Первая проблема с соблюдением прав лиц с психическими расстройствами, обусловленная несовершенством законодательства в этой сфере, связана с коллизией норм.
Так, некоторые положения Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» не согласуются с Конституцией РФ (ограничение прав и свобод граждан, связанное с психическим расстройством, допускается на основании законов, а не федеральных законов), с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан (в отношении объема понятия «врачебная тайна»), с Гражданским процессуальным кодексом РФ (в части регламентации недобровольной госпитализации в психиатрический стационар), с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (в отношении оснований для помещения недееспособного лица в психоневрологический интернат).
С Основами, в свою очередь, не согласуется Федеральный закон «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» в вопросе о предоставлении сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина. Федеральный закон «О персональных данных» не внес упорядоченность в этот вопрос, установив нечеткий и совершенно иной, по сравнению с основами, алгоритм допущения передачи сведений о состоянии здоровья граждан.
Новый Жилищный кодекс РФ и принятые в субъектах РФ соответствующие региональные законы находятся в противоречии как между собой, так и с федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» в вопросе о жилищных правах лиц с психическими расстройствами.
Противоречия имеются между Гражданским кодексом РФ и Гражданским процессуальным кодексом РФ в отношении круга лиц, правомочных подать заявление в суд о признании лица дееспособным. Несоответствия обнаруживаются и в самом Гражданском кодексе РФ: в то время как одна из статей Кодекса вообще не допускает совершение дарения имущества недееспособного его опекуном, другая статья такую возможность предусматривает.
Правило по выходу из столь удручающих, на первый взгляд, ситуаций сформулировал Конституционный Суд РФ. Разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами, с позиции Конституционного Суда РФ [ См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. № 439-О (Российская газета, 2006, 31 января) ], должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии.
Вторая проблема, вызывающая затруднения с реализацией гражданами своих прав, связана с наличиемпробелов в законодательстве.
Отсутствует должное правовое регулирование оказания психосоматической, соматопсихиатрической, а также наркологической помощи.
Законом о психиатрической помощи не затрагиваются вопросы о правах граждан на стадии обращения за психиатрической помощью, а также при прохождении обследования психического здоровья. Закон не закрепляет за администрацией психиатрического стационара обязанность знакомить (информировать) пациента (или его представителя) с судебным решением об удовлетворении заявления психиатрического учреждения о недобровольной госпитализации лица. Закон не устанавливает право лица, госпитализированного в недобровольном порядке, самостоятельно возбуждать процедуру судебного контроля за его госпитализацией. Тем самым не выполняется постановление Европейского суда по правам человека по делу «Ракевич против Российской Федерации» (Страсбург, 2003 г.).
Гражданским процессуальным кодексом РФ до сих пор не регламентирована судебная процедура рассмотрения дел о помещении граждан в психоневрологический интернат без их согласия или без согласия их законных представителей в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
В российском законодательстве не получил реализации Принцип 18 Принципов защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН в 1991 г., в отношении права пациента на независимое психиатрическое заключение.
Пробелы обнаруживаются и в Трудовом кодексе РФ. Они, в частности, касаются прав работников при выявлении у них в ходе обязательного психиатрического освидетельствования противопоказаний для выполнения работы, обусловленной трудовым договором.
Некоторые нестыковки и пробелы имеются и в уголовном законодательстве, например, в вопросах об уголовной ответственности лиц с психическими расстройствами, не исключающими вменяемости; об ответственности за незаконное помещение в психиатрический стационар.
Пробелы в федеральных законах можно обнаружить не только в изначально сформулированной их редакции. Зачастую пробелы образуются вследствие неудачной переформулировки нормы. Например, небезызвестным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ из Закона о психиатрической помощи оказались необоснованно изъяты: норма, согласно которой законы и иные правовые акты, принимаемые в России и ее субъектах, не могут ограничивать права граждан и гарантии их соблюдения при оказании психиатрической помощи, предусмотренные Законом о психиатрической помощи, а также норма, предусматривавшая контроль за деятельностью лиц, оказывающих психиатрическую помощь. Другой пример касается Гражданского кодекса РФ. Новая редакция п. 4 ст. 292 ГК РФ по-существу лишила недееспособных граждан, опекун которым еще не назначен, превентивной защиты со стороны органов опеки и попечительства при отчуждении жилья, в котором они проживают как члены семьи.
