Глава государства пользуется неприкосновенностью, т.е. свободой от ареста и уголовного преследования (до отстранения от должности посредством импичмента). Однако он не освобожден от гражданско-правовой ответственности.
Президент получает за свою службу вознаграждение, и оно не может быть
74
изменено в течение всего срока пребывания на посту. Президент не вправе получать какое-либо иное содержание. Президент пользуется государственной охраной, имеет резиденцию ("Белый дом"), право на высокую пенсию.
В Конституции США (поправка XXV) предусмотрены четыре основания для досрочного прекращения полномочий Президента:
отстранение от должности; это возможно через процедуру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса. В разное время процедура импичмента применялась в отношении Президентов Э. Джонсона (годы президентства: 1865-1869), Р. Никсона (1969-1974), Б. Клинтона (1993-2000). Однако процедуры импичмента не привели к их отстранению от должности; Р. Никсон добровольно ушел в отставку;
смерть; в случае смерти Президента в его должность немедленно вступает Вице-президент. Так было, когда скончался Президент Ф.Д. Рузвельт (1945), был убит Президент Д. Кеннеди (1963);
отставка; добровольная отставка может иметь место под влиянием личных причин или других обстоятельств;
неспособность осуществлять полномочия и обязанности по своей должности; в этом случае Президент временно прекращает свои полномочия и обязанности, уведомив об этом в письменном заявлении временного Председателя Сената и Спикера Палаты представителей.
В 1947 году был принят Закон о преемственности президентской власти (дополнялся в последующие годы), который установил последовательность лиц, замещающих пост Президента, если он окажется вакантным. Законом определена следующая очередность замещающих лиц: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, государственный секретарь и далее все руководители министерств (департаментов) по хронологии их создания.
Обращает внимание, что крупнейший американский писатель, историк, публицист Гор Видал назвал свою страну "имперской республикой" - "первой и последней глобальной империей". По его мнению, этой республикой управляет партия корпоративной Америки: корпорации (в основном нефтяные и военно-промышленные) платят за президентские и парламентские выборы; 1% населения контролирует большую часть богатства страны, 20 % американцев живет очень неплохо, работая на этот один процент политиков и владельцев корпораций, оставшиеся 80% не имеют
75
должного представительства во власти. "Нам нужна новая Конституция, - заявил Г. Видал, - которая бы восстановила Билль о правах и уменьшила власть Президента" ("Известия", 4.03. 2002).
Судебная ветвь власти. Судебная ветвь власти в США выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодательных и исполнительных органов. Именно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не только принимают законы, но и фактически осуществляют законотворчество.
С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей компетенцией по рассмотрению самых разнообразных исков и споров во всех сферах жизни общества. В стране сложилась развитая и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократических процессуальных гарантий.
Любое вступившее в силу решение Верховного суда носит общеобязательный характер; никто не вправе поставить его под сомнение. Прецедентный характер судебных решений обеспечивает единообразное развитие судебной практики. В то же время прослеживается тенденция на постепенное смещение акцентов с прецедентного права ("права судей") на право статутное.
Конституция США устанавливает, что в стране может существовать только один Верховный суд и такое количество нижестоящих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы централизованной и единой федеральной судебной системы.
Подробнее о судебной системе США см. ниже (глава 5).
Американский федерализм. США по своему государственному устройству являются федерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства входит также Федеральный округ Колумбия (т.е. столица США - г. Вашингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий и Пуэрто-Рико, имеющее статус "свободно присоединившегося государства". Распоряжаться единой территорией страны вправе только Конгресс США (раздел 3, ст. IV Конституции США).
Федерализм в США изначально рассматривался как форма демократической децентрализации власти. "Вертикальное разделение властей" является способом приближения власти к народу. В целом в историческом развитии страны просматривается тенденция на усиление унитаризма. Штаты сохранили многие традиции самостоятельности, но по существу утратили суверенитет; они не обладают правом выхода из федерации. Действует принцип
76
верховенства федеральной Конституции и законов и принцип равноправия штатов.
Каждый штат в США имеет свою собственную конституцию. Самой старой из ныне действующих является Конституция штата Массачусетс (1780 г.); самой "молодой" - Конституция Джорджии (1982). В большинстве штатов конституции принимались конвентами и одобрялись на референдумах.
Некоторые штаты (например, Луизиана) очень активны в конституционном строительстве: их конституционная история насчитывает несколько конституций. И в целом конституции штатов, как правило, более подвижны; порядок их изменения менее сложен.
Конституции штатов существенно отличаются от федеральной. Они имеют значительно больший объем, более сложную структуру, очень детализированы, гораздо рельефнее отражают современные политико-правовые реалии.
