Введение
Федеральная антимонопольная служба представляет Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, подготовленный в соответствии с пунктом 10 ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В докладе приведены основные итоги проводимой в стране конкурентной политики, проанализированы наиболее значимые изменения законодательства, представлены результаты исследований состояния конкуренции в некоторых секторах экономики и на отдельных товарных рынках, рассмотрены основные проблемы их функционирования.
В связи с формированием единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС, отдельно рассмотрены некоторые проблемы и задачи, связанные с формированием и проведением конкурентной политики государств-участников.
Также в доклад включены данные ведомственной статистики, характеризующие правоприменительную практику антимонопольных органов. Значительное внимание уделено вопросам пресечения картельных соглашений на социально значимых рынках, взаимодействию с правоохранительными органами.
1. Конкурентная среда и защита конкуренции в Российской Федерации
1.1. Значимые результаты защиты конкуренции в 2011 году и актуальные задачи защиты конкуренции в Российской Федерации
Как отметил в своей статье «Россия сосредотачивается – вызовы, на которые мы должны ответить» В.В. Путин, «Россия сегодня по основным параметрам экономического и социального развития – вышла из глубокого спада, который последовал за крахом тоталитарной модели социализма и последовавшим за ним распадом Советского Союза». В этих условиях обеспечение условий для развития конкуренции является одной из основных государственных задач. Важность этого неоднократно отмечал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, в частности, в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, а также в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 годах.
На заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2011 г., Председатель Правительства В.В. Путин отметил, что вопрос о состоянии конкуренции является принципиально важным для правительства. Конкурентная среда задаёт тон экономике страны, формирует инвестиционный климат, для большинства отраслей служит главным внутренним стимулом развития. Поэтому поддержка здорового соперничества в деловой сфере является важнейшей стратегической задачей государства.
В центре постоянного внимания остаются такие проблемные сферы, как рынки нефтепродуктов, продовольствия, сбытовой сектор электроэнергии. Здесь порой очень ярко проявляется слабость или даже отсутствие конкуренции, а за монополизм приходится платить гражданам страны. В.В. Путин отметил, что эти проблемы не решаются за один день, но и отказываться от их решения, откладывать на потом недопустимо. России нужна логичная, взвешенная государственная политика по поддержке конкуренции, с чёткими ориентирами и действующей системой оценки конкурентной среды, а также системой справедливых поощрений и неотвратимого наказания для тех участников рынка, которые нарушают соответствующие нормы и законы.
Анализ реального состояния конкуренции в стране является базой для принятия ответственных решений. Нельзя создавать конкуренцию искусственно, только на бумаге. Задача государства заключается в обеспечении реальных условия для ведения честной конкурентной борьбы.
На указанном заседании Правительства Российской Федерации были сформулированы следующие задачи.
Во-первых, необходимо убирать излишние административные входные барьеры. Громоздкие процедуры регистрации нужно упрощать, ликвидировать надуманные требования, обременительные сборы и ограничения доступа к инфраструктуре – всё это тормозит предпринимательскую инициативу, порой становится непреодолимым препятствием для выхода на рынок новых компаний и предприятий, а значит, новых продуктов и услуг.
Во-вторых, вести постоянный мониторинг цен по основным группам товаров, регулярно фиксируя резкие и зачастую необоснованные скачки цен, вызванные, как правило, желанием некоторых компаний воспользоваться доминирующим положением на рынке, реализовать свою монопольную ренту. И нужно своевременно, быстро, оперативно и жёстко реагировать на такие проявления.
Также была отмечена необходимость сделать прозрачными правила работы на рынке. В первую очередь это касается механизмов формирования цен, и прежде всего на товары первой необходимости. В.В. Путин отметил, что любая коммерческая организация должна получать прибыль, без этого невозможна экономическая жизнь, но когда речь идёт о получении монопольных сверхдоходов – путём задирания цен или снижения качества жизненно важных товаров – с использованием своего положения, то говорить о каких-то рыночных принципах невозможно, нет здесь никакого рынка. Нужно обращать на эти вещи принципиальное, пристальное внимание и постоянно к этому обращаться. Российский потребитель должен иметь возможность приобретать качественные товары по разумным, экономически обоснованным ценам.
В ежегодном Докладе о состоянии конкуренции , представленном ФАС России на заседании Правительства Российской Федерации 13 сентября 2011 г., предлагалось реализовать ряд мер по развитию конкуренции в отдельных отраслях, в том числе:
обеспечить недискриминационный доступ к объектам инфраструктуры электросвязи и почтовой связи, повысить прозрачность распределения радиочастотного спектра, а также провести реструктуризацию ФГУП, оказывающих услуги связи;
укрупнить путем объединения зоны свободного перетока на оптовом рынке электрической энергии (мощности), обеспечив строительство сетевых объектов, а также снять административные барьеры, препятствующие выходу розничных потребителей и энергосбытовых компаний на оптовый рынок;
создать возможности ценовой конкуренции на рынке обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;
оптимизировать нормативы достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг в целях устранения барьеров входа на данный рынок.
