Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Комментируемый Закон в соответствии со сложившейся в нашей стране законотворческой практикой открывается статьёй, очерчивающей предмет его регулирования.
Предмет - термин многозначный, но в данном случае речь идёт о "явлении действительности, событии, факте".*(8) На примере анализа предмета данного Закона ярко проявляется вторичная роль права по отношению к регулируемым им правовым отношениям. Иными словами, сначала возникают общественные отношения, а значительно позже появляется необходимость в их правовом регулировании. Процесс обучения, точнее - передачи накопленных знаний об окружающем нас мире и опыте практической жизни в нём, возник с незапамятных времён: ещё до возникновения письменности и даже речи. Ещё Аристотель сказал: "На 1/3 я состою из того, с чем родился, а на 2/3 - из того, что дал мне мой учитель". И лишь с развитием цивилизации возникает потребность урегулировать эти отношения нормами права.
Попутно заметим, что процесс обучения включает в себя два взаимосвязанных действия: самообучение (или самообразование) и собственно процесс обучения, то есть набор целенаправленных действий, способствующих передаче знания от одного человека другому. В повседневной жизни эти процессы идут параллельно, взаимно дополняя друг друга. Но именно процесс передачи знаний от одного человека другому принято именовать "образованием". Именно эти отношения и составляют предмет данного Закона.
Далее часть 1 комментируемой статьи раскрывает, какие именно отношения входят в предмет регулирования данного Закона:
- реализация права на образование;
- обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования;
- создание условий для реализации права на образование. В совокупности эти сегменты образуют общественные отношения в сфере образования. Рассмотрим подробнее их содержание.
1) Под реализацией права на образование Закон понимает осуществление одного из социально-экономических (социально-культурных) конституционных прав человека, гарантированных ему ст. 43 действующей Конституции России. Как известно, правовой статус человека включает в себя три группы прав и свобод: личные, политические и социально-экономические. На первый взгляд, право на образование выглядит как личное право каждого человека, независимо от пола, возраста, национальности, гражданства и иных социальных признаков на получение необходимых знаний. Однако в том то и штука, что в современном обществе образование из личного права каждого превратилось в потребность в накоплении знаний всего общества в целом, поскольку человек перестал быть социально обособленным существом, а превратился в часть социума, заинтересованного в его образовании не меньше, чем сам потребитель конкретных знаний.
От количества образованных людей на тысячу человек населения зависит уровень общественного, экономического, социального развития конкретной страны, производительность труда работающей части населения, интеллектуальный его потенциал, место, которое занимает то или иное государство в различного рода рейтингах и аналитических исследованиях.
2) Обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования напрямую связано с общественным значением права на образование. Поскольку образование отдельного индивида - потребность всего общества в целом, поэтому главной его гарантией является в основном его бесплатность (подробнее см. комментарий к ст. 5). Дополнительными конституционными гарантиями прав и свобод человека в сфере образования является получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе, плюрализм форм образования, самообразование и наличие федеральных образовательных стандартов (ч. 3 и 5 ст. 43 Основного закона). Комментируемый Закон, кроме ст. 5 не содержит отдельной обобщённой главы "Гарантии права на образование" (подробнее см. комментарий к ст. 5 Закона), однако все его главы в той или иной форме устанавливают юридические гарантии отдельных видов и форм реализации этого права.
Примечательно, что комментируемая норма устанавливает государственные гарантии прав и свобод человека в сфере образования. Это вовсе не означает, что негосударственные образовательные учреждения не устанавливают юридических гарантий этих прав и свобод, действующих в рассматриваемой сфере. Однако очевидно, что государство выступает в этих отношениях основным гарантом, причём не только в юридическом смысле, но в экономическом, организационном и иных аспектах (подробнее см. часть 2 комментируемой статьи).
3) Создание условий для реализации права на образование. Этот вид общественных отношений в сфере образования атрибутивно связан с первыми двумя. Право на образование остаётся на бумаге в отсутствии реального механизма его реализации. На наш взгляд, это одна из важнейших целей комментируемого Закона. Важно не только продекларировать право на образование, но и обеспечить реальное его получение. В этом отношении комментируемый Закон при всех его недостатках представляет собой значительный шаг вперёд, поскольку аккумулирует опыт 20-летнего периода исполнения норм первого Закона "Об образовании" 1992 г., постоянно дополняемого и совершенствовавшегося на протяжении последних лет. Поскольку сфера образования - одна из самых динамично развивающихся в современном обществе, его авторы перенесли значительную часть условий реализации права на образование в область подзаконного правового регулирования. Можно критиковать Закон за это, но нельзя не признать, что совершенствовать подзаконную часть обеспечения реализации этого права легче, чем сам Закон.
