Москва «сентябрь» Образовательное учреждение в системе правовых отношений
Скачать 0.68 Mb.
|
| Библиотека журнала «Директор школы» Выпуск №2, 2011 год И.В Ванюков Трудовые отношения в школе: Правовой аспект Ответственный редактор кандидат педагогических наук М.А. Ушакова Москва «СЕНТЯБРЬ» Образовательное учреждение в системе правовых отношений Принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «Об образовании» обозначил принципиально новый статус образовательных учреждений — статус юридического лица (п. 2 ст. 12 Закона). Последовательно все образовательные учреждения стали приобретать установленные законодательством атрибуты юридического лица: устав, свидетельство о государственной регистрации, баланс, смету, документы о праве на имущество и другие. В целях осуществления образовательной деятельности и получения права на выдачу выпускникам документов об образовании государственного образца учреждения получили лицензии и прошли государственную аккредитацию. Тем самым каждое образовательное учреждение независимо от каких-либо иных характеристик (формы собственности, подведомственности и пр.) стало полноправным участником гражданско-правовых отношений, обладателем гражданской правоспособности (то есть способности иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности). Согласно ст. 48-50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету. Юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) и может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено в суде. Воспрепятствование законной деятельности юридического лица: неправомерный отказ в государственной регистрации либо уклонение от регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, ограничение прав и законных интересов в зависимости от организационно-правовой формы, а равно незаконное ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность юридического лица, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения считаются уголовным правонарушением и влекут ответственность согласно ст. 169 Уголовного кодекса РФ. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (то есть со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц — ЕГРЮЛ) и прекращается в момент внесения записи о его исключении из ЕГРЮЛ. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента ее получения или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока действия лицензии, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Образовательные учреждения, как и любые иные учреждения, относятся к группе некоммерческих организаций, то есть организаций, не имеющих в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. В отличие от коммерческих организаций, обладающих общей правоспособностью (им разрешено все, что не запрещено законом), некоммерческие организации имеют ограниченную (специальную, целевую) правоспособность и осуществляют деятельность по противоположному правилу: запрещено все, что не разрешено учредительными документами. При наличии у образовательного учреждения одного учредителя единственным учредительным документом учреждения является устав. В случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида и типа. В уставе по общему правилу ГК РФ должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций должны быть определены предмет и цели их деятельности. В отношении образовательных учреждений перечень требований к уставам задается Законом РФ «Об образовании» (ст. 13 и другие), типовыми положениями о типах образовательных учреждений, а в отдельных случаях — Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральным законом от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Исходя из правила целевой ограниченной правоспособности, устав образовательного учреждения должен быть достаточно детализирован с указанием исчерпывающих перечней полномочий, видов деятельности, органов управления и самоуправления и пр. Иначе учреждению придется регулярно вносить в него изменения и дополнения. Чтобы устав не обременял образовательное учреждение обязательствами какой-либо деятельности, наличием органов самоуправления, а также всем тем, чего пока нет, но в дальнейшем может появиться, рекомендуется использовать формулировки: «вправе осуществлять...», «могут создаваться (действовать)...» и им подобные. Каждое образовательное учреждение имеет свое наименование, в котором должно содержаться указание на его организационно-правовую форму (учреждение) и характер деятельности (образовательная), тип (казенное, бюджетное или автономное). Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации, связанной в свою очередь с местом нахождения его постоянно действующего исполнительного органа (для учреждений — руководителя). Имущество закрепляется за образовательным учреждением собственником на праве оперативного управления. В отличие от иных видов некоммерческих организаций, закон не допускает наличие у учреждений права собственности на какое-либо имущество, даже полученное не за счет собственника (например, по договору пожертвования или за счет предпринимательской деятельности). Право оперативного управления наряду с правом собственности относится к категории вещных прав (ст. 216 ГК РФ). Содержание права оперативного управления во многом схоже с содержанием права собственности. Учреждение осуществляет целевое (то есть в соответствии с назначением) владение и пользование закрепленным имуществом и вправе с согласия собственника распоряжаться им. Объем прав распоряжения имуществом зависит от типа учреждения. До 2011 года гражданское законодательство разделяло все учреждения на частные, созданные физическими или юридическими лицами, и государственные (муниципальные), создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Государственные (муниципальные) учреждения могли быть бюджетными либо автономными. