Палата представителей. Нижней палатой Конгресса считается Палата представителей. Она выполняет основной объем законотворческой деятельности. Преобладающая часть законопроектов вносится именно в нее, а финансовые законопроекты - только в нее.
Палата представителей имеет собственную - специальную - компетенцию: право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры; право на возбуждение процедуры импичмента. Во внутриорганизационном
64
порядке Палата имеет право: избирать спикера и других должностных лиц Палаты; решать вопросы выборов депутатов в Палату.
Палата представителей состоит из 435 депутатов (представителей). Такое число установлено Законом о перераспределении мест в Конгрессе 1929 года. Места в Палате распределяются между штатами пропорционально численности их населения. В настоящее время наибольшее число представителей имеет в Палате штат Калифорния (52 мандата); наименьшее - Аляска, Вермонт, Делавэр, др. (по одному мандату). В работе Палаты участвуют также (но без права голоса) по одному представителю от федерального округа Колумбия и независимых территорий.
Срок полномочий Палаты - 2 года, однако персональный состав меняется после выборов несущественно; как правило, депутаты переизбираются в Палату многократно. Палата не может быть распущена досрочно.
Деятельностью Палаты руководит спикер, который избирается Палатой на срок ее полномочий. Фактически кандидатура спикера определяется партией большинства. Спикер считается третьим лицом в государстве: он вступает в должность Президента, если сам Президент или Вице-президент не состоянии исполнять обязанности главы государства.
В обязанности спикера входит: руководить работой Палаты; представлять Палату перед Президентом и другими институтами власти; обеспечивать соблюдение установленных процедур; назначать депутатов в специальные, следственные и согласительные комитеты; решать процедурные споры; удостоверять акты, принимаемые Палатой; хранить печать Палаты; предоставлять или не предоставлять слово на заседании Палаты. Под руководством спикера работает клерк Палаты, выполняющий секретарские функции; пристав, отвечающий за безопасность в Палате; капеллан; почтмейстер; советники; другие должностные лица Палаты.
Палата имеет постоянные и временные комитеты. Статус постоянных комитетов регламентируется правилами Палаты. В них устанавливается перечень комитетов, их численных состав, порядок формирования и полномочия.
Основная функция комитетов состоит в предварительной проработке законопроектов, представлении Палате заключений по ним, в анализе практики применения законодательства по вопросам ведения комитета.
Комитеты организовывают слушания, самостоятельно определяют время и место своих заседаний, проводят расследования, вызывают свидетелей, истребуют документы, приводят к присяге, заслушивают показания.
65
Персональный состав каждого постоянного комитета определяется Палатой в соответствующей резолюции. Решающая роль в этом процессе принадлежит партийным фракциям: конкретное соотношение представителей партий в каждом комитете определяется по соглашению между лидерами фракций. Один депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов.
Каждый постоянный комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет заседания, определяет повестку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по результатам обсуждения законопроектов в комитете, руководит аппаратом комитета.
В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета: по сельскому хозяйству; по ассигнованиям; по делам военнослужащих; по банковскому делу; по финансам и проблемам городов; бюджетный и др. В рамках постоянных комитетов создаются подкомитеты.
Специальные и следственные комитеты создаются Палатой на временной основе - для расследования или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки работы, полномочия каждого специального или следственного комитета определяются резолюцией.
Для обсуждения "финансовых биллей" и наиболее важных законопроектов образуется комитет всей Палаты. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Председательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.
Палата представителей вместе с Сенатом участвует в создании объединенных комитетов Конгресса - специализированных постоянных и временных органов, создаваемых палатами на паритетных началах на основе закона или совпадающей резолюции палат. Наиболее важными являются постоянные объединенные комитеты по экономике и по атомной энергии.
Особую разновидность комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, представляют собой согласительные комитеты. Они имеют временный характер. Их предназначение - согласовывать между палатами текст законопроекта или резолюции.