Многие конституции провозгласили равноправие мужчин и женщин, право народной инициативы, институт референдума, право отзыва населением депутатов и государственных служащих.
Каждый штат имеет свою систему высших органов государственной власти - законодательных, исполнительных, судебных; свое гражданство; гражданин штата одновременно является гражданином США. Штат, таким образом, - это унитарное государственное образование, субъект федерации.
Законодательные органы штатов носят название "легислатур" (legislature). Их главная функция - принятие законов. Конкретные названия легислатур могут быть разными: генеральная ассамблея, законодательная ассамблея, генеральное собрание и т.п. В большинстве штатов легислатуры - двухпалатные (кроме Небраски). Нижние палаты именуются палатами представителей либо ассамблеями; верхние - сенатами. Работают законодательные органы сессионно - на сессиях раз в год сроком от 30 до 190 дней.
Нижние палаты насчитывают от 35 до 400 членов; возглавляет их спикер. В верхних палатах работают от 17 до 65 сенаторов; во главе палаты стоит лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах. Компетенция легислатур носит остаточный характер.
Высшим должностным лицом штата является губернатор, избираемый населением из числа граждан штата (проживающих в штате не менее 5-7 лет) и достигших 30-летнего возраста. Кандидатуры на пост губернатора выдвигаются конвентами (съездами) политических партий. Для избрания
77
кандидат должен получить на выборах относительное большинство и только в трех штатах - абсолютное большинство.
Губернатор осуществляет функции главы исполнительной власти, руководит аппаратом штата. Одновременно он обладает полномочиями производить назначения на высшие должности штата, контролирует исполнение законов. Некоторые должности в штатах (секретарь штата, генеральный атторней, казначей) заполняются путем избрания населением либо путем назначения легислатурами. В большинстве штатов губернаторы имеют право вето, законодательной инициативы, созыва сессий легислатуры. Губернатор является главнокомандующим национальной гвардией штата, осуществляет связь с федеральным правительством, обладает правом помилования, несет представительские функции.
Как правило, губернатор - это лидер правящей партии. Через партийный механизм он оказывает влияние на легислатуру, аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления.
В федеральном округе Колумбия (город Вашингтон) с 1966 года введено самоуправление: население избирает совет и мэра. Однако управление столицей контролируется специальными постоянными комитетами обеих палат Конгресса. Жители округа участвуют в выборах Президента, но не имеют своих представителей в Конгрессе.
Особым статусом обладает Пуэрто-Рико - республика с конституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952). Жители этого "свободно присоединившегося государства" имеют американское государство, но не участвуют в выборах Президента США; они представлены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса.
Губернатор Пуэрто-Рико избирается прямым путем на 4 года. Он назначает глав департаментов. Легислатура состоит из Сената и Палаты представителей (соответственно 27 и 51 человек).
Помимо Пуэрто-Рико к зависимым территориям США относятся также: Гуам, Восточное Самоа, часть Виргинских островов и Микронезии. Ныне они также являются "свободно ассоциированными с США государствами с правами самоуправления": Федеративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Острова, Содружество Северных Марианских Островов и Республика Палау. При этом Федеративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Острова и Республика Палау являются членами ООН.
78
На зависимых территориях население избирает законодательное собрание и губернатора. Губернатор напрямую подчиняется федеральному правительству.
Компетенция штатов. Разграничение компетенции между центром и субъектами федерации проводится Конституцией. Выделяются предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции Конгресса (раздел 8, ст. I Конституции), т.е. общефедерального центра. Все остальные вопросы относятся к компетенции штатов (поправка X).
К ведению штатов, в частности, относятся:
принятие своей конституции и законов (в том числе уголовных, гражданских);
охрана общественного правопорядка;
проведение выборов;
создание национальной гвардии;
регулирование внутриплатной торговли;
организация здравоохранения и образования;
дорожное строительство;
установление местных налогов;
установление судебной системы штата;
установление местного самоуправления.
Штаты осуществляют значительную часть суверенных полномочий, присущих государствам, например функцию охраны правопорядка (police powers). Термин "police powers" не относится исключительно к борьбе с правонарушениями. Его следует понимать и как право штатов регулировать частную деятельность, защищать и укреплять публичный порядок, общественную мораль, здоровье, безопасность, благосостояние.
Законы и подзаконные акты штатов, принимаемые в рамках "police powers", касаются всевозможных аспектов жизни: строительства, антидискриминационной практики, мер противопожарной безопасности, выдачи лицензий, ограничений землепользования и т.п.
В то же время если акты штатов при этом существенно затрагивают юрисдикцию общефедеральной власти (например, междуштатную торговлю), то такие акты будут признаны неконституционными.