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — ФЗ № 83) перечень типов государственных (муниципальных) учреждений пополнен новым типом — казенными учреждениями. Новый закон обозначил существенные преобразования в гражданско-правовом и финансово-правовом положении учреждений. Изменяются принципы финансирования учреждений: осуществляется переход от сметного финансирования автономных и бюджетных учреждений к финансовому обеспечению государственного (муниципального) заказа, обновляются правила управления учреждениями, распоряжения их имуществом, объем и характер обязательств*. Законодательно отменяется субсидиарная ответственность учредителей по обязательствам бюджетных (а ранее — и автономных) учреждений. Такая ответственность, считающаяся дополнительной к ответственности основного должника (ст. 399 ГК РФ), сохраняется за учредителями только по обязательствам казенных учреждений. При этом вводится правовая норма о возможности обращения взыскания на имущество должника (то есть бюджетного, автономного учреждения) в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», если на счетах учреждения более трех месяцев отсутствуют денежные средства (пп. 11 п. 20 ст. 30 ФЗ № 83). Это означает, что учреждения, получив от учредителя государственное (муниципальное) имущество и волею случая — долговые обязательства, могут лишиться данного имущества. Налицо высокие экономические, а за ними и социальные риски, обновление (читай — обострение) отношений учреждений с учредителями, контрагентами, дополнительное повышение материальной и иной ответственности руководителей. Анализ изменений в статусе и деятельности образовательных учреждений, вызванных реализацией Федерального закона № 83, еще предстоит осуществить. Гражданским законодательством, включая ГК РФ и нормы гражданского права других федеральных законов, также урегулированы отношения по поводу создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц (образовательных учреждений), их обособленных подразделений, участия в договорных и иных обязательственных отношениях, возможности приобретения исключительных прав и многие другие гражданско-правовые отношения. В сфере реализации конституционных прав граждан на образование образовательные учреждения по сложившейся практике принято считать основным звеном в структуре системы образования. Отношения по поводу получения гражданами образования называют образовательными, имеющими конституционно-правовую основу * См. также Сравнительные характеристики автономного, бюджетного и казенного учреждений в сфере образования. Юридический журнал директора школы. 2010. М 6. (природу). В преамбуле Закона РФ «Об образовании» в развитие положений ст. 43 Конституции России отмечено, что право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Субъектами образовательных отношений выступают граждане (физические лица), законные представители несовершеннолетних (как обучающихся, так и подлежащих обучению), образовательные учреждения и иные организации, осуществляющие образовательную деятельность, лица, осуществляющие индивидуальную трудовую педагогическую деятельность, публично-правовые образования. В образовательных отношениях школу следует рассматривать как организацию, осуществляющую образовательную деятельность вне зависимости от правовой формы и иных правовых характеристик. Легальное определение образовательного учреждения закреплено в п. 1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»: образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Законодательством РФ в области образования урегулированы статус образовательных организаций, их типология, особенности функционирования, установлены области ответственности. В сравнении с другими отраслями права, история становления и развития которых исчисляется столетиями (трудовое, гражданское), образовательное право России следует признать находящимся в эмбриональном состоянии. В советский период правовые институты и правовые нормы по поводу получения образования сводились, скорее, к конституционным декларациям, не имеющим последующего теоретического и прикладного развития. Это вовсе не означает, что советская школа не исполняла соответствующую миссию по обеспечению всеобуча. Всеобуч и иные задачи, поставленные перед системой образования, решались без оглядки на правовое регулирование путем экстенсивных экономических затрат и авторитарного государственного принуждения. (К слову, последствия той модели управления образованием, основанной на полном недоверии к учреждениям и участникам образовательного процесса, присутствуют и поныне.) Однако в правовую науку об образовательных отношениях в тот период какой-либо серьезный вклад сделан не был. Дискуссионными остаются предмет и метод этих отношений, круг участников, основания возникновения, изменения и прекращения, ответственность отдельных лиц. Без разрешения этих вопросов законодательное регулирование образования и практика не получат надлежащего развития. Именно в силу неразвитости основных правовых понятий сферы образования ежегодно перед общеобразовательными учреждениями возникает вопрос: почему выпускники ступени основного общего образования не имеют преимущественного права продолжить обучение на третьей ступени своего учреждения ?