Традиционно в Палате представителей работают две партийные фракции: демократическая и республиканская. Многие годы большинство в Палате удерживают республиканцы. Статус фракций урегулирован фрагментарно.
Организационно каждая фракция состоит из лидера, партийных функционеров
66
(их называют "кнутами" - whips), партийных комитетов и общего собрания. Собрание - высший орган фракции. Оно формирует стратегию фракции в Палате, избирает лидера и партийный комитет, одобряет кандидатуры в состав постоянных комитетов Палаты.
Партийными комитетами фракции республиканцев являются: политический комитет (разработка позиции партии); исследовательский комитет (научная и справочная работа); комитет комитетов (определение кандидатур от фракции в постоянные комитеты); комитет по проведению избирательных кампаний; комитет по кадрам.
Вместе с Сенатом Палата представителей участвует в преодолении президентского вето на законопроекты.
Сенат. Сенат считается верхней палатой Конгресса. Ее главное предназначение - обеспечить равное представительство всех субъектов федерации - по два сенатора от каждого штата. Сенат - своеобразный противовес Палате представителей.
Сенат осуществляет законотворческую работу, как и Палата представителей, за исключением принятия финансовых законов. Кроме того, у Сената имеются и собственные - специальные - полномочия: проводить выборы Вице-президента в экстраординарном порядке (поправка XII), разбирать дела в случаях импичмента (раздел 3 ст. I). По совету и с согласия Сената Президент: а) назначает послов, консулов, судей Верховного суда, других должностных лиц; б) заключает международные договоры (раздел 2 ст. II).
За время своего существования Сенат более 10 раз рассматривал дела в порядке импичмента; виновными были признаны 4 федеральных судьи (в последний раз в 1936 году). Признание виновным в порядке импичмента влечет за собой смещение с должности с лишением права занимать какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе США.
Срока полномочий для Сената не предусмотрено. Каждый сенатор избирается на 6 лет. Состав Сената обновляется через каждые два года на одну треть.
Председателем Сената по должности является Вице-президент. В случае его отсутствия ведет заседания председатель pro tempore (временный), избираемый Сенатом из представителей партии большинства на срок, определяемый самой Палатой.
Роль председателя Сената несколько скромнее, чем у председателя Палаты представителей. Вице-президент имеет право участвовать в голосовании,
67
только если голоса сенаторов разделятся поровну. Председатель Сената не имеет права решать, кому предоставлять слово, а кому - нет; он должен предоставить слово сенаторам в порядке очередности обращения к нему. В целом же председатель также обеспечивает организационное руководство палатой, соблюдение процедурных правил, назначает сенаторов членами временных комитетов.
В Сенате менее двух десятков постоянных комитетов. Их перечень, компетенция, порядок деятельности в своем большинстве дублируют комитеты Палаты представителей.
В Сенате, как и в нижней палате Конгресса, имеются две фракции. Самой влиятельной фигурой в Сенате считается лидер фракции большинства. По обычаю с ним должен советоваться при решении наиболее важных вопросов председатель Сената pro tempore.
Правовое положение члена Конгресса. Правовое положение членов обеих палат Конгресса в общих, наиболее существенных, чертах - сходно. Они получают свои полномочия в результаты прямых выборов после принесения присяги. Основополагающим принципом их статуса является принцип независимости: они независимы от воли избирателей, материально независимы и независимы во взаимоотношениях с органами государственной власти, коммерческими структурами. В то же время и депутаты, и сенаторы несут морально-политическую ответственность перед партийной фракцией, перед органами государственной власти штата, организовавшего выборы, перед избирателями своего округа.
В комплекс прав и обязанностей парламентария входят: посещение заседаний палаты; участие в дебатах и голосовании; право законодательной инициативы; право избирать и быть избранным на должности в палате, в состав комитетов. Парламентарии обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях.