В 1978 году Верховный суд США рассматривал дело Raymond Motor
79
Tranportation, Inc. V. Rice, связанное с принятием в штате Висконсин административных правил, ограничивавших длину грузовиков-трейлеров на дорогах штата. Верховный суд в поисках баланса интересов сопоставил, с одной стороны, урон от этого решения для междуштатной торговли, а с другой стороны, положительный эффект от порядка на дорогах штата. В результате Суд все же признал административный акт Висконсина противоречащим общефедеральной юрисдикции.
Кроме того, при разграничении компетенции между федерацией и штатов выделяют сферу совпадающих полномочий: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др.
Конституционное разграничение полномочий осуществляется также посредством разного рода конституционных запретов. Так, например, штатам запрещается заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и др. (раздел 10, ст. I Конституции).
И, наконец, на механизме разграничения полномочий сказывается концепция подразумеваемых полномочий. Как известно, Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал расширению компетенции федерального центра. Так, например, в соответствии с прецедентным решением Верховного суда 1824 года ("Гиббсон против Огдена") и последующими решениями компетенция федерации охватила все вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата, т.е. единый рынок, экономические взаимосвязи.
Следует иметь в виду, что остаточные полномочия принадлежат не только штатам, но и народу. Это еще одно признание естественных прав людей и договорного характера американской Конституции.
Местное самоуправление. Местное самоуправление рассматривается в США как элемент демократии и свободного гражданского общества. Каждый штат вправе самостоятельно решать вопрос об административно-территориальном делении и о системе местных органов власти. Правовое регулирование этих вопросов осуществляется конституциями штатов, актами легислатур, например муниципальными кодексами, а также актами органов исполнительной власти.
Органы местного самоуправления признаются самостоятельными в пределах своей компетенции. Считается, что штаты передают муниципальным органам часть нормотворческих полномочий и поэтому местные органы выступают в качестве агентов штатов.
80
Местные политико-административные единицы получают статус "муниципальных корпораций" (муниципальных образований). Порядок признания этого статуса зависит от правил того или иного штата: в некоторых штатах "муниципальным образованием" признаются только города с определенным минимумом жителей (3,5-5 тыс. чел.); в других - также и графства, тауншипы, специальные округа и т.п.
Основными видами политико-административных единиц являются:
графства (их более 3 тысяч), на которые делятся штаты. В штате Техас насчитывается 254 графства, в штате Нью-Йорк - 57, в штате Делавэр - 3;
муниципалитеты (собирательное наименование поселений: городов, поселков, сел - всего около 20 тысяч; объединения нескольких малых сельских поселений, или тауншипы -- около 17 тысяч). В крупных городах могут быть десятки и сотни муниципалитетов: в Техасе, например, их более тысячи;
специальные административные округа (примерно 40 тысяч), которые образуются либо федеральной властью, либо штатами, либо графствами, например школьные, транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, снабжению водой, жилищному строительству. Округа существуют в границах штата, иногда охватывают территорию нескольких графств. Администрация и советы округов, обычно выборные, пользуются значительной автономией.
Муниципальное образование имеет право на принятие собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter), которая обычно принимается на местном референдуме. В хартиях предусматриваются вопросы организации власти, порядок формирования органов местного самоуправления, статус депутата, процедуры референдумов и др.
В компетенцию органов местного самоуправления входят, в частности, такие вопросы, как: обеспечение правопорядка (управление полицией) и правосудия, противопожарная безопасность, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, библиотечное дело, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, контроль за качеством товаров, строительство местных дорог и т.п. Муниципальные образования (корпорации) руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы.
81
В качестве представительных органов муниципального образования выступают выборные и/или назначаемые коллегиальные органы - советы (в некоторых местах они называются комитетами), возглавляемые мэрами или председателями (управляющими). В некоторых графствах совет графства избирается населением, а председателем является судья графства по должности.
Местные советы - однопалатны и, как правило, малочисленны (5-7 чел.). Однако, например, Чикагский городской совет состоит из 50 членов. Срок полномочий депутатов/советников составляет обычно 4 года. Депутаты обладают свободным мандатом. Действует возможность отзыва депутата. Как правило, депутаты вправе совмещать депутатскую деятельность с любой другой, в том числе коммерческой деятельностью. На местах очень сильно влияние партий.
При советах создается аппарат чиновников, который осуществляет реальное управление делами муниципального образования. Аппарат управления возглавляется администратором, который либо назначается советом, либо избирается населением. Во многих графствах, например, отдельно избираются также: шериф (начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и др.
В городах и поселках, не имеющих статуса "муниципального образования" (корпорации), представительными органами являются общие собрания жителей либо выборные советы.
82
|