Или вопрос наоборот: на каком основании контрольно-надзорные ведомства требуют чуть ли не автоматического зачисления этих выпускников на третью ступень этого же образовательного учреждения? Ответ: законодательством РФ в области образования преимущества выпускникам 9-х классов продолжать обучение в своем учреждении не предоставлены. Их правовые отношения с образовательным учреждением следует считать прекратившимися при получении документов об основном общем образовании, что никак не умаляет их прав на продолжение образования. Исходя из равенства прав граждан на образование, все выпускники ступени основного общего образования должны считаться равноправными в целях получения среднего (полного) общего образования вне зависимости от конкретного учреждения, порядок приема в которое определяет учредитель. Отношения образовательного учреждения с уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления являются административными. Они основаны на методе власти и подчинения, юридической зависимости одной стороны от другой. Это отношения по регистрации прав учреждений, лицензированию и государственной аккредитации, получению различных разрешений, осуществлению контрольно-надзорной (инспекционной, проверочной) деятельности, привлечению к административной ответственности. Диапазон этих отношений весьма широк, многогранен и хорошо известен должностным лицам образовательных учреждений. Начиная с нулевого цикла учебного года — приемки учреждения и заканчивая итоговой аттестацией обучающихся (а то и организацией летнего отдыха детей), каждое образовательное учреждение без исключения испытывает жесточайший прессинг всевозможных проверяющих не по одному десятку направлений. В отношениях с органами административной юрисдикции, их должностными лицами действует простое правило: предписания этих органов (лиц), не обжалованные в установленном порядке, подлежат обязательному исполнению. Если предписание не исполнено и не обжаловано в установленном порядке, это, как правило, образует новый состав административного правонарушения. Отметим, что с 2011 года из Закона РФ «Об образовании» исключено положение об обязательном заключении договора образовательного учреждения с учредителем (п. 3 ст. 11). Правовая природа такого договора всегда вызывала много вопросов, сами же договоры зачастую учредителями игнорировались на всех этапах: от заключения до исполнения. По нашему мнению, одной из причин отказа законодателя от обязательности такого договора выступает двойственность и внутренняя противоречивость его правовой сущности: с одной стороны, это гражданско-правовой договор, с другой — договор между детерминирующей и зависимой сторонами, что ближе к административно-правовым отношениям. При этом следует отметить, что необходимость заключения такого договора учредителем может предусматриваться, а сам по себе законодательный отказ от обязательности договора не влечет прекращение действующих договоров учреждений с учредителями. Отношения, связанные с финансированием (финансовым обеспечением) государственных (муниципальных) образовательных учреждений и налогообложением, также по своей природе являются административными. В их основе — нормы бюджетного и налогового законодательства. В части финансово-бюджетных отношений, начиная с 2011 года, бюджетополучателем (участником бюджетного процесса) в традиционном смысле слова остаются только казенные учреждения. Бюджетные и автономные учреждения приобретают статус исполнителя государственного (муниципального) задания по оказанию соответствующих услуг. В сфере налоговых отношений образовательные учреждения выступают налогоплательщиками, уплачивая «свои» налоги, и налоговыми агентами, перечисляя государству налоги других (например, работников). Реализация образовательным учреждением возложенных задач требует наличия педагогического и иного персонала. Между учреждением и наемными работниками возникают трудовые отношения, в которых образовательное учреждение приобретает статус работодателя. Природа трудовых отношений имеет договорный характер, ключевым понятием трудового права и трудового законодательства считается понятие трудового договора. Трудовой кодекс РФ выделяет несколько групп отношений, регулируемых трудовым законодательством: трудоустройство, гарантии, дисциплина, оплата труда, социальное партнерство, надзор и контроль, социальное страхование и др. Особенности регулирования труда в различных отраслях экономики, в том числе в образовании, отражены наряду с ТК РФ в других федеральных законах, нормах подзаконных актов. Для российского образовательного сообщества свойственно недопонимание правовой сущности трудовых отношений. Источником этого недопонимания является укоренившееся в обществе представление об авторитарности управления трудом подчиненных, заведомой силе работодателя и неравенстве положения работника. Элементарное незнание основ трудового законодательства приводит к подмене понятий экономического и юридического положения сторон трудовых отношений. Действительно, работодатель сильнее, но только экономически, а не юридически! Своеобразным эпиграфом к теме трудовых отношений в сфере образования можно поставить диалог, состоявшийся в одной из школ: Учитель директору: — На основании какого закона я должна исполнять Ваши приказы и распоряжения? Ответ директора: — Такого закона нет... Но по Трудовому кодексу РФ Вы обязаны подчиняться правилам внутреннего распорядка работодателя. В правилах нашей школы Вы увидите обязанности исполнять решения администрации. Понимание