В случае нарушения обязанностей и запретов может наступить ответственность. В арсенале мер ответственности: лишение слова; лишение статуса "старшинства" (привилегированного положения, связанного с должностью в палате или со стажем пребывания в ней); исключение из состава комитета; лишение мандата - исключение из состава Палаты (последнее - по решению не менее 2/3 членов Палаты),
Основаниями для досрочного прекращения обязанностей члена палаты могут быть, в частности: смерть; добровольная отставка.
68
Конституция США гарантирует членам Конгресса некоторые парламентские привилегии, состоящие в иммунитете и индемнитете. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии, по пути следования в палату и возвращения из нее (кроме случаев измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка).
Индемнитет (независимость, юридическая неответственность) сводится лишь к невозможности подвергнуть парламентария допросу кем бы то ни было, кроме самой палаты. Материальная сторона индемнитета обеспечивается высоким содержанием, разнообразными социальными льготами (почта, дорожные расходы, связь, страхование).
Парламентарий не имеет права состоять на федеральной гражданской службе, работать в государственных или подконтрольных государству корпорациях, финансовых учреждениях, предприятиях, организациях. Правилами палат парламентариям запрещается любая оплачиваемая деятельность во время работы палат. Парламентарии не вправе разрешать использовать свое имя любой фирме, компании, ассоциации и корпорации. Посторонние доходы членов Конгресса не должны превышать 15% от размера их парламентского жалованья (которое составляло в конце XX века около 120 тысяч долларов в год). Запрещается принимать подарки стоимостью более 100 долларов в год от какого-либо лица или корпорации, от иностранных публичных лиц.
Важной гарантией против злоупотреблений и коррупции парламентариев является их обязанность ежегодно предоставлять клерку (секретарю) палаты подробные финансовые декларации, в которых указываются все источники полученных ими доходов. Содержание и порядок подачи деклараций регламентированы в Законе об этике в органах власти 1978 года.
Законодательный процесс. Конгресс функционирует в сессионном порядке. Общая процедура Конгресса и его палат регламентируется Конституцией, Законом о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 годов, обычаями, судебными прецедентами, правилами палат. Постоянные правила Сената действуют с момента его возникновения (1789), а постоянные правила Палаты представителей принимаются заново каждым новым созывом.
После начала сессии (ежегодно 3 января) ее дальнейший ход определяют сами палаты. Длится сессия большую часть года. В соответствии с вышеуказанным Законом 1946 года сессия продолжается до 31 июля, если палаты
69
принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие резолюции принимаются, и сессии продолжаются до начала осени.
В палатах действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса вопроса из одной сессии в другую. Только в Палате представителей этот принцип применяется ко всем вопросам, а в Сенате - лишь к международным договорам и кадровым назначениям.
Сессия состоит из раздельных ежедневных (кроме субботы и воскресенья) заседаний палат. Совместные заседания проводятся лишь в некоторых случаях (заслушивание результатов президентских выборов, посланий Президента). Заседания считаются правомочными при наличии кворума - абсолютного большинства. Проводятся заседания открыто, но не исключены и закрытые заседания.
Повестки дня строятся в соответствии с календарями основных законодательных мероприятий палат. Осуществление дебатов регламентируется по-разному: в Сенате слово сенаторам предоставляется председательствующим в порядке очередности (не более двух раз в день) и нет прямых ограничений по времени и содержанию выступлений; в Палате представителей продолжительность выступления по основному вопросу не должна превышать одного часа, для обсуждения поправок - пяти минут, и нельзя отклоняться от обсуждаемого вопроса.
Принятие решений в палатах осуществляется путем голосования, как правило, абсолютным большинством. В отдельных случаях необходимо квалифицированное большинство, например при внесении поправок в Конституцию, преодолении президентского вето и др. - 2/3 голосов присутствующих и участвующих в голосовании.
В палатах Конгресса используются различные способы голосования: аккламация, т.е. голосование "голосом" (по силе выкриков); вставание; разделение на группы (и каждая группа проходит мимо счетчиков); поименная перекличка; тайная подача голосов с использованием бюллетеней.