2. Вторая часть комментируемой статьи представляет собой краткое изложение, если можно так выразиться, его "оглавления", то есть перечня основных статей, образующих его структуру.
Открывается эта часть статьи констатацией факта того, что Закон устанавливает правовые основы образования в Российской Федерации. Одно из многочисленных определений права гласит: "Право есть наиболее оптимальный способ взаимоотношения между людьми в цивилизованном обществе". Исходя из этого и предположения, что российское общество относится к числу цивилизованных, авторы Закона поставили права на первое место в числе социальных регуляторов образовательных отношений (подробнее см. комментарий к ст. 4 настоящего Закона). Однако второе место вполне обоснованно заняли организационные основы этих отношений. В самом общем виде речь идёт о системе отношений, в которых работает учитель (преподаватель). Однако очевидно, что учитель в широком смысле этого слова не может нормально работать вне какого-то организационного пространства. И чем более совершенным становится процесс обучения, тем всё более сложно организованными становятся его организационные основы (подробнее см. комментарий к гл. 2 Закона).
Завершает перечень основ образовательной деятельности указание на наличие экономических его основ. Пожалуй, это одна из самых болезненных проблем российского образования. Однако необходимо усвоить одну простую истину: экономия на образовании приводит к потере темпа в развитии прогресса общества. Эта проблемы выходит за рамки комментируемого Закона, но в нашей стране стоит достаточно остро, и каждый читатель, знакомящийся с настоящим комментарием, должен учитывать это обстоятельство.
Далее в числе основных элементов содержания комментируемого Закона названы основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования. С точки зрения правовой теории, принципы права - это руководящие идеи, пронизывающие весь текста нормативного правового акта и получающие реализацию во всех (или большинстве) его норм (подробнее см. комментарий к ст. 3).
Далее в структуру Закона входят общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности. Эта группа юридических отношений не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что всякая образовательная система представляет собой слепок с политической системы общества. В самом общем плане можно констатировать, что система образования отражает уровень развития демократии в той или иной стране. Поскольку сегодняшняя Россия по глубокому убеждению автора представляет собой полицейское государство, система образования и правила её функционирования, закреплённые нормами комментируемого Закона, как показано ниже, вступают в известное противоречие со сложившейся социальной действительностью. Однако одна из задач данного Закона - сформировать образовательную среду и правила её функционирования. Насколько это удалось, покажет время и практика применения норм настоящего Закона.
Завершает ч. 2 комментируемой статьи указание на определение правового положения участников отношений в сфере образования, то есть обучаемого и учителя (преподавателя). Это важный раздел структуры Закона, которому посвящены 4 и 5 его главы (подробнее см. комментарий).
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку знаменует появление дефинитивного аппарата, определяющего наиболее значимые для всей образовательной сферы понятия. До настоящего времени образовательные законы аналогичных положений в своих нормах не содержали. Следует отметить, что наличие в законодательстве терминов, применяемых для целей нормативного акта, значительно упрощает его использование в рамках толкования отдельных норм и положений.
Как говорили древние: "определите термины, - и вы избавите себя от огромного количества споров". В соответствии с традициями современного законотворчества, авторы определяют основные термины, применяемые в данном нормативном акте, по смыслу, отличающемуся от общепринятого. Поэтому перед нами стоит непростая задача: дать вторичное толкование терминов и разъяснить читателю, что именно имели в виду авторы, определяя смысл того или иного понятия. Всего в статье представлено 34 понятия, не все из которых нуждаются в комментарии. Соответственно, стоит задача не столько объяснить то, что уже объяснено, а акцентировать внимание читателя на важнейших аспектах смысла того или иного понятия.
