Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
О развитии системы антикоррупционного декларирования в России
Доклад НИУ ВШЭ
Москва, сентябрь 2012 г.
Доклад подготовлен А.Коновым и А.Яковлевым с использованием исследований, выполненных в Центре развития государственной службы Института государственного и муниципального управления. Авторы признательны Дирекции по экспертно-аналитической работе НИУ ВШЭ за организационную поддержку. Особую благодарность за содержательные обсуждения авторы выражают Игорю Агамирзяну, Марии Глуховой, Борису Грозовскому, Владимиру Дребенцову, Андрею Жулину, Марату Зембатову, Ивану Ниненко, Елене Панфиловой, Владимиру Радченко, Людмиле Солонцовой, Сергею Хазанову, Владимиру Южакову и Льву Якобсону.
Содержание
Основные выводы 4
9
Глоссарий 10
Введение 11
Раздел I. Состояние системы антикоррупционного декларирования в России 14
Раздел II. Ключевые принципы реформы 21
Принцип V. Оценка регулирующего воздействия 25
Раздел III. Антикоррупционное декларирование: основные рекомендации 29
I. Цели антикоррупционного декларирования 30
II. Содержание деклараций 38
III. Сбор и публикация деклараций 45
Законопроект № 396232-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» и в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»"» (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=396232-5&02). 48
IV. Проверка деклараций. Меры ответственности 53
Законопроект № 474238-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организаций Объединённых Наций против коррупции» (о ратификации статьи 20 Конвенции)» (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=474238-5&02). 62
V. Организационные меры 67
VI. Обеспечивающие мероприятия 75
Рекомендация 15. Изменить подход к методической и образовательной поддержке реформ в сфере антикоррупционного декларирования. 75
Рекомендация 16. Проводить регулярный мониторинг системы антикоррупционного декларирования и размещать его результаты в открытом доступе. 77
Заключение 83
Литература 86
Приложение. Типовые «развилки» при внедрении антикоррупционного декларирования 90
Основные выводы
1. Коррупция принадлежит к числу важнейших проблем, находящихся на острие общественного внимания. Продвижение в ее решении означало бы серьезное изменение в отношениях общества и власти. Однако дискуссии о проблемах коррупции слишком политизированы, что мешает нахождению инструментальных, прикладных способов их решения. Реальные результаты в сфере противодействия коррупции могут быть достигнуты только на основе анализа антикоррупционных инструментов, применяющихся в других странах, и понимания специфики той институциональной среды, в которой предстоит реализовывать отечественную антикоррупционную программу. Подобный прагматический подход позволит противостоять имитации антикоррупционных реформ и популистским призывам, сводящим борьбу с коррупцией к ужесточению наказаний. В целом мы исходим из необходимости борьбы с коррупцией, а не с чиновниками.
2. Настоящий доклад посвящен антикоррупционному декларированию – одной из ключевых мер противодействия коррупции. Это представление должностными лицами и членами их семей сведений (о доходах, имуществе, обязательствах), цель которого – выявление и предупреждение коррупционных нарушений. Данная тема актуальна в связи с недавними законодательными инициативами президента и правительства, но помимо этого наш интерес к ней предопределялся тем, что антикоррупционное декларирование создает информационную базу для реализации других мер по противодействию коррупции.
3. За последние годы 3-4 года российские должностные лица стали постепенно привыкать к регулярному декларированию доходов и имущества, обязательная публикация сведений позволила общественным организациям включиться в надзор за соблюдением законодательства. Однако существующий механизм декларирования не стал реальным инструментом противодействия коррупции. Рассматриваемый Госдумой проект закона о контроле за расходами решает эту проблему лишь отчасти.
4. Модель процедуры декларирования, предлагаемая в настоящем докладе, основана на нескольких базовых принципах. Первый – учет ограниченности ресурсов (мы сознательно избегали решений, требующих существенного привлечения финансовых, кадровых, организационных ресурсов). Второй – снижение издержек агентов, подпадающих под новые правила игры. В настоящее время действующие процедуры декларирования доходов распространяются на сотни тысяч государственных служащих. При этом собранные данные очень часто лежат мертвым грузом – поскольку их обработка и анализ тоже связаны с существенными издержками. Мы предлагаем сфокусировать новый механизм декларирования на лицах, замещающих государственные должности (включая высших руководителей государства, федеральных министров, членов Государственной Думы и Совета Федерации) и должности государственной службы категории руководители (позиции от заместителя директора департамента до заместителя министра и аналогичные им). Это приведет к сокращению числа субъектов декларирования до 40-50 тысяч и даст возможность проводить регулярный анализ представляемых ими данных.