баланса прав, законных интересов и обязанностей сторон трудовых отношений во многом способствовало бы оптимизации этих отношений, предотвращению напряженностей и конфликтов в педагогических коллективах. (Хотя и фактор государственного регулирования играет не последнюю роль.) Исполнение роли истца (заявителя), ответчика, третьего лица в судебном процессе делает образовательное учреждение участником соответствующих процессуальных отношений: гражданских, арбитражных. В эти отношения образовательное учреждение вправе вступать по своей воле в целях защиты субъективных прав, принадлежащих учреждению, либо вступает вынужденно по требованию других лиц. Инерционность осмысления правовой самостоятельности образовательных учреждений приводит к искажению их статуса. На практике все еще встречаются случаи, когда при разрешении правового спора субъектом спорных отношений выступает не образовательное учреждение, а его учредитель. Правовая компетентность персонала школы Множественность правовых отношений с участием образовательных учреждений, интенсивность развития законодательства не могли не обозначить новых требований к правовой компетентности руководящих, педагогических и иных работников. Практика показывает, что уровень правовой подготовленности как педагогических, так и руководящих работников по-прежнему остается недопустимо низким. Работники не владеют основными понятиями о праве, не ориентируются в системе правовых отношений, участниками которых являются, слабо разбираются в положениях действующего законодательства. Даже к понятию юридической ответственности нередко относятся скептически. При таких обстоятельствах говорить об эффективном применении правовых норм как минимум преждевременно. Символично, что немалая часть учителей на курсах повышения квалификации затрудняется правильно ответить на вопрос, с какого возраста родившийся в России ребенок становится гражданином Российской Федерации? Как следствие правовой безграмотности, процессы образования личности в Российской Федерации по-преж нему протекают вне прав этой личности и не служат формированию правовой культуры общества. Новые квалификационные характеристики по должностям работников образования, утвержденные приказом Минздравсоцразвития РФ от 26 августа 2010 г. № 761 н в качестве раздела Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих (ЕКС), установили новые требования к знаниям, уровню профессиональной подготовки и квалификации персонала образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Квалификационные характеристики применяются в качестве нормативных документов или служат основой для разработки должностных инструкций, содержащих конкретный перечень должностных обязанностей работников, с учетом особенностей организации труда и управления, а также прав, ответственности и компетентности работников. Сравнительный анализ квалификационных характеристик позволяет установить, что в части требований к знаниям работников инвариантной составляющей является знание законодательных и иных правовых актов в области образования, трудовых, гражданских и смежных с ними отношений. В совокупности с содержанием разделов «должностные обязанности» требования к правовым знаниям работников следует считать требованиями к правовой компетентности («знания + применение знаний»). Под правовой компетентностью можно понимать качество действий работника, которое обеспечивает эффективное использование в профессиональной деятельности правовых документов (законов и иных актов) для решения соответствующих профессиональных задач. Правовая компетентность руководителей включает также качество действий, обеспечивающих разработку локальных нормативных актов и принятие управленческих решений в рамках закона. Иначе говоря, руководители образовательных учреждений должны уметь использовать законодательство в качестве инструмента управления. Готовность нести ответственность за свои действия означает в общих чертах сформированностьличностных качеств, позволяющих исполнять свои обязанности надлежащим образом (социальная ответственность, долг), а также претерпевать отрицательные последствия, наступившие в результате совершенного правонарушения (юридическая ответственность). По нашему мнению, готовность нести юридическую ответственность включает: знание видов юридической ответственности (дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная, уголовная) и санкций по ним; понимание функций ответственности (превентивная, компенсирующая, карательная и др.); наличие представления о составе правонарушения, в том числе формах вины (умысел, неосторожность). |
Похожие:
 | Слабые, распадающиеся и неудавшиеся государства в системе международных отношений. 22 |  | ... |
| Предпринимательские отношения как составная часть предмета гражданского права. Понятиепредпринимательскойдеятельности. Подходы к... | | Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад №2» с. Айкино |
| Профессиональный союз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства российской федерации | | Фос рассмотрена и принята на заседании кафедры мировой экономики и международных отношений |
| Муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад ст. Плавица Добринского муниципального района Липецкой... | | Формирование универсальных учебных действий обучающихся в 81- 119 образовательной системе «Школа 2100» |
| Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессонального образования | | Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «московский государственный институт... |