Для регионального законодательства характерны пробелы, связанные с низким юридико-техническим уровнем законодательных актов. Так, новая редакция Закона г. Москвы «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» не регламентирует процедуру назначения опекуна недееспособному; не указывает какой документ должен выдаваться опекуну при его назначении; не устанавливает порядок осуществления надзора за исполнением опекунами их функций; содержит нормы, не согласующиеся с ГК РФ.
Следует указать также на просматривающуюся в развитии законодательства и судебном толковании тенденцию ослабления механизмов защиты прав граждан с психическими расстройствами. Так, в соответствии с ГПК РФ участие прокурора и органа опеки и попечительства в рассмотрении дел в суде о признании лица недееспособным уже не является обязательным, как это было предусмотрено в ГПК РСФСР. С точки зрения Верховного Суда РФ, прокурор, кроме того, не вправе подать заявление в суд о признании лица недееспособным, хотя такое право прокурора вытекает из ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Третья проблема, типичная для законодательства и напрямую связанная с неисполнением законов, касающихся прав граждан с психическими расстройствами, — это отсутствие механизма реализации законов.
Государством до сих пор не создана независимая от органов здравоохранения служба защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах. Данное Правительству РФ еще в 1992 г. поручение о разработке и утверждении положения об этой службе не выполнено. Не исполняется, таким образом, ст. 38 Закона о психиатрической помощи.
Правительство РФ проявляет бездействие в разработке и утверждении Положения о независимой медицинской экспертизе, что на практике препятствует гражданам реализовывать свое право, в частности, на производство независимой военно-врачебной экспертизы, предусмотренное ст. 51 и 53 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
К нарушению прав граждан с психическими расстройствами, вытекающих из международных обязательств России, приводит неисполнение Правительством РФ Федерального закона от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ, в котором перед Правительством была поставлена задача определить порядок участия федеральных органов исполнительной власти в реализации Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, заключенной еще в 1997 г. государствами-участниками СНГ. Отсутствие механизма реализации Конвенции «застопорило» передачу и принятие Российской Федерацией лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, для проведения принудительного лечения.
Правительство РФ не выполняет свои функции не только по созданию, но и по своевременному обновлению нормативной базы. Это касается, в частности, утвержденного им в 1993 г. Перечня медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. В соответствии со ст. 6 Закона о психиатрической помощи указанный перечень должен периодически (не реже одного раза в 5 лет) пересматриваться, что, однако, не было произведено ни разу с момента его утверждения.
В некоторых подзаконных актах Правительство РФ делает «шаг назад» в обеспечении механизма реализации своих прав гражданами с психическими расстройствами. Так, Правила признания лица инвалидом, утвержденные постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95, в отличие от утратившего силу Положения о признании лица инвалидом, не предоставляют гражданину права привлекать для участия в проведении медико-социальной экспертизы любого специалиста по своей инициативе, что осложняет гражданам возможность реализовать такое право, гарантированное ст. 50 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан.
Не обеспечивает четкого механизма реализации законодательных актов и Минздравсоцразвития России, которому Правительство иногда перепоручает по-существу свои обязанности. В частности, не утвержден порядок осуществления контроля за деятельностью психиатрических и психоневрологических учреждений по оказанию психиатрической помощи. Нуждается в дополнениях Инструкция об организации производства судебно-психиатрических экспертиз в отделениях судебно-психиатрической экспертизы государственных психиатрических учреждений, утвержденная приказом Минздравсоцразвития России от 30 мая 2005 г. № 370. В издаваемых министерством приказах не указывается какие из ранее изданных приказов по тому или иному вопросу утрачивают силу, что приводит к параллельному действию взаимоисключающих норм и, следовательно, разнобою в процессе правоприменения.