5. Среди предлагаемых нами принципов важным является акцент на «мягких» мерах ответственности на начальной стадии внедрения новых механизмов декларирования. Чтобы уменьшить противодействие реформе, мы предлагаем не ужесточать уголовные санкции за невыполнение должностными лицами антикоррупционных мер. В условиях массовой коррупции такие меры не дадут желаемого эффекта. Пока нужно ограничиться дисциплинарными (увольнение без права занимать госдолжности в будущем) и гражданско-правовыми санкциями. Эти санкции будут распространяться на должностных лиц, которые останутся на государственной службе после введения новых правил, но они не должны затрагивать тех, кто до того по своей воле покинет госслужбу. Мы считаем, что такой шаг позволит обеспечить существенное улучшение кадрового состава госслужбы и упростит осуществление других мер по противодействию коррупции.
6. Переход к новой системе декларирования должен быть поэтапным. Заметное ограничение числа субъектов декларирования на начальном этапе позволит с меньшими издержками отработать эффективные механизмы и процедуры сбора и анализа информации. Предлагаемые нами «пилотные проекты» по апробации в регионах разных элементов антикоррупционного декларирования обеспечат возможность дальнейшего тиражирования «лучшей практики» и сворачивания неудачных экспериментов.
7. При подготовке доклада на основе международного опыта был разработан перечень основных «развилок» — точек выбора, возникающих при внедрении процедуры антикоррупционного декларирования. Содержащиеся в докладе рекомендации представляют собой развернутое описание тех вариантов прохождения «развилок», которые кажутся нам оптимальными. При этом рекомендации затрагивают лишь некоторые из обозначенных «развилок», связанные с наиболее важными и дискуссионными вопросами декларирования.
8. Дизайн процедуры антикоррупционного декларирования зависит от его целей. Пока цели антикоррупционного декларирования в российском законодательстве четко не зафиксированы. Это стало одной из причин противоречивой архитектуры процедур сбора и проверки деклараций. Мы полагаем, что целями антикоррупционного декларирования должны стать обнаружение «индикаторов коррупции» и выявление конфликта интересов.
9. Для достижения этих целей необходимо
закрепить в законодательстве определение «индикаторов коррупции» (это сведения, свидетельствующие о возможном совершении должностным лицом коррупционного правонарушения) и их примерный перечень;
предусмотреть обязательное представление декларантами сведений об источнике (а не только о размере) доходов.
10. Целесообразно объединить в единую процедуру уже существующее декларирование доходов и то декларирование расходов, которое предусмотрено законопроектом, находящимся на рассмотрении в Госдуме. Для этого достаточно внести ряд изменений и дополнений в уже существующую процедуру представления сведений о доходах и имуществе, а именно:
Содержательно развести декларацию, подаваемую при назначении на должность, и декларацию, подаваемую ежегодно. В декларации, подаваемой при назначении, указывать, как это делается сейчас, сведения об имуществе, находящемся в собственности на отчетную дату. В ежегодной декларации указывать операции с имуществом за отчетный период.
Указывать в декларации стоимость покупки/продажи имущества, а в случае иного способа приобретения/отчуждения – примерную оценку стоимости имущества по оценке декларанта;
Декларировать имущество, не подлежащее госрегистрации, включая наличные деньги, драгметаллы, ювелирные украшения и т.д. Пока декларации не содержат такой информации, декларанты могут оправдать любую покупку, превышающую официальный доход, за счет ссылки на продажу незадекларированного имущества. Целесообразно ввести декларирование имущества и сбережений на сумму свыше определенной (например, 1 млн. руб).
11. Требования о декларировании должны быть распространены на совершеннолетних детей должностного лица. Если представить сведения о родственниках невозможно, у должностного лица должна сохраниться возможность объяснить факт отсутствия требуемой информации, избежав при этом санкций. Рассмотрение комиссиями по урегулированию таких заявлений должно стать публичным. При этом возможен разный режим публичного раскрытия информации о доходах и имуществе для должностных лиц и их совершеннолетних детей. В последнем случае в первую очередь важно публичное раскрытие информации об источниках доходов, что в дальнейшем позволит выявлять потенциальные конфликты интересов.
12. Публикуемые сведения из деклараций должны быть общедоступными. Для этого нужно разработать единые требования к срокам (не менее 10 лет) и формату размещения и хранения сведений на сайтах госорганов. Сведения должны размещаться в машиночитаемом формате. В среднесрочной перспективе имеет смысл создать единый специализированный интернет-портал для публикации деклараций.
13. Проверку полноты и достоверности деклараций следует проводить не по запросам, а регулярно. Только такой подход способен обеспечить серьезное отношение должностных лиц к процедуре декларирования. Необходимо ежегодно проверять все декларации, представленные лицами, замещающими госдолжности и должности госслужбы высшей группы категории «руководители». Проверку деклараций остальных госслужащих следует проводить с той же периодичностью на основе случайной выборки. Проверка по запросам, сейчас являющаяся основным инструментом, должна играть лишь вспомогательную роль.
