В. ИСАЕВА,
кандидат юридических наук
старший преподаватель Московского университета МВД России
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА НА ЖИЗНЬ
ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Статья 45 Конституции России устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Для органов внутренних дел исполнение данного положения Основного закона является первостепенной задачей.
Традиционно милиция — наиболее приближенный к населению государственный орган, имеющий различные организационно-правовые формы и призванный предотвращать многочисленные угрозы жизни человека. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 апреля 1991 г. № 4510-1 «О милиции» (далее — Закон «О милиции») милиция является одним из государственных органов исполнительной власти, который призван защищать жизнь граждан от преступных и противоправных посягательств со стороны других индивидов и государственных органов. Особое место милиции в системе правоохранительных органов обусловлено тем, что она располагает необходимыми правовыми, организационными и материальными средствами, с помощью которых может осуществляться защита прав граждан.
Согласно ч. 1 ст. 5 Закона «О милиции», «милиция должна защищать права человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений».
Милиция в процессе своей повседневной деятельности занимается охраной определенных благ личности — жизни, здоровья, чести и достоинства человека, обеспечением ему нормальных условий для жизни, труда и отдыха.
Многочисленные нормативно-правовые акты закрепляют большую роль милиции в обеспечении конституционного права человека на жизнь в виде задач и функций органов внутренних дел. Так, Федеральным законом «О милиции» от 31 марта 1999 г.1 закрепляется в качестве одной из обязанностей милиции оказание помощи «гражданам… находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их жизни и здоровья» (ст. 10). В целях обеспечения права человека на жизнь сотрудникам милиции разрешается применение огнестрельного оружия «для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья» (ст. 15). В соответствии с положениями названного Закона сотрудники милиции обязаны пресекать всякое покушение на жизнь или здоровье человека независимо от объективных или субъективных обстоятельств (его социальный статус, имущественное положение, расовая принадлежность и т. д.).
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»2 в качестве одного из принципов обеспечения безопасности дорожного движения предусматривается приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении (ст. 3). В частности, при организации регулирования дорожного движения органы внутренних дел обязаны исходить из необходимости сведения к минимуму или исключения возможности причинения вреда жизни или здоровью участника дорожного движения. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»3, определяя силы и средства, привлекаемые к ликвидации чрезвычайных ситуаций, в первую очередь указывает на органы внутренних дел (ст. 16), закрепляя за ними обязанность защищать жизнь и здоровье населения (ст. 17). Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4 отводит органам внутренних дел вспомогательную функцию, состоящую в обеспечении режима на соответствующих территориях, оказании первой помощи пострадавшим, эвакуации раненых и т. д.
В соответствии с Наставлением о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений1 сотрудники милиции обязаны проводить профилактические мероприятия общего и специального характера в целях предупреждения нападения на граждан. В частности, предусматривается обязательная организация специальных нарядов, выходящих на службу в криминализированные участки обслуживаемой ОВД территории в период праздников, народных гуляний, в ночное и вечернее время. При этом на сотрудников милиции возлагается обязанность пресекать всякие действия в отношении граждан, могущие создать угрозу их жизни или здоровью.
Разделение милиции на криминальную и милицию общественной безопасности имело своей целью ослабить тот жесткий уровень централизации, который был характерен для советской милицейской системы. Это разделение обеспечивает борьбу с преступностью путем выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также обеспечения безопасности человека, общественной безопасности и порядка (ст. 8 и 9 Закона «О милиции»).
Криминальная милиция осуществляет охрану жизни населения путем предупреждения, пресечения, выявления и раскрытия преступлений, по делам о которых предварительное следствие обязательно, то есть тяжких и особо тяжких преступлений против человека (убийство, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, истязание, похищение человека, изнасилование и др.). Полномочия криминальной милиции предусмотрены в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах2, а также в ведомственных документах — приказах, наставлениях, инструкциях3.
Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей: силы и средства криминальной милиции привлекаются к решению задач охраны правопорядка при массовых мероприятиях, для пресечения групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков, в целях спасения людей при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах1. В задачи криминальной милиции входит принятие мер безопасности в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, в отношении судей, работников контролирующих и правоохранительных органов2, участников уголовного судопроизводства, оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений.
Милиция общественной безопасности — наиболее многочисленная служба в системе органов внутренних дел, ближе всех стоящая к населению. Основные задачи этой службы — обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания, оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.
Немаловажную роль в этом играет патрульно-постовая служба, действующая на основании Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденного приказом МВД РФ от 18 января 1993 г. № 17. Сотрудники этой службы обязаны оперативно реагировать на сигналы о преступлениях и административных правонарушениях и пресекать их активными действиями, тесно взаимодействуя со службами криминальной милиции (п. 5 Устава). Эта служба играет большую роль при осложнении оперативной обстановки, возникновении чрезвычайных ситуаций (массовых беспорядков, стихийных бедствий, пожаров, крупных производственных аварий, катастроф, эпидемий, эпизоотий и др.), проведении массовых общественно-политических, культурно-зрелищных, спортивных и других мероприятий. Патрульные и постовые наряды обеспечивают в границах поста или маршрута наблюдение за местами наиболее вероятного совершения преступлений, возможного появления и укрытия преступников, предостерегают граждан от совершения противоправных действий.
Защищать права граждан призвана и служба участковых уполномоченных, которые являются представителями милиции общественной безопасности, выполняющими возложенные на них задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ними в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел (п. 2 разд. 1 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции1). Участковому уполномоченному вменяется в обязанность в целях обеспечения личной безопасности граждан защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств. Для этого участковый уполномоченный изучает и анализирует складывающуюся на административном участке оперативную обстановку, оказывает в пределах своей компетенции правовую, медицинскую и иную помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни и здоровья, при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях принимает необходимые меры по спасению людей, оказанию им первой медицинской (доврачебной) помощи.
Так, п. 24 ст. 10 Закона «О милиции», Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (с изменениями от 29 декабря 2004 г.) установили обязанность милиции принимать меры к охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также членов их семей и близких, если здоровье, жизнь или имущество данных лиц находятся в опасности. Итогом всей предыдущей законотворческой деятельности стало введение в Уголовно-процессуальном кодексе института обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства: свидетелей, потерпевших, иных участников уголовного процесса, а также их близких родственников, родственников и близких лиц.
Уголовно-процессуальным кодексом предусмотрены меры безопасности, принимаемые судом, прокурором, следователем, органом дознания, дознавателем в пределах их компетенции при наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю или иным участникам уголовного судопроизводства, а также их близким родственникам, родственникам или близким лицам угрожают убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либо иными опасными противоправными деяниями (ч. 3 ст. 11).
Меры безопасности заключаются в следующем:
— для обеспечения безопасности указанных лиц по решению следователя данные о них могут не указываться в протоколе следственного действия, проведенного с их участием; в этом случае следователь с согласия прокурора выносит постановление, в котором излагает причины принятия такого решения, указывает псевдоним участника следственного действия и образец его подписи, используемые в протоколах следственных действий с его участием; постановление хранится в опечатанном конверте, приобщаемом к уголовному делу (ч. 9 ст. 166 УПК);
— при наличии угрозы насилия, вымогательства и других преступных действий в отношении указанных лиц допустимы контроль и запись их телефонных и иных переговоров либо по их письменному заявлению, либо, при отсутствии такого заявления, на основании судебного решения (ч. 2 ст. 186 УПК);
— для обеспечения безопасности опознающего опознание может быть проведено таким образом, чтобы опознаваемый не мог видеть опознающего. Понятые присутствуют в месте нахождения опознающего (ч. 8 ст. 193 УПК);
— для обеспечения безопасности указанных лиц на основании определения или постановления суда допускается проведение либо всего закрытого судебного разбирательства, либо его части (п. 4 ч. 2 и ч. 3 ст. 241 УПК);
— для обеспечения безопасности свидетеля, его родственников и близких лиц суд вправе не оглашать подлинные данные о свидетеле и провести его допрос таким образом, чтобы другие участники судебного разбирательства не могли видеть этого свидетеля (ч. 5 ст. 278 УПК).