Нарушения прав граждан с психическими расстройствами связаны не только с недостатками в законодательном обеспечении, но и с рядом других факторов. Во-первых, с особенностями менталитета: настороженным, недоброжелательным, подчас, отношением граждан и должностных лиц к людям с «психиатрическим диагнозом», что приводит к игнорированию правовых норм о полном равенстве прав граждан с психическими расстройствами и всех остальных граждан. Во-вторых, с правовым нигилизмом работников различных организаций и ведомств, не желающих знать и исполнять Закон о психиатрической помощи и другие правовые акты. В-третьих, с крайне низким уровнем правосознания и правовой культуры населения, в целом; отсутствием стремления у граждан повысить свою информированность и тем более занять активную позицию в отстаивании своих прав.
Следствием указанных причин является требование от абитуриентов практически всех высших и средних учебных заведений справки из психоневрологического диспансера о том, что они не состоят на диспансерном учете, хотя термин «учет» применительно к лицам с психическими расстройствами давно изъят из законодательных актов, а будущие профессии абитуриентов в большинстве случаев не включены в перечень профессий, требующих обязательного психиатрического освидетельствования. Несмотря на то, что подобное требование противоречит ст. 8 Закона о психиатрической помощи, психоневрологические диспансеры все же отвечают на такие запросы, не задумываясь при этом не только о противоправности своих действий, но и о том, что ответ: «на учете не состоит» укрепляет в общественном сознании предрассудки в отношении психически больных.
Аналогичные запросы в диспансеры направляются и органами внутренних дел с формулировкой: «в связи с возникшей необходимостью» со ссылкой на ст. 144 УПК РФ (т.е. до возбуждения уголовного дела) вопреки п. 3 ч. 4 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, допускающему предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина только в связи с проведением расследования (т.е. лишь после возбуждения уголовного дела). Получив сведения, что человек наблюдается у психиатра, правоохранительные и иные государственные органы, порой, отказывают гражданину в рассмотрении его заявления или жалобы.
Запросы в диспансеры стали активно поступать из коммерческих банков на предмет проверки на «психиатрическую благонадежность» получателей кредитов, из риэлторских фирм, налаживающих с диспансерами бесперебойные каналы информации о своих клиентах. Нередко содержащие врачебную тайну сведения, касающиеся известных лиц (политиков, актеров и др.), пытаются получить средства массовой информации для последующего их распространения.
Дополнительные основания для направления граждан на психиатрическое освидетельствование незаконно вводят органы местного самоуправления, обязывая пройти его каждого, кто желает принять под опеку недееспособного. Для введения граждан в заблуждение в отношении законности таких требований указанные органы фальсифицируют официальные формы документов.
Нарушения прав граждан с психическими расстройствами получили широкое распространение в самых разных сферах. Их не допускают к участию в голосовании на выборах; гражданам пожилого возраста и инвалидам, страдающим психическими расстройствами в стадии ремиссии, неправомерно отказывают в социально-медицинском обслуживании на дому. Дети-инвалиды с задержкой умственного развития, не имеющие грубых психических расстройств и вполне способные к самообслуживанию, необоснованно удерживаются в интернатах и используются в качестве бесплатной рабочей силы.