14. Регулярной – не зависящей от наличия или отсутствия запросов – должна быть и проверка деклараций на индикаторы коррупции. Она должна включать в себя и проверку соответствия расходов доходам. Первичный контроль деклараций на индикаторы коррупции должен быть сплошным и проводиться автоматически с помощью специализированного программного обеспечения. При обнаружении индикаторов коррупции в ходе первичной проверки, фактов представления неполных или недостоверных сведений, а также по запросам должна проводиться углубленная проверка деклараций.
15. Необходимо существенно расширить круг лиц, имеющих право направлять запросы на проведение проверки деклараций (на полноту/достоверность и индикаторы коррупции). В этот круг нужно включить граждан и НКО.
16. В случае установленного судом несоответствия расходов (стоимости приобретенного имущества, прироста сбережений) законным доходам к должностным лицам необходимо применять меры дисциплинарной (увольнение в связи с утратой доверия) и гражданско-правовой ответственности (обращение имущества в доход государства). Это более мягкий подход, чем предлагаемый статьей 20 Конвенции ООН против коррупции. Однако он позволяет не делать исключений из презумпции невиновности по уголовным делам и дает возможность применить к должностным лицам достаточно чувствительные санкции. Акцент на дисциплинарных и гражданско-правовых санкциях (вместо уголовных) может быть негативно воспринят обществом, но он создает стимулы к относительно мирному уходу с госслужбы недобросовестных чиновников и замене их теми, кто готов работать по новым правилам.
17. Должен быть дополнен и уточнен перечень мер ответственности и порядок их применения:
Должностные лица, имущество которых было обращено в доход государства по решению суда, должны быть уволены в связи с утратой доверия.
Все декларации, в которых выявлены факты представления неполных или недостоверных сведений, должны обязательно проходить проверку на «индикаторы коррупции». Целесообразно предусмотреть дополнительные санкции (штраф) за представление неполных или недостоверных сведений. Иначе недостоверное декларирование станет выгодной стратегией для недобросовестных должностных лиц.
Лица, уволенные в связи с утратой доверия, должны лишаться права занимать в будущем любые государственные и муниципальные должности.
Необходимо детально проработать правила обращения имущества должностного лица в доход государства и его последующей реализации, права и обязанности госорганов, задействованных в этом процессе.
18. Не стоит возлагать основные функции в сфере антикоррупционного декларирования на кадровые службы. Они не обладают необходимыми для этого ресурсами, профессиональным опытом и статусом. Мы предлагаем выделить три основные группы декларантов: 1) лиц, замещающих госдолжности (высшие должностные лица, министры, депутаты Госдумы и Совета Федерации), 2) лиц, замещающих должности госслужбы высшей группы категории «руководители» (чиновники в статусе от зам.директора департамента до заместителя министра), 3) остальных госслужащих. Учитывая высокий уровень коррупции (в т.ч. в правоохранительных органах), полномочия по сбору, проверке и публикации деклараций в отношении разных групп декларантов целесообразно выстраивать в логике системы «сдержек и противовесов» за счет распределения этих функций между различными госорганами и обеспечения взаимного надзора между ними.
19. Значительную пользу при внедрении антикоррупционного декларирования может принести широкое использование информационных технологий. Необходимо создать специализированное программное обеспечение, позволяющее заполнять, собирать, публиковать и проверять декларации в электронной форме. Внедрение электронного декларирования на основе продуманного программного обеспечения приведет к качественным изменениям, включая существенное увеличение «охвата» проверок.
20. Для успешного внедрения антикоррупционного декларирования важно не только закрепить в нормативных правовых актах детальную и продуманную процедуру сбора, публикации и проверки деклараций, но и реализовать комплекс обеспечивающих мероприятий. Недостаточное внимание к ним существенно повышает риски неисполнения даже самого качественного законодательства. Необходимо организовать полноценную методическую и образовательную поддержку проводимых реформ: разработать соответствующие пособия и учебные программы. Важен и регулярный подробный мониторинг системы антикоррупционного декларирования. Его результаты должны публиковаться в открытом доступе, например в форме ежегодного Национального доклада о состоянии системы антикоррупционного декларирования.
21. Наличие эффективных механизмов получения и проверки сведений о доходах, имуществе и иных интересах должностных лиц имеет большое значение для ограничения коррупции. Однако декларирование не следует обсуждать в отрыве от иных антикоррупционных инструментов. В первую очередь это совершенствование порядка урегулирования конфликта интересов, обеспечение эффективных каналов получения информации о ненадлежащем поведении должностных лиц. Построение действенной системы противодействия коррупции возможно только в рамках конструктивного диалога представителей государства, общественных организаций и экспертов