Статья 6 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (с изменениями от 29 декабря 2004 г.) установила следующие меры безопасности:
1) личная охрана, охрана жилища и имущества;
2) выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности;
3) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице;
4) переселение на другое место жительства;
5) замена документов;
6) изменение внешности;
7) изменение места работы (службы) или учебы;
8) временное помещение в безопасное место;
9) применение дополнительных мер безопасности в отношении защищаемого лица, содержащегося под стражей или находящегося в месте отбывания наказания, в том числе перевод из одного места содержания под стражей или отбывания наказания в другое.
Указанные меры безопасности не только один из способов осуществления государством своей конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, но и средство более эффективного ведения уголовного судопроизводства.
Милиция, помимо обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью, выполняет значительные функции, связанные с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К числу обязанностей, возложенных на милицию, помимо борьбы с правонарушениями, в случае аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий и при других чрезвычайных событиях Закон «О милиции» (ст. 10) относит: необходимость принятия неотложных мер по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имуществ, оставшегося без присмотра; участие в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий. Согласно ст. 17 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций силы и средства милиции привлекаются в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами. Это такие задачи, как выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступных и иных антиобщественных деяний, устранение или снижение тяжести их общественно опасных последствий, оказание непосредственной помощи пострадавшим, восстановление нарушенных прав и законных интересов. Приказ МВД России от 10 сентября 2002 г. № 870 «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах» определяет задачи, возложенные на милицию в условиях чрезвычайных ситуаций: участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований, ликвидации банд, освобождение заложников, участие в предупреждении и пресечении (подавлении) вооруженного мятежа и др.
Для эффективного обеспечения органами внутренних дел прав человека на жизнь следует усилить контроль органов государственной власти над деятельностью правоохранительных органов. Так как правоохранительная система России находится в постоянном реформировании, то при всех позитивных изменениях российская милиция не может считаться милиций демократического государства, опирающейся на широкие слои населения и институты гражданского общества. По данным российского омбудсмена, из всех обращений граждан в аппарат уполномоченного — а с начала 2004 г. поступило уже около 20 тыс. жалоб — около 30% связано с нарушением прав граждан представителями милиции1. Данные ГИЦ МВД России свидетельствуют о ежегодном приросте нарушений законности и преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, который, начиная с 1989 г. составляет около 12%2. Остро стоит проблема недобросовестности сотрудников правоохранительных органов, и связано это с произволом, ущемлением прав и законных интересов граждан со стороны сотрудников милиции, проявлением грубости, волокиты и бездействия, вымогательства, неоправданным задержанием, физическим насилием.
Серьезные недостатки правоохранительной системы выявляет и статистика совершаемых преступлений сотрудниками органов внутренних дел. Так, с 1996 г. по 2002 г. ежегодно от 1 326 до 2 498 сотрудников правоохранительных органов привлекались к ответственности за совершение насильственных преступлений: убийство или покушение на убийство — от 72 до 103, умышленное причинение вреда здоровью различно степени тяжести — от 81 до 214, грабежи от 88 до 140, разбои — от 48 до 102, хулиганство — от 117 до 256, вымогательство — от 33 до 82, другие преступления — от 279 до638 человек1. Преступления против жизни и здоровья составляют 43/3 % от общего числа насильственных преступлений, совершаемых сотрудниками милиции2.