Кроме того, предлагалась разработка ряда проектов федеральных законов в части регулирования рынков, функционирующих в состоянии естественной монополии, в том числе введения тарифов на длительный период, увязки тарифов с качеством и эффективностью оказания услуг, недопущения сдерживания перехода рынка от естественно монопольного к конкурентному.
Значимым событием 2011 года стало принятие Федерального закона от 06.12.2011 № 401 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и Федерального закона от 06.12.2011 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (т.н. «третий антимонопольный пакет»), направленных на совершенствование антимонопольного регулирования.
В частности, были уточнены сфера действия Федерального закона «О защите конкуренции», используемые в указанном законе понятия, определен временной интервал анализа состояния конкуренции на товарных рынках, уточнены критерии определения монопольно высокой цены товара, перечень признаков, по которым лица объединяются в группу. Также дополнен перечень форм злоупотребления доминирующим положением, уточнены запреты на антиконкурентные соглашения, понятия согласованных действий, дополнены случаи допустимости соглашений. Закон уточняет перечень антиконкурентных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок заключения договоров в отношении государственного или муниципального имущества, устанавливает особенности заключения договоров с финансовыми организациями, порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров по результатам таких торгов, порядок представления государственных или муниципальных преференций. Кроме того, уточнен перечень информации, предоставляемой по запросу антимонопольного органа, установлен порядок выдачи предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, уточнен порядок осуществления государственного контроля за экономической концентрацией, а также за ограничивающими конкуренцию соглашениями, установлен порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, уточнены порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, состав преступления за нарушение антимонопольного законодательства, процессуальные нормы, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях (смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства, определение порядка назначения административного наказания юридическим лицам за нарушение антимонопольного законодательства, извещение, порядок объявления постановления, обжалования постановления в порядке надзора). Более детально исменение правового поля защиты конкуренции рассмотрено в разделе 1.6.
Следует отметить такой фактор повышения эффективности конкурентной политики, как взаимодействие антимонопольных органов и арбитражных судов. В 2011 г. продолжалось взаимодействие с судейским сообществом в части формирования единых подходов в толковании и применении норм антимонопольного законодательства и законодательства об административных правонарушениях. В этих целях регулярно проводятся совместные семинары, встречи, обсуждения. Важнейшие решения ВАС РФ, принятые по делам, возбужденным антимонопольной службой, нашли свое отражение в «Третьем антимонопольном пакете».
Среди таких решений – признание Высшим арбитражным судом законными и обоснованными решений и предписаний антимонопольных органов по следующим особо важным и прецедентным делам: по делу в отношении ОАО «Газпром нефть» – участника коллективного доминирования на оптовых рынках нефтепродуктов; по делу в отношении Мослесхоза – необоснованное ограничение доступа к участию в лесных аукционах; по делу в отношении ОАО «Ангстрем» и компаний «Smartronics projects PTE LTD» – заключение соглашения в виде контракта с условиями, ограничивающими вход новых участников на рынок контрольной ленты и комплектующих частей к ней; по делу в отношении группы лиц «Рексам» – злоупотребление доминирующим положением на рынке алюминиевых банок; по делам в отношении ОАО «ФСК ЕЭС» – навязывание невыгодных условий технологического присоединения.
Антимонопольными органами в 2011 году были пресечены нарушения со стороны нефтяных компаний («3 волна» дел) в части установления монопольно высокой цены на дизельное топливо, раскрыт сговор на рынке энергетического угля; со стороны ОАО «РЖД» – в части отказа от приема, согласования и исполнения заявок на перевозку груза по регулируемому тарифу; со стороны гарантирующих поставщиков электрической энергии – в части манипулирования ценами на розничных рынках электрической энергии; со стороны компаний металлургического комплекса – в части установления монопольно высокой цены товара и осуществления ценовой дискриминации потребителей; со стороны фармацевтических компаний – в части отказа от заключения договоров с независимыми дистрибьютерами; со стороны производителей запасных частей для авиационной техники – в части отказа от заключения договора на поставку продукции, со стороны товарных бирж – в части создания нескольким участникам торгов преимущественных условий и нарушения порядка определения победителей, со стороны кредитных организаций – в части недобросовестной конкуренции при привлечении денежных средств и др.