Формально право законодательной инициативы предоставлено только членам палат Конгресса. Однако на практике, согласно обычаю, законотворческая деятельность предопределяется посланиями Президента. Зачастую законопроекты вносятся одновременно в обе палаты и потому получают двойные обозначения: Закон Тафта-Хартли и т.п.
Внесение законопроекта - первая стадия законодательного процесса. В Палате представителей проект опускается в специальный ящичек ("хоппер")
70
на столе у клерка Палаты. В Сенате внесение законопроекта осуществляется в устном выступлении сенатора.
Вторая стадия - обсуждение законопроекта. В каждой палате "билль" проходит три чтения: в ходе первого чтения обсуждается целесообразность его принятия в той или иной концепции; при втором чтении оглашается мнение профильного постоянного комитета по проекту и происходит постатейное обсуждение; в третьем чтении возможны только редакционные поправки и проект принимается или не принимается.
Билль должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Потому билль, одобренный одной палатой, направляется в другую. Если вторая палата одобряет его, он подписывается председателями палат и передается Президенту. В случае расхождений между палатами по законопроекту созывается согласительный комитет. Если согласованный в комитете текст не будет принят палатами, то он считается отвергнутым. Таким образом, закон может быть принят только с согласия обеих палат.
Президент должен подписать принятый в идентичной редакции билль в течение 10 дней, после чего акт приобретает юридическую силу. Президент может отклонить закон, применив право вето (до начала 90-х годов XX века президенты применяли вето свыше 1400 раз). Вето Президента может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия билля палатами; при этом закон принимается в прежней редакции 2/3 голосов и сразу же вступает в силу.
Прохождение через парламент бюджета регулируется Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 года. Финансовый год в США начинается с 1 октября. Предусматривается несколько этапов работы над бюджетом:
в январе Президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год; бюджетные комитеты палат готовят заключения и предложения по нему;
к середине апреля Конгресс принимает совпадающую резолюцию по бюджету, а на ее основе позднее - Закон об ассигнованиях, предусматривающий основные направления доходов и расходов. Впрочем, предусмотренные сроки прохождения бюджета зачастую нарушаются.
Все законы, принимаемые Конгрессом, подразделяются на публичные и частные. Публичные представляют собой акты, устанавливающие общие правила поведения, принимаемые по главным вопросам внутренней и
71
внешней политики. Именно они составляют основную массу законов (статутов). Частные акты регулируют правовой статус отдельных лиц и корпораций. Эти два вида законопроектов вносятся в разные календари палат; частные рассматриваются в более упрощенном порядке (при меньшем кворуме и без постатейного обсуждения).
Президент США. Исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом США. Президент избирается сроком на 4 года. Конституция устанавливает запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз (поправка XXII). Поначалу это правило сложилось как обычай. Однако он был нарушен в случае с Ф. Рузвельтом, который начиная с 1932 года избирался четырежды.
Выборам Президента предшествует выдвижение кандидатов от партий в каждом штате, проведение первичных выборов ("праймериз"), на которых избираются делегаты на национальные партийные съезды. Благодаря усилиям партаппарата борьба ведется, как правило, между 2 известными претендентами. Избранные в ходе "праймериз" делегаты связаны обязанностью голосовать на съезде партии только за "своего" претендента. Общенациональные конвенты каждой партии выдвигают кандидата в Президенты от партии. Каждый кандидат в Президенты подбирает кандидатуру Вице-президента и назначает председателя национального партийного комитета. Национальные партийные комитеты становятся предвыборными организационными штабами "своих" кандидатов в Президенты.
Выборы Президента происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. Президент избирается косвенным путем: избиратели голосуют за коллегию выборщиков, а она затем уже избирает Президента. Число выборщиков от каждого штата равно количеству парламентариев, представляющих штат в Конгрессе (плюс три выборщика от округа Колумбия). Общее число выборщиков - 538 человек. На протяжении многих лет система косвенных выборов подвергается критике со стороны американской общественности.