Организация правоохранительной деятельности имеет множество изъянов. Следует начать с того, что система регистрации и учета преступлений нуждается в реформировании. Существует множество работ по изучению латентной преступности3, но основные принципы учета и регистрации преступлений, методика этой работы сложились еще в 60-х гг. прошлого столетия и уже не отвечают требованиям сегодняшнего дня. Существующий порядок регистрации и учета преступлений не отражает реального состояния преступности в стране. Например, в США каждый год только по восьми основным «индексным» составам регистрируется 13-13,5 млн, а в Германии — 6,5 млн преступлений, в России ежегодно на протяжении последних 10 лет фиксируется 2,5-3 млн преступлений. Особенно наглядно латентность преступности видна при сравнении количества краж. В частности, в США общее число преступлений этого вида ежегодно составляет 11-11,5 млн, в Англии — 4,5 млн. В России же в 2003 г. их было зарегистрировано всего 1,1 млн1. Известно, что свыше 90 процентов подобного рода заявлений (и сообщений от жертв преступлений) принимается и расследуется милицией. На нее же возложено ведение всей уголовной статистики. При этом эффективность работы органов МВД оценивается по двум важнейшим показателям — снижению уровня преступности и повышению раскрываемости преступлений. В настоящее время показателем раскрываемости является простое отношение (в процентах) числа раскрытых преступлений к общему числу преступлений, поставленных на учет, т. е. зарегистрированных. Из этого следует, что милиция вовсе не заинтересована в регистрации всех заявлений о преступлениях. Из числа первоначально зарегистрированных преступлений ежегодно снимается с учета (в основном в связи с отсутствием события и состава преступления) более 200 тыс., т. е. свыше 7%2.
Основной недостаток системы учета и регистрации преступлений — то, что в соответствии с Инструкцией о едином учете преступлений учету подлежат только те деяния, по которым возбуждено уголовное дело. Такой порядок обусловлен наличием в Уголовно-процессуальном кодексе России правовой нормы о возбуждении уголовного дела, которой нет в законодательстве стран с развитой системой правосудия.
Кроме того, упомянутая Инструкция устанавливает, что учету в числе преступлений не подлежат действия, совершенные лицами, не достигшими возраста, по достижении которого возможна уголовная ответственность. Например, совершение убийства или другого преступления 13-летним подростком в число зарегистрированных преступлений не включается. Аналогично решается вопрос о преступлениях, которые были совершены лицами, находящимися в невменяемом состоянии.
В результате всего этого уровень учтенной преступности в России в 2,5-3 раза ниже числа преступлений, о которых правоохранительные органы осведомлены, не говоря уже о фактической преступности3.
Высказываются мнения о том, что регистрация всех заявлений о преступлениях потребует значительного увеличения штатов сотрудников, увеличение бюджетных поступлений по всей цепочке — от уголовного розыска до следственных изоляторов и исправительных учреждений. А ведь, кроме уголовных преступлений, милиции приходится заниматься и административными правонарушениями.
Существующую проблему следует решать на государственном уровне согласно Указу Президента России «О разработке единой государственной системы регистрации и учета преступлений» от 30 марта 1998 г. Следует изменить сам подход к ведению уголовной статистики, закрепив это на законодательном уровне: принять федеральный закон «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений», предусмотренный названным выше Указом Президента России, в Уголовно-процессуальном кодексе закрепить норму о необходимости регистрации всех противоправных деяний, создать единые формы статистической отчетности для правоохранительных органов, учитывать в качестве преступлений противоправные деяния, по которым в возбуждении уголовного дела отказано или уголовное дело прекращено из-за отсутствия состава преступления, за малозначительностью деяния и по другим основаниям.
В связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. Уголовно-процессуального кодекса существует проблема эффективности деятельности милиции при реформированном уголовно-процессуальном законодательстве. Это актуально, так как в стране ухудшается криминогенная обстановка. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 77 субъектах Российской Федерации, причем не раскрыто 1 158,7 тыс. преступлений1. Представляя собой серьезную угрозу внутренней безопасности России, преступность оказывает крайне негативное влияние на общественно-политическое и социально-экономическое развитие государства.
