Глава 3. Лица, осуществляющие образовательную деятельность
Статья 21. Образовательная деятельность
Комментируемая статья регламентирует вопросы образовательной деятельности, называет лиц, имеющих право на ее ведение, и общие требования к ее осуществлению.
Закон исходит из достаточно широкого перечня лиц, имеющих право на осуществление образовательной деятельности. Объясняется это тем, что сама категория "образовательная деятельность" по своей содержательной нагрузке является достаточно широкой, что позволяет и расширить круг субъектов, ее осуществляющих.
Итак, образовательную деятельность вправе осуществлять несколько категорий субъектов. Образовательные организации, как известно, являются традиционными участниками образовательного процесса. К ним тесно примыкают научные организации, поэтому образование как одно из попутных направлений работы является вполне логичным дополнением их специальной правоспособности как некоммерческих юридических лиц.
Новацией законодательства в этой части можно считать отнесение к субъектам, имеющим право осуществлять образовательную деятельность, иных юридические лиц, а также физических лиц, имеющих статус индивидуального предпринимателя.
Поскольку в норме специально не оговорен правовой режим и организационно-правовая форма таких организаций, то представляется, что к ним можно отнести любые юридические лица (как коммерческие, так и некоммерческие), представленные в гражданском законодательстве.
Стоит отметить, что Закон N 3266-1 предусматривал только возможность ведения индивидуальной трудовой деятельности, которая рассматривалась как предпринимательская и требовала специальной регистрации (ст. 48). В рамках комментируемого закона индивидуальный предприниматель рассматривается не только как лицо, самостоятельно (непосредственно) осуществляющее образовательную деятельность, но и через штат наемных преподавателей (см. комментарий к ст. 33 Закона).
При этом закон предъявляет особые требования к осуществлению индивидуальным предпринимателем образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения, а также деятельности по присмотру и уходу, воспитанию. Допуск к осуществлению указанных видов образовательной деятельности индивидуальный предприниматель может получить только при соблюдении им требований законодательства Российской Федерации, предъявляемых к осуществлению образовательной деятельности по указанным образовательным программам.
Общее правило предусматривает, что образовательная деятельность подлежит лицензированию. Исключения находят отражение непосредственно в нормах комментируемого закона.
Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций
Комментируемая статья закрепляет общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций.
Следует отметить, что до принятия комментируемого закона, законодатель использовал общее понятие "образовательное учреждение", распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы.
Такое семантическое тождество, учитывая постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов, приводит к трудностям в правоприменении.
В связи с этим, законодатель предпочел отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия "образовательное учреждение" или "учреждение образования" к понятию "образовательная организация" как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов.
Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия, с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования.
Отметим, что Закон под образовательной организацией понимает некоммерческую организацию, осуществляющую в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность.
Исходя из этого, сообразно некоммерческим целям образования, логично определяет, что образовательные организации могут быть образованы в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций.
Как следует из ст. 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательством.
Категория "учреждение" выступает родовым понятием по отношению к возможным организационно-правовым формам образовательных организаций как организаций некоммерческих. Практика создания образовательных организаций подтверждает, что в настоящее время организационно-правовой формой создания образовательной организации является именно учреждение.
От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. В связи с этим, учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций.
На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус под собственные нужды и решаемые задачи. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные, с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы, проводимой по субъектному составу.
В основу классификационного критерия для деления учреждений, и соответственно, образовательных организаций, положена форма собственности, на основе которой создана образовательная организация. В свою очередь, форма собственности определяет и учредителя образовательной организации.
Исходя из многообразия форм собственности, закрепленных на конституционном уровне, образовательная организация может быть государственной, муниципальной или частной.
Государственной образовательной организацией является организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципальной - созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). В свою очередь, частной образовательной организацией является организация, созданная учредителем (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами, их объединениями), кроме иностранных религиозных организаций), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Некоторым образовательным организациям, закон придает особую роль и значение при выполнении публичных функций, что отражается также на особом статусе учредителей таких юридических лиц.
1) образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федераций, и соответственно, основаны на государственной федеральной форме собственности.
2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа) (учебно-воспитательные учреждения). Такие организации могут быть образованы как на федеральном, так и региональном уровнях, и соответственно, могут быть созданы Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ*(27) правовой статус учреждений бюджетной сферы существенно изменяется. Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. Основные новации, как известно, касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений. И помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.
Казенные учреждения на федеральном уровне имеют закрытый перечень, куда например, включены, военные комиссариаты, учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т.п. Например, высшие учебные заведения могут быть созданы в форме автономных, бюджетных, либо казенных учреждений. При этом, законодатель исключает возможность создания федеральных вузов в форме казенного учреждения.
Новацией образовательного законодательства является выделение духовных образовательных организаций, а также закрепление особых требований к порядку их создания, установленных законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.
Между тем в действующем религиозном законодательстве отсутствует понятие духовной образовательной организации, а регулируется правовой статус религиозных организаций. В результате возникает правовая неопределенность с правовым режимом создания и деятельности духовных образовательных организаций, ведущая к фактическому смешению функций по религиозному воспитанию и духовному обучению.
Комментируемая статья определяет общие вопросы и особенности реорганизации и ликвидации образовательных организаций.
Особенности касаются, прежде всего, обеспечения гарантий прав обучающихся при решении вопроса о реорганизации или ликвидации образовательной организации.
Согласно ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(28) принятие соответствующего решения осуществляется уполномоченными органами только при соблюдении положений законодательства об основных гарантиях прав ребенка, касающихся сохранения социальной инфраструктуры для детей, ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.
Кроме того, в принятии решения о реорганизации и ликвидации образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, принимают участие представительные органы соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация. Решение о реорганизации или ликвидации образовательной организации может быть принято только при наличии согласия представительного органа.
Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Статья 23. Типы образовательных организаций
Типы образовательных организаций уже были представлены в законодательстве об образовании (см. п. 4 ст. 12 Закона N 3266-1). Однако в рамках комментируемой статьи типология образовательных юридических лиц существенным образом обновлена и скорректирована с учетом практики функционирования образовательных организаций в отдельных образовательных сферах, а также с учетом реализуемых ими образовательных программ.
Как указывалось выше, в законе закреплено деление образовательных организаций на типы - по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того, что образовательная организация может реализовывать также основные образовательные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы.
Тип образовательной организации определяется при ее создании (реорганизации) или переименовании и указывается в уставе образовательной организации.
Предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании).
Статья 24. Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет. Категории образовательных организаций высшего образования
Статья закрепляет особенности правового статуса высших учебных заведений отдельных видов, в том числе Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (далее - МГУ), Санкт-Петербургского государственного университета (далее - СПбГУ). При этом положения об МГУ и СПбГУ в рамках комментируемого закона являются общими, поскольку в отношении указанных образовательных организаций действует акт специального правового регулирования. Имеется в виду Федеральный закон от 10.11.2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете"*(29), которым определены особенности их правового положения.
Между тем законодатель на уровне федерального закона нормативно закрепил не специальный, а персональный статус МГУ и СПбГУ в части отдельных положений, обязанность закрепления которых в уставах, а также приведение уставов в соответствие с установленными правилами является императивной.
МГУ и СПбГУ - старейшие высшие учебные заведения страны, имеющие огромное значение для развития российского общества, являются классическими вузами, с давней историей и вековыми традициями в подготовке кадров, сложившимися научными школами.
Санкт-Петербургский университет учрежден Указом Петра I от 22 января 1724 года, введенным в действие Указом Правительствующего Сената от 28 января 1724 года.
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова основан 25 января (12 января по старому стилю) 1755 г. Указом императрицы Елизаветы Петровны.
|