Итак, образование (п. 1). По сути, определение восполняет пробел предшествующих 20 лет, когда вместе с идеологией из процесса образования было практически полностью исключено воспитание. Эта ошибка привела к трагическим последствиям для подрастающего поколения и не только для него. Сегодня эта ошибка исправлена и образование определено как целенаправленный процесс воспитания и обучения. Второй важный компонент этого ключевого термина заключается в понимании цели обучения. Выше уже отмечено, что обучение осуществляется не только в интересах отдельного человека, но носит публичный характер (подробнее см. комментарий к ч. 1 ст. 1 Закона). Здесь прямо указаны потребители процесса обучения: человек, семья, общество и государство. Также в комментируемом определении выделено содержание образования, не как получение бессистемных знаний, а совокупность знаний, умений, навыков и практического опыта. Ещё Ф. Энгельс писал: "Суха теория, - зелено древо жизни". Таким образом, для получения законченного образования мало только теоретических знаний, необходимы ещё практические навыки, на выработку которых у обучаемых и нацелено образование. Наконец, цель получения образования - формирование не просто человека, обладающего пусть и комплексом теоретических знаний и практических навыков, а комплексно подготовленной, самодостаточной личности, способной применить свои знания на практике, в самостоятельной жизни и практической деятельности.
Далее в комментируемой статье раскрывается содержание компонентов образования в виде воспитания и обучения. Причём воспитание (п. 2) поставлено выше образования, с выделением в личности человека элементов самоопределения и социализации, что требует, определенных пояснений. Самоопределение или самосознание предполагает, что только адекватно воспитанный применительно к потребностям данного общества человек, в состоянии правильно определить своё место в жизни, без самоуничижения и переоценки своей значимости, что одинаково негативно воспринимается обществом и самим человеком.
Что касается социализации, то давно ещё отмечено: "Жить в обществе и быть вне общества нельзя". Несмотря на бранный характер, который приобрело это понятие в нашей повседневной жизни, социализированный в точном значении слова означает "товарищеский, общественный".*(9) Таким образом, это означает вписанность в окружающую общественную среду. Это приобретает особый смысл, поскольку человек, получивший образование, невольно меняет круг общения, интересов, принадлежность к социальному классу, группе. Поэтому очень важно в процессе воспитания привить ему навыки нового общения. Причём, подчеркнём, что это делается опять-таки в интересах человека, семьи, общества и государства.
Возвращаясь к уточнению понятию обучения (п. 3), помимо отмеченных выше признаков этого процесса как процесса образования, необходимо отметить, что одной из задач обучения является формирования у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни. Такая мотивация обусловлена постоянно меняющимися условиями жизни и ускорением процесса её эволюции. Карл Ясперс ещё в прошлом веке заметил: "В наше время нужно очень быстро бежать, - чтобы оставаться на месте".
Следующий термин, получивший пояснение в комментируемой статье - это уровень образования (п. 4). Под ним в смысле комментируемого Закона понимается завершённый цикл образования. Отныне в прошлое уходят понятия "неполное или неоконченное высшее" и им подобные определения. Цикл обучения может быть только полным, подтверждённым соответствующим документом об образовании. Во всех остальных случаях признаётся только предшествующий уровень образования. Иными словами, академическая справка, выданная ВУЗом своему бывшему студенту, позволяет только продолжить процесс получения высшего образования в другом ВУЗе, но не подтвердить уровень образования.
Понятие "квалификация" (п. 5), несмотря на отсутствие в его определении обязательного требования о наличии у лица документа установленного образца, подтверждающего её уровень, по смыслу означает готовность к выполнения той или иного вида профессиональной деятельности.
Термин "федеральный образовательный стандарт" (п. 6) изначально использован в ч. 5 ст. 43 Конституции и означает установлением государством неких общих требований к совокупности знаний, умений, навыков и компетенций, характеризующих определённый вид профессиональной деятельности, утверждённый Министерством образования и науки Российской Федерации.
Следующее за ним понятие "образовательный стандарт" (п. 7), означает совокупность обязательных требований к высшему образованию. Можно спорить с авторами Закона о том, насколько оно отражает суть, но, как говорится, "о терминах не спорят, - их определяют". Отличие стандартов этого вида от предыдущего состоит в том, что его содержание утверждается комментируемым Законом или указом Президента России. Получается, что стандарт, охватывающий меньший объём знаний, умений, навыков и компетенций, имеет более высокий юридический статус.
Понятие "федеральные государственные требования" (п. 8) означают требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по ним, утверждённым Министерством образования и науки Российской Федерации.
В конце концов сама "образовательная программа" (п. 9) включает в себя комплекс обязательных элементов: объём, содержание, планируемые результаты, формы аттестации, календарный учебный график, рабочие программы, а также иные компоненты. Обращаем внимание читателей, что перечень элементов учебной программы является открытым, то есть предусматривает возможность её дополнения, что превращает её в примерную программу ( |