Для повышения результативности деятельности органов внутренних дел существенное значение имеет проблема коммерциализации деятельности милиции, когда в процессе выполнения своих должностных обязанностей сотрудники милиции начинают использовать свой статус для извлечения дополнительного дохода, так как обладают дополнительными возможностями, начиная от милицейской формы и кончая доступом к информации.
Криминализацию милиции можно объяснить ухудшением социально-экономического положения в стране, наличием многих нерешенных социальных проблем, усилением миграции населения, способствующей росту преступности, недостаточностью выделяемых средств на поддержание правопорядка и борьбы с преступностью, а также на оплату труда, которая не только занижена, но и неадекватна ответственности и характеру выполняемой работы. К этому можно добавить и ухудшение качественных характеристик кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел, что ведет к увеличению случаев нарушения дисциплины и числу преступлений, совершаемых сотрудниками милиции против жизни и здоровья.
Милиция является наиболее многочисленным правоохранительным органом. Поэтому ее сотрудники чаще всего оказываются в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлагательства, оказать которую может только милиция, поскольку отсутствуют соответствующие службы или их представители. Специфика милиции заключается и в том, что она (милиция) находится ближе всех к населению вследствие круглосуточного характера работы, постоянного контроля объектов улиц, мест скопления людей и др. Кроме того, в милиции имеются широкие возможности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные возможности. В случае угроз жизни населению именно силы милиции из всех гражданских служб можно быстро мобилизовать. Население может обратиться за помощью в ситуациях не только криминального, но и беспокойного, тревожного характера.
Однако бесконечные реформы органов исполнительной власти, в результате которых снижается эффективность их деятельности, породили недоверие населения к органам власти. Это проявляется в отказе от сотрудничества или помощи милиции со стороны населения, нежелании граждан заявлять в милицию о преступлениях, если они стали жертвой или должны выступить в роли свидетелей. Кроме этого, методы работы, применяемые в деятельности милицейских служб с населением, факты противоправных действий сотрудников милиции, превышения полномочий, неоправданного насилия, жестокого обращения с задержанными и подозреваемыми также порождают немало проблем. На этом неблагоприятном фоне идет параллельный процесс отставания социально-правового контроля над преступностью в результате как малоэффективной, непрофессиональной деятельности правоохранительных органов и несопоставимости их возможностей с криминальными силами, так и несовершенного и политизированного законодательства, на основе которого осуществляется борьба с преступностью1. В результате этого права человека на жизнь оказывается незащищенным и недоработками законодательства, и проблемами в системе органов внутренних дел.
Таким образом, органы внутренних дел являются наиболее приближенным к населению государственным органом, имеющим различные организационно-правовые формы и призванным предотвращать многочисленные угрозы жизни человека при помощи правовых, организационных и материальных средств. На них возлагаются обязанности охраны общественного порядка в общественных местах, пресечения хулиганских действий и других правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, способных угрожать жизни человека. В обязанности органов внутренних дел входит принятие мер по охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также членов их семей и близких, если здоровье, жизнь или имущество данных лиц находятся в опасности. При авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях органы внутренних дел принимают неотложные меры к спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий, а также способствуют выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступных и иных антиобщественных деяний, оказывают непосредственную помощь пострадавшим, участвуют в предупреждении и пресечении (подавлении) вооруженного мятежа и др.
Одной из форм обеспечения права человека на жизнь органами внутренних дел является их деятельность при угрозе либо в случае фактического неправомерного лишения жизни человека: незамедлительное реагирование на сообщения, заявления о готовящихся и совершенных преступлениях, принятие необходимых мер к их предупреждению и пресечению; обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений, проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях обнаружения преступлений и установления лиц, их совершивших, а также розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, и лиц, пропавших без вести, возбуждение уголовных дел, производство дознания и осуществление неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступлений, выполнение поручений следователей и прокуроров о производстве розыскных и процессуальных действий и оказания им содействия в производстве этих действий.
|