Нарушается право граждан на наивысший достижимый уровень психического здоровья и на получение адекватной психиатрической помощи, что связано среди прочих факторов с отсутствием надлежащего финансирования и учета возможностей регионов. В психиатрических стационарах, многие из которых размещены в не предназначенных для этого помещениях, имеется явная нехватка врачей-психиатров, медицинского персонала, специалистов по социальной работе, что существенно снижает качество психиатрической помощи, не позволяя индивидуализировать лечение, и отрицательно влияет на уровень безопасности пациентов и персонала. Недостаточно развита система внестационарных видов психиатрической помощи (соответствующая базовому требованию об оказании психиатрической помощи в наименее ограничительных условиях): в диспансерах не хватает психотерапевтов, психологов, юристов и социальных работников, крайне мало дневных стационаров, фактически отсутствуют общежития для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи. В результате основная психиатрическая помощь по-прежнему оказывается в стационарах даже в тех случаях, когда по медицинским показаниям в этом нет особой необходимости. [ См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год (Российская газета, 2006, 15 июня) ]
Права граждан, в том числе страдающих психическими расстройствами, нарушаются при производстве судебно-психиатрической экспертизы и даже в ходе судебного рассмотрения гражданских и уголовных дел. Некоторые экспертные учреждения отказываются исполнять определения судов, в которых по ходатайству подэкспертного суд привлекает к производству экспертизы дополнительного эксперта, указанного в ходатайстве. В свою очередь, суды, зачастую, ставят в определении перед экспертами некорректные вопросы; расценивают заключение экспертизы как решающее средство доказывания, не подвергая его критическому анализу и оценке в совокупности со всеми имеющимися в деле доказательствами; рассматривают дела в отсутствие заинтересованных лиц, которые по своему психическому состоянию могут участвовать в судебном заседании. Это относится к делам о признании гражданина недееспособным; о назначении принудительных мер медицинского характера лицу, совершившему деяние, предусмотренное уголовным законом; о госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке на основании ст. 29 Закона о психиатрической помощи. В последнем случае судьи уклоняются от возможности составить личное мнение о госпитализированном лице даже в ситуации, когда рассмотрение заявления проходит непосредственно в психиатрическом учреждении, где лицо находится.
Перечень вопиющих нарушений прав и законных интересов граждан с психическими расстройствами можно продолжить. Однако наша задача в другом – информировать граждан об их правах и обязанностях, способствовать повышению их правовой культуры, формированию правосознания и уважительного отношения к правам и свободам других граждан. Обычный человек не в состоянии знать все законы, но он должен знать, где их отыскать и как защитить себя и других, придерживаясь рамок закона. Наша задача также – предостеречь от нарушения законов должностных и иных лиц, призванных точно, строго и неуклонно соблюдать их.
Настоящее пособие является вторым, переработанным и дополненным изданием Независимой психиатрической ассоциации России, посвященным правам граждан, страдающих психическими расстройствами. Его подготовка стала необходимой в связи со значительным обновлением российского законодательства с момента опубликования первого издания пособия в 2003 г., а также целесообразностью использования практики НПА России и опыта самого автора пособия по защите прав указанной категории граждан.
В пособии мы остановимся на вопросах, наиболее часто встречающихся в обращениях граждан, страдающих психическими расстройствами, их родственников, иных представителей. Мы не рассматриваем подробно все нормы ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», не касаемся особенностей реализации психически больными права на участие в выборах и референдумах, не затрагиваем вопросы применения законодательства о реабилитации жертв политических репрессий к лицам, находившимся в свое время по определению суда на принудительном лечении в связи с возбуждением против них уголовных дел по так называемым диссидентским статьям.
Проблемы уголовной ответственности лиц с психическими расстройствами, не исключающими вменяемости; освобождения от отбывания наказания осужденных с психическими расстройствами; вопросы назначения и производства судебно-психиатрической экспертизы по уголовным делам, а также по делам об административных правонарушениях требуют отдельного изложения и поэтому также не вошли в данное пособие.
Подробные ответы на эти и другие вопросы вы сможете найти на страницах Независимого психиатрического журнала – в постоянной рубрике «Психиатрия и право», которую автор пособия ведет много лет. По вопросам приобретения журнала обращайтесь в Независимую психиатрическую ассоциацию России по телефону (495) 291-9081. Адрес для корреспонденции: 119019 Москва, Новый Арбат, 11-1922 Российский исследовательский центр по правам человека, НПА России. Подписной индекс журнала: 73291.
Для удобства читателей в поиске комментируемых нормативных правовых актов в пособии приводятся ссылки на официальные изданиях, где они опубликованы, указываются номера статей документов. Приложение к пособию содержит текст двух основных законодательных актов в сфере охраны здоровья граждан в действующей редакции.
наверх >>>
|
