Доклад подготовлен экспертами Национального антикоррупционного комитета и Постоянной комиссии по гражданскому участию в противодействии коррупции и контролю
Скачать 260.04 Kb.
|
Доклад подготовлен экспертами Национального антикоррупционного комитета и Постоянной комиссии по гражданскому участию в противодействии коррупции и контролю за правоохранительными органами Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Коррупция – использование лицом публичного (властного) ресурса с целью получения выгоды в материальной или нематериальной форме для себя или для третьих лиц Введение. Коррупция – явление, существующее в системе государственного управления с момента появления института власти. Коррупция не стала нововведением времен современной России, она явилась наследием советской партийно-хозяйственной бюрократической структуры эпохи заката СССР («дело Елисеевского гастронома», «хлопковое дело»). В начале 90-х при формировании новой экономической системы России (включая приватизацию) рядом советников Правительства "реформаторов" был выдвинут следующий тезис: «Коррупция – смазка экономики переходного периода». Объяснялось это тем, что с целью ускорения изменения экономической и политической модели новой России во избежание негативного воздействия на этот процесс правовых и управленческих советских практик, важно не проявлять рьяного усердия в противодействии коррупции. Учитывая тяжелое экономическое положение в стране и переломный идеологический момент, мотивация личного обогащения стала быстро проникать в управленческий аппарат, в региональные элиты, поражать правоохранительную систему. Необходимо отметить, что задача модернизации бюрократии в соответствии с новыми политическими и экономическими условиями неоднократно ставилась, но в полном объеме не была выполнена. С 1996 года так и не удалось провести ни одной действительно успешной административной реформы. Было бы обоснованно предположить, что эффективный государственный аппарат принципиально был не нужен тем, кто принимал ключевые (но не всегда публичные) решения по приватизации – одному из важнейших системообразующих процессов в новейшей истории страны. Именно поэтому принятие юридического определения коррупции в российском законодательстве затягивалось. Соответственно выработка системных мер по противодействию коррупции также тормозилась. При этом коррупционные отношения как вид бизнеса и часть новейшей идеологии укреплялись, переходя на новые уровни. Как заявил Руководитель Администрации Президента РФ С.Б.Иванов: "Коррупция - угроза национальной безопасности". Именно такой оценки на сегодняшний момент заслуживает достигнутый этим явлением уровень, влияние которого крайне негативно сказывается на осуществлении основных функций государства: обеспечение безопасности и правосудия. Именно коррупция нарушает основной принцип существования общества – принцип справедливости. В результате доминирования личных меркантильных интересов при осуществлении полномочий рядом должностных лиц (разного уровня управления) реализация ими государственных (общественно-значимых) задач извращается. Таким образом, степень управляемости бюрократического аппарата снижается. Необходимо отметить, что весьма значимой причиной современной коррупции являются 1800 избыточных функций государства1. По мнению экспертов, сегодня коррупция в России – один из самых доходных и высокоорганизованных бизнесов с оборотом порядка 300 миллиардов долларов в год (только в системе государственных закупок ежегодно теряет 1 триллион рублей2). По данным Банка России, в прошлом году 35 миллиардов долларов были выведены в рамках, так называемых, сомнительных финансовых операций. По сути, коррупция для нашей страны – не просто зло, а фактор деградации государства. Социология показывает, что масштабы этого бедствия уже преодолели тот закритический, без преувеличения - болевой порог чувствительности российского общества. И хотя результаты борьбы с коррупцией становятся все более заметными населению, по оценкам подавляющего большинства россиян – а это 75% опрошенных ВЦИОМ в ноябре 2012 года – степень коррумпированности общества остается крайне высокой. Наиболее коррумпированной сферой обществом признаются местные органы власти (об этом говорят 36% респондентов) и ГИБДД (32%). Подверженными взяточничеству считают также полицию в целом (26%) судебную систему (21%). Несколько реже упоминаются сферы медицины (17%), крупного бизнеса (14%) и образования (13%). При этом, основные (по финансовой емкости) сектора коррупционного «рынка» - распределение бюджетных средств, управление различными формами государственной собственности – находятся в латентной для общественного сознания зоне, хотя именно они формируют основной объем коррупционного рынка. В обществе уже распространилось мнение о бесполезности и незначительности антикоррупционных шагов со стороны государства. Согласно опросу ВЦИОМ3 38% респондентов считает, что реальных результатов борьбы с коррупцией нет и все остаётся как было, а еще 13% опрошенных считает, что ситуация становится даже хуже, а коррупция только усиливается. Это мнение укрепляется вследствие принятия популистских и имитационных, якобы антикоррупционных мер, например: Информация Минтруда России от 4 марта 2013 г. "Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки", а также формальные региональные антикоррупционные программы, написанные под копирку, без практических механизмов решения проблемы. Подобные документы вызывают лишь саркастическое раздражение. Основная часть. Как сказал Отто фон Бисмарк, «возможно управлять страной с плохими законами, но невозможно управлять страной