировать предложение конституционных поправок… Реализуя это полномочие, Конгресс, безусловно, подчиняется Конституции. Однако установление того, соответствуют ли Конституции инициирование, осуществление процедуры или требования к ратификации, подразумевает решение “политической ветвью” вопросов того типа, которые Суд часто определял как “политические”. И решение “политического вопроса” “политической ветвью”, которой Конституция предоставила это, “окончательно связывает судей, равно как иных должностных лиц, граждан и субъектов… правления”... Такое разделение между политическими и судебной ветвями власти установлено статьёй V, которая предоставляет полномочие изменения Конституции одному только Конгрессу. Нераздельный контроль этого процесса был передан этой статьёй Конгрессу исключительно и полностью. Сам процесс является “политическим” целиком, от момента инициирования и до момента, когда поправка становится частью Конституции, и ни в какой части не подлежит управлению, контролю или вмешательству со стороны суда». Подчеркнём, что в решении речь шла о процедурных вопросах; однако в ситуации, когда Суд стремится дистанцироваться даже от них, кажется естественным сделать вывод о том, что от проверки поправок с точки зрения содержания он тем более дистанцируется36. Заметим, что в ситуации отказа органа конституционного контроля от осуществления контроля за правомерностью вносимых в конституцию поправок (притом что этим органом не отрицается значение конституционных пределов для изменения текста основного закона и необходимость компетентных органов «политической ветви» соблюдать эти пределы), по сути, на первый план выходит обыкновенная надежда на то, что политические органы соблюдают конституцию и их собственного контроля достаточно для того, чтобы она не была нарушена. С учётом задач конституционного правосудия (необходимость в котором как раз и возникает при рисках того, что доброй воли политических органов к соблюдению конституции может оказаться недостаточно) самоустранение судов (или квазисудебных органов) из процесса изменения конституции выглядит не вполне обоснованным и подвергается критике в науке37. 2.3. Молчание конституции: о «вечных положениях» и полномочиях по их охране «Вечные положения» содержатся далеко не во всех конституциях38. В некоторых странах, однако, это не рассматривалось органами конституционного контроля как препятствие для того, чтобы принять на себя полномочие проверки поправок с содержательной точки зрения. Здесь также можно выделить несколько линий аргументации. Во-первых, как было показано выше, изначально в Федеральном конституционном суде ФРГ, признавшем свои контрольные полномочия, звучали ссылки на надконституционные принципы. Тем самым здесь мог открыться путь к поиску содержательных пределов изменения Основного закона, дополняющих те, что явным образом указаны в нём. Этого, однако, не произошло: на практике никакое изменение Основного закона не было признано Судом неконституционным на том основании, что оно противоречит надпозитивному праву (übergesetzliches Recht); а в своих последующих решениях Суд анализировал поправки с позиции явных содержательных пределов, указанных в абзаце 3 статьи 7939. Безотносительно германского опыта в доктрине продолжают звучать голоса в поддержку проверки поправок к конституции на предмет соответствия надконституционным принципам40, хотя в действительности, как представляется, этот подход сопряжён с целым рядом трудностей (уточнение типа правопонимания, обоснование расширенных рамок проверки, определение набора таких принципов и т.д.) и не является необходимым с учётом широких содержательных конструкций, в достаточной степени получивших закрепление в текстах конституций. Во-вторых, как показывает практика, определённым сдерживающим потенциалом обладает сам термин «поправка» к конституции. Из опыта Конституционного суда Колумбии видно, что идея различения «поправок» и «замещения» конституции позволяет выставлять серьёзные барьеры на пути некоторых изменений. Речь идёт о том, что субъекты, уполномоченные на принятие частичных изменений к конституции, не обладают властью замены положений, определяющих её «идентичность», на новые41. Тем самым получается, что само по себе слово «поправка» содержательно восполняет отсутствие сформулированных в явном виде «вечных» положений42. Близкой, хотя и несколько иной позиции следовал Конституционный суд Австрии. Австрийская конституция не содержит «вечных» положений, но предусматривает две разные процедуры для внесения в неё поправок (решение парламента) и для полного её пересмотра (проведение народного голосования). За Конституционным судом Австрии не закреплено никакого полномочия по содержательной проверке поправок, и в одном из своих решений он подтвердил, что для такой проверки у него нет критериев; вместе с тем он вправе определять, какая процедура должна быть использована, иными словами – о каком изменении конституции (частичном или полном) идёт речь в каждом конкретном случае. В одном из своих решений Суд указал, что полное изменение конституции может иметь место не только в случае изменения всех её статей43; это может быть также изменение только одного из её фундаментальных принципов (leitender Grundsatz), к числу которых Суд отн²с принципы демократии, верховенства права и федерализма44. Важно подчеркнуть, что соответствующие принципы не были названы в качестве фундаментальных самой Конституцией; их характеристика как таковых относится, скорее, к «самодеятельности» Суда. Эта позиция имела практические следствия, поскольку, хотя Суд не отнёс названные принципы к числу «вечных», по его мысли, их изменение должно происходить на референдуме, волей народа; соответственно, конституционные законы, принятые парламентом, но затрагивавшие эти принципы, признавались Судом недействительными45. В-третьих, некоторые органы конституционного контроля развивают идею сохранения в ходе реформ основной структуры конституции, принимая на себя роль «стража» этой структуры. Как известно, с соответствующей инициативой выступил Верховный суд Индии, причём сделал это в отсутствие «вечных» положений и явного закрепления за ним подобного полномочия46. В соответствии с его позицией конституция представляет собой «ценное наследие; следовательно, недопустимо разрушить её идентичность»47. При этом в числе принципов, характеризующих «основную структуру», судьями были названы: верховенство конституции, республиканская и демократическая форма правления, светский характер государства, разделение властей между законодательной, исполнительной и судебной властью, федеративный характер государства, государственный суверенитет, достоинство личности, единство и целостность нации и некоторые другие48. Нужно отметить, что последующий контроль, осуществляемый Верховным судом Индии, серьёзным образом повлиял на конституционно-правовое развитие страны. Кроме того, конструкция основной структуры конституции могла быть и была оценена другими государствами; в частности, её восприняли государства – соседи Индии, такие как Бангладеш, Шри-Ланка и Непал49. Все приведённые выше способы решения проблемы изменяемости конституции так или иначе утверждают идею иерархии принципов и ценностей, которые лежат в основе конституции, образуют объективный элемент конституционного порядка и не могут игнорироваться50. Существенный момент заключается в том, что, в отличие от случаев прямого закрепления такой иерархии в конституции, здесь требуются дополнительные шаги по обоснованию требования повышенного уровня защиты для таких принципов и особенно по упрочению роли органа конституционного контроля как защитника. Иными словами, ситуация, когда «вечные» положения в конституции не указаны явным образом, действительно радикально отличается от ситуации, когда такие положения есть и требуется только решить вопрос о том, кто и в каких пределах (процедурных и/или содержательных) будет осуществлять соответствующий контроль. При отсутствии в конституции содержательных пределов изменения вопросы о допустимости соответствующей проверки (осуществляемой судами) приобретают ярко выраженный политический оттенок. Во всяком случае, различение первоначальной и производной учредительных властей если не становится более хрупким, то требует пристального внимания, в том числе с учётом демократических соображений, обычно противопоставляемых идее неизменности отдельных положений конституции для будущих поколений. Не случайно далеко не все государства с готовностью следуют этим подходам. Классический пример государства, в чьей Конституции отсутствуют «вечные» положения и где орган конституционного контроля отказывается проводить содержательную проверку поправок, – это Ирландия51.
Суммируя обозначенные выше модели отношения к неизменности отдельных ключевых конституционных принципов и полномочиям органов конституционного контроля по содержательной проверке поправок, мы можем прийти к некоторым промежуточным выводам. Прежде всего, следует признать, что хотя идея необходимости сохранения некоторых конституционных ценностей даже в процессе реформирования конституции не стала общепризнанной, она всё же получила достаточно широкое распространение. В разных государствах в её основу положены различные соображения, которые с некоторой долей упрощения можно свести к отстаиванию структурного и содержательного единства конституции, опирающегося на положения, по ряду причин столь фундаментальные для конституционного порядка, формирующего данное политическое сообщество, что без них речь идёт уже о другом порядке. Далее, мы можем видеть, что некоторые конституции устанавливают такие положения явным образом; это существенно меняет (упрощает) задачу обоснования контрольных полномочий органа конституционного контроля, призванного охранять конституцию, а следовательно, и её «вечные» ценности (даже если прямо эти полномочия конституцией не закреплены, логически они здесь необходимы). Однако на практике органы конституционного контроля могут вполне успешно бороться и за идею имплицитных содержательных пределов изменения конституции, хотя для этого они должны занимать активистскую позицию, на грани политической; неудивительно, что в этом случае им приходится уделять много внимания доводам и стремлению сохранять свою аргументацию в русле защиты конституции. Кроме того, следует учитывать практику признания поправок неконституционными. Некоторые органы конституционного контроля (например, Суд в ФРГ) до последнего времени оставались на позиции стража пределов изменения конституции, олицетворяя, скорее, потенциальную «угрозу» отмены поправок, нарушающих систему Основного закона. Однако многие суды действительно практикуют отмену поправок, становясь активными участниками политического процесса изменения конституционных норм (как это происходило в Австрии, Колумбии или Индии), что предопределяется в ряде случаев не только ролью суда в системе публичной власти (отчасти определяемой им самостоятельно), но и