Избиратели в штате голосуют не за отдельных личностей, а за список выборщиков, который предлагается партией. Для победы списка достаточно относительного большинства голосов. Таким образом, все выборщики от штата представляют какую-то одну партию и обязаны голосовать за кандидатов той партии, по списку которой были избраны.
В первый понедельник после второй среды декабря того же года выборщики, оставаясь в своих штатах, голосуют за конкретного кандидата в Президенты.
72
Списки с результатами голосования в опечатанном виде направляются в Сенат, где и происходит (3 января следующего за выборами года) официальное провозглашение победивших Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата требуется абсолютное большинство голосов выборщиков. Президент вступает в должность 20 января года, следующего за годом выборов. Процедура вступления Президента в должность и принесения присяги называется инаугурацией.
Полномочия Президента США состоят из:
а) основных полномочий, перечисленных в Конституции (раздел 2, ст. II);
б) подразумеваемых" (или "скрытых") полномочий, которыми наделила Президента конституционная теория и практика;
в) делегированных" полномочий, которыми Президент периодически наделяется Конгрессом.
Президент как глава государства представляет страну внутри и за рубежом. К важнейшим полномочиям Президента следует отнести кадровые полномочия. Президент назначает высших должностных лиц ("по совету и с согласия Сената") — министров, федеральных судей, послов; единолично отстраняет их от должности; производит назначение и смещение должностных лиц более низкого уровня; награждает высшими наградами.
Полномочия Президента в правотворческом и правоприменительном процессе состоят в подготовке и продвижении законопроектов, использовании права вето. Конгресс временно (до 2005 года) наделил Президента так называемым "постатейным вето"; это дает возможность отвергать не весь закон в целом, а лишь отдельные его статьи.
Хотя Президент и не обладает правом законодательной инициативы, он ежегодно выступает в Конгрессе с посланием о положении дел в стране. В послании содержатся рекомендации, касающиеся принятия конкретных законов. Кроме того, Президент в обязательном порядке ежегодно направляет в Конгресс: экономический доклад, проект федерального бюджета, специальные послания по конкретным вопросам.
Президент имеет право на конфиденциальность (привилегию исполнительной власти), т.е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента.
Конгресс часто передает Президенту законодательные полномочия, из которых проистекает "указное право". Взаимоотношения с
73
Конгрессом - каждодневная работа Президента. Осуществляется она через специальную Службу по связям с Конгрессом.
Президент издает, главным образом, следующие правовые акты:
исполнительные приказы ("указы"); они основываются на законах или на "делегированных" полномочиях и регулируют те или иные вопросы государственного управления;
директивы, правила, положения, инструкции;
реорганизационные планы; с их помощью вносятся изменения в систему органов исполнительной власти (с последующим утверждением Конгрессом).
Президенту принадлежит право помилования за преступления против Соединенных Штатов, право на амнистию.
Президент наделен обширными военными и внешнеполитическими полномочиями. Он является Верховным главнокомандующим армии и флота, вправе направлять войска за границу "для защиты американских интересов" и т.п. Президент присуждает высшие воинские звания, назначает министра обороны, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб).
Президент определяет внешнюю политику, ведет международные переговоры, подписывает ("по совету и с согласия Сената") международные договоры. Кроме того, он вправе заключать так называемые исполнительные соглашения, которые не требуют одобрения Сената. Именно в форме исполнительных соглашений существовали многие договоры между СССР и США, заключенные в 70-80-х годах XX века.
Президент наделен полномочием объявлять чрезвычайное положение как в отдельных штатах, так и в общефедеральном масштабе. При этом за Президентом сохраняются только те права и полномочия, которые основываются на законах. Прекращается чрезвычайное положение либо самим Президентом, либо Конгрессом посредством совпадающей резолюции, либо автоматически по истечении установленного срока.
|