с недисциплинированными чиновниками». Реально оценивая масштабы проблемы, осознавая уровень и перезрелость общественного запроса на её решение, российская власть – фактически впервые за весь постсоветский период – сделала попытку серьёзного, фундаментального поворота в сторону системной и всесторонней борьбы с коррупцией. Для понимания реального процесса необходимо проанализировать решения и законодательные инициативы, принятые в последнее время: В 2012 году, в рамках пакета Указов от 7 мая Президент Владимир Путин поставил задачу к 2018 году войти в первую двадцатку рейтинга условий ведения бизнеса Doing business Всемирного банка4, в котором учитываются как денежные, так и временные затраты предпринимателей на открытие и ведение бизнеса, а по факту – оценивается степень забюрократизированости и коррумпированности экономик различных стран мира. Одним из ключевых показателей прозрачности экономики является её инвестиционная привлекательность. По данным Росстата, в 2012 г. в экономику России поступило 154,6 млрд. долларов иностранных инвестиций, что на 18,9% меньше, чем в 2011 году. Причем значительную долю из этих денег составляют вложения, осуществляемые на возвратной основе – 60%, в то время как доля прямых инвестиций, которые работают на реальный сектор экономики её рост и развитие, демонстрируют реальный уровень доверия инвестора – составила всего 37,5%. Большое внимание этой проблеме глава государства уделил в своем Послании Федеральному Собранию – как в части постановки задач перед депутатами и сенаторами в плане законодательной работы, так и говоря о необходимости адекватной мотивации и оплаты труда государственных служащих, повышении персональной ответственности чиновника за принимаемые им решения. (Пример: анализ расследования известного уголовного дела по хищению бюджетных средств при закупке медицинских томографов продемонстрировал полное отсутствие персональной ответственности должностных лиц на федеральном уровне из-за некорректного (размытого) описания их должностных обязанностей). И, наконец, прослеживается логика проводящейся в стране политической реформы, связанной с внедрением прямых механизмов участия граждан в политической жизни страны, таких как: - реформирование (в т.ч. расширение состава) Совета по правам человека путем внедрения процедуры интернет-голосования; - реформа Общественной палаты, предполагающая стопроцентную представленность в ней всех 83 субъектов федерации, установление равноправных отношений всех ее частей (делегируемых президентом, регионами и общественными организациями) и внедрение механизмов интернет-голосования; - создание портала «Общественная инициатива», при помощи которого граждане, собравшие под своей инициативой более 100 тыс. подписей смогут влиять на принятие решений в стране. С целью развития института политической конкуренции в апреле 2012 года было произведено упрощение процедуры регистрации политических партий, в сто раз снизившие требования к численности партий (с 50 тыс. человек до 500 человек). Также решению этой задачи будут способствовать возвращение прямых выборов губернаторов (по мнению ряда экспертов, правом отмены прямых выборов губернаторов воспользуются не более 10% регионов) и введение смешанной, мажоритарно-пропорциональной системы выборов в Государственную Думу (соответствующий законопроект в настоящий момент находится на рассмотрении нижней палаты). Первоначально может показаться, что эти меры малоэффективны и имеют популистский характер, однако они предоставляют возможности каждому человеку с гражданской позицией принять участие в жизни страны. Принципиальный вклад в противодействие коррупции вносит целый ряд нормотворческих инициатив, призванных значительно снизить коррупционные риски: - вступил в силу Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который устанавливает правовые основы осуществления контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственную должность (а также их супругов и несовершеннолетних детей) общему доходу за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход государства имущества, приобретенного на незаконные доходы; - принят в первом чтении президентский законопроект «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов», устанавливающий запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности России (а также их супругам и несовершеннолетним детям) иметь счета в иностранных банках и владеть ценными бумагами иностранных юридических лиц. После вступления закона в силу, как ожидается, им будет дано три месяца на избавление от этих активов, а недвижимость будет подлежать обязательному декларированию с указанием источников приобретения. Нарушение указанного запрета повлечет досрочное прекращение полномочий либо увольнение в связи с утратой доверия. (Данный законопроект, прежде всего, обозначает политический вектор руководства страны в отношении чиновников); - В Государственной думе рассматривается законопроект об установлении возможности определения законом субъекта федерации порядка избрания высшего должностного лица – требование по запрету на зарубежные активы будет распространяться и на кандидатов в губернаторы – избираемых как прямым, так и непрямым голосованием. Тем самым власть дает политический сигнал региональным элитам, ставит их перед выбором: либо заниматься обеспечением своего благосостояния, либо выполнять государственные функции. - Принят в первом чтении правительственный законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок)», предусматривающий совершенствование ключевого механизма государственных закупок. (Задача данного законопроекта – разрушить один из основных секторов коррупционного бизнеса. Однако даже вокруг подготовки этого законопроекта явно прослеживается процесс латентного отстаивания своих «коммерческих интересов» со стороны клептократии. Это выражается в реальном затягивании процесса подготовки данного документа и нежелании на законодательном уровне обеспечить принципы обоснованности и целесообразности госзаказа на этапе формирования). - Принят в первом чтении законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», направленный на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения финансовых операций, в том числе с использованием фирм-однодневок, и легализацию преступных доходов. (Необходимо отметить, что надежды части общества на международные (зарубежные) расследования, направленные на выявление криминальных («грязных») активов и финансовых средств, поступающих из России, на сегодняшний день не имеют под собой реальной основы. Эта проблема должна решаться внутри страны, поскольку большинство экономических систем зарубежных государств (включая страны ЕС) в период кризиса заинтересованы в привлечении (вливании) многомиллиардных финансовых потоков). - Во втором чтении принят законопроект «О Счетной палате», который значительно ужесточает принципы кадрового отбора, существенно повышает профессиональные требования к руководящему составу и аудиторам структуры, играющей значительную роль в борьбе с коррупцией и выявлении злоупотреблений. (При этом необходимо решить вопрос практического взаимодействия правоохранительной системы с данным конституционным органом. Т.е., необходимо повысить эффективность реагирования на материалы проверок на всех уровнях). Своим указом от 02.04.2013 Президент РФ еще раз демонстрирует свою политическую решимость в наведении порядка в классе бюрократии: был существенно расширен круг лиц, обязанных декларировать доходы и расходы. Теперь этот документ должны представлять Председатель, члены Совета директоров и служащие Центрального банка Российской Федерации, руководители и работники Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, их супруги и несовершеннолетние дети. Все они, как прочие чиновники, должны информировать о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Что не менее важно, обозначены правила декларирования, механизма контроля за ним и принцип выборочной проверки практически любой декларации. И еще одно важное заявление касается готовности государства брать под государственную защиту свидетелей по коррупционным делам. О том, насколько доходчиво власть объяснила эти новые правила игры, а чиновники их поняли, будет ясно по тому, насколько долго будут происходить скандалы с незадекларированным имуществом после 1 июля с.г. – именно к этой дате чиновники должны отчитаться за 2012 год по новым правилам. То есть – с учетом информации, не только о доходах, но и о расходах. Пока не ясны реальные правовые механизмы реализации задуманного. Своей готовностью держать вопросы расходов и доходов чиновников на персональном контроле Президент продемонстрировал перемещение вопроса борьбы с коррупцией на высшую ступень иерархии государственных интересов. Это делает перспективы всей кампании, по меньшей мере, обнадеживающими. Принимаются весьма важные шаги и в сфере управления федеральным имуществом. Так, на основании Распоряжения Президента РФ, Росимуществом подготовлена «Программа по управлению федеральным имуществом», которая была принята Правительством РФ 07.02.2013. Данная программа подробно и открыто обсуждалась в экспертном сообществе. (Этот стратегический документ должен быть доработан с учетом криминально-коррупционных практик и мотиваций (на основании решения Правительства РФ и рекомендаций Экспертного Совета). Пояснение: в настоящий момент из-за неэффективного управления, неопределенностей в учете и оценке (например, лишь около 30% федеральных земель сельскохозяйственного назначения прошли соответствующее оформление и учтены в кадастре), с использованием криминальных схем государство продолжает терять значительную часть своего имущества. Также предпринимаются попытки «приватизировать» стратегические государственные функции (ФГУП «Почта России»); В связи с вышеперечисленным, необходимо отметить, что при принятии Гражданского кодекса РФ, несмотря на позицию ряда членов Правительства и законодателей, не было введено понятие фактического (реального) бенефициара (выгодополучателя). |
Похожие:
 | Кабанова К. В., руководителя экспертной группы по подготовке доклада, члена Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества... | | Кабанова К. В., руководителя экспертной группы по подготовке доклада, члена Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества... |
| «О противодействии коррупции в Нижегородской области» и постановлением Правительства Нижегородской области от 23. 09. 2009 №685 «Об... |  | Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О... |
| О законах Новосибирской области и иных нормативных правовых актах Новосибирской области, регулирующих отношения в сфере противодействия... | | В соответствии с Федеральным законом от 25. 12. 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Законом Республики Бурятия от 16.... |
| Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... | | Понятие «коррупции» определено статьей 1 Федерального законаот 25. 12. 2008 №273 – фз «О противодействии коррупции» |
| Понятие «коррупции» определено статьей 1 Федерального закона от 25. 12. 2008 №273 – фз «О противодействии коррупции» | | Соблюдение членами коллектива мбоу сош №58 положений Кодекса профессиональной этики педагогических работников, требований антикоррупционного... |