На протяжении последних лет одним из приоритетных направлений защиты конкуренции России является борьба с картелями. За этот период в стране создана система противодействия картелям, динамично развивалась нормативная правовая база. Многие из внесенных в законодательство изменений явились результатом опыта антимонопольных органов. Созданы и внедрены в практику такие инструменты по доказыванию картелей, как внезапные проверки с использованием процедуры осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица; освобождение от ответственности за участие в картеле в соответствии с Кодексом об административных нарушениях (далее - КоАП); электронные доказательства; официальные объяснения от физических лиц.
Повышение эффективности и оперативности взаимодействия с правоохранительными органами, своевременное реагирование правоохранительных органов на материалы ФАС России являются важными факторами улучшения результативности работы антимонопольных органов в этой сфере. 2011 год был отмечен расширением практики проведения внезапных проверок в целях пресечения картелей.
Создание указанной системы дало свои результаты. В основном вскрыты масштабы поражения антиконкурентными соглашениями различных отраслей экономики, хозяйствующие субъекты стали более внимательно относиться к соблюдению требований антимонопольного законодательства. В результате рост числа дел, возбужденных по статье 11 Закона о защите конкуренции, который наблюдался в течение 2007-2010 годов, сменился в 2001 году сокращением числа указанных дел на 21% по сравнению с 2010 годом. Более подробно результаты антимонопольного контроля в этой сфере рассмотрены в разделе 2.1.
Вступил в силу Федеральный закон от 16.11.2011 № 322-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее – Федеральный закон № 322-ФЗ).
Ключевыми нововведениями Федерального закона № 322-ФЗ являются сокращение видов деятельности, имеющих стратегическое значение; исключение из сферы контроля сделок между организациями, которые находятся под контролем российских собственников, а также сделок международных финансовых организаций, участником которых является Российская Федерация; изменение критериев контроля иностранных инвесторов в сфере недропользования с 10 до 25 %; исключение из сферы контроля сделок в отношении стратегических обществ в сфере пользования участками недр федерального значения, в результате совершения которых доля участия иностранного инвестора в уставном капитале таких обществ не увеличивается; упрощение порядка рассмотрения ходатайств при принятии Правительственной комиссией решения о предварительном согласовании сделки при наличии соглашения ФАС России с заявителем об обеспечении выполнения им обязательств, предусмотренных законодательством.
В целях реализации Федерального закона № 322-ФЗ, в 2011 году подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект Распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении перечня международных финансовых организаций, сделки с участием которых не подлежат предварительному согласованию в соответствии с Федеральными законами № 57-ФЗ и № 160-ФЗ, которое было утверждено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.02.2012 № 119-р.
Данный перечень включает в себя 12 международных финансовых организаций, в том числе, таких как Международный банк реконструкции и развития, Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций, Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация.
Такие международные финансовые организации освобождаются от необходимости предварительного согласования Правительственной комиссией совершаемых ими сделок в отношении российских хозяйственных обществ.
При этом для международных финансовых организаций сохраняется уведомительный порядок информирования уполномоченного органа о совершенных сделках, а также запрет на установление ими контроля над стратегическими обществами.
Кроме этого, в 2011 году в рамках работы по совершенствованию процедур контроля за осуществлением иностранных инвестиций в стратегические общества, разработан и зарегистрирован в Минюсте России (№ 20982 от 10.06.2011) приказ ФАС России от 23.03.2011 № 201 "Об утверждении формы бизнес-плана хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение, представляемого иностранным инвестором, в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Приказ утверждает новую форму, в соответствии с которой иностранные инвесторы представляют в ФАС России проект бизнес-плана стратегического общества в соответствии с Федеральным законом № 57-ФЗ.
Действовавшая ранее форма бизнес-плана (Приказ ФАС России от 13.08.2008 № 308) была разработана в 2008 году в отсутствие какой-либо практики применения Федерального закона № 57-ФЗ и содержала ряд избыточных или требующих уточнения положений. Новая форма бизнес-плана значительно сократила объем требуемой информации и упростила для иностранных инвесторов процесс подготовки материалов к ходатайству.
Таким образом, вступившие в силу изменения направлены на существенную либерализацию и упрощение процедуры государственного контроля в данной сфере, устранение административных барьеров для иностранных инвесторов при осуществлении инвестиций в стратегические секторы российской экономики. Результаты контроля антимонопольного органа в этой сфере рассмотрены в разделе 3.8.
Продолжалось совершенствование законодательства о размещении заказов, направленное на повышение качества закупаемой продукции и совершенствование отдельных элементов закупочных процедур, а также на решение ряда оперативных задач в сфере размещения заказов.
Со вступлением в силу Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», устанавливающего общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к их закупке для государственных корпораций, государственных компаний, субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, з |