векторами собственно предлагаемых изменений, рассматривавшихся в качестве недопустимых. Наконец, обращаясь к тем принципам, которые явным образом обозначены в конституции или подразумеваются ею как неизменные и которые отстаиваются органами конституционного контроля в качестве таковых, можно заметить, что крайне проблематично было бы противопоставлять их принципам демократии. К построению теории самой демократии существует много подходов, но, как представляется, в рамках конструкции конституционного демократического государства даже учредительная власть народа не полагается как неограниченная. В процессе определения основ конституционного строя народ, выступающий как самостоятельный субъект конституционно-правовых отношений, не может не учитывать (в силу своего объективно собирательного характера) интересов отдельных индивидов52. Хотя на определённом историческом этапе принятие и действие конституций связывалось с борьбой против абсолютизма, в настоящее время конституции призваны противостоять также и «тирании большинства», которая, по свидетельству многих авторов, не лучше абсолютной власти одного лица53. Эта идея тем более применима в ситуации, когда речь идёт о пределах полномочий по изменению конституции, принадлежащих публичным органам, чья власть производна от власти народа54. С учётом этих соображений можно говорить о том, что эксплицитные и имплицитные «вечные» положения, не допускающие осуществление органами публичной власти пересмотра конституции (вместо разрешаемых поправок), направлены на защиту первичной учредительной власти (принадлежащей, как правило, народу), а орган конституционного контроля, отстаивающий эти положения, защищает не свою собственную власть, а демократию55. Отсюда следует, что обычно приводимые возражения против доктрины неконституционных поправок к конституции не следует воспринимать автоматически; их обоснованность, как минимум, требует более внимательного отношения; в частности, по этой причине вопрос о применимости доктрины нельзя считать решенным окончательно даже для тех государств, где суды пока воздерживаются от ее использования.
Российская Конституция устанавливает разные процедуры её изменения, различая внесение поправок в главы с 3-й по 8-ю56 и необходимость полного её пересмотра в случае, если речь идёт о главах 1, 2 и 9. Особая защита этих трёх глав означает одновременно и пределы изменения остальных частей Конституции; если такие изменения сопряжены с пересмотром основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, а также самих правил внесения изменений, они невозможны без особой процедуры, предполагающей созыв Конституционного Собрания. Конституция Российской Федерации пережила уже серию изменений, осуществлённых путём принятия поправок57. Вопросы относительно конституционности некоторых из этих изменений поступали в Конституционный Суд, чья позиция по этим делам представляется чрезвычайно важной для дальнейшего развития российского конституционного права в целом. Анализ позиций Конституционного Суда России по поводу поправок к Конституции следует предварить ссылкой на неоднократно выраженный им отказ принимать к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав граждан какими-либо нормами самой Конституции58. В отказных определениях Суд каждый раз указывал, что «Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не наделяют Конституционный Суд Российской Федерации полномочием проверять соответствие одних норм Конституции Российской Федерации другим её нормам». Как видно из раннего опыта германского Федерального конституционного суда, это необязательно исключает проверку одних норм конституции на предмет соответствия другим, отражающим принципы, стоящие выше конституции; но поскольку обращение органа конституционного контроля к надконституционным принципам действительно может столкнуться с рядом трудностей, проблема не в том, что российский Конституционный Суд отказался это делать59. Проблема заключается в том, что, рассматривая в 2009 году обращение общественной благотворительной организации «Филантропический клуб “Ессей”» об отмене внесённых в 2008 году в Конституцию поправок о сроках полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, Суд вновь обратился к этому аргументу, указав, что «проверка оспариваемых положений по содержанию норм, будучи фактически проверкой положений Конституции Российской Федерации (курсив автора – А.Т.), не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьёй 125 Конституции Российской Федерации и статьёй 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”»60. |
Похожие:
 | Особое место занимает изучение конституционной системы власти в рф, особенностей Конституции РФ 1993 г в области национальной и территориальной... | | Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года n 1-фкз "о конституционном Суде Российской... |
| Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации | | Татарстан о несоответствии Конституции Республики Татарстан нормативных правовых актов Республики Татарстан. Гражданин вправе обжаловать... |
 | | ||
| | Республике Татарстан Президенту Республики Татарстан, в Государственный Совет Республики Татарстан, Кабинет Министров Республики... | |
| На это последний мне пояснил, что он ничего противозаконного не делает и имеет право включать и слушать рок с самого утра до позднего... | | По общему правилу, Вы можете обратиться в суд иском к мировому судье или в федеральный суд по месту жительства ответчика. Иск к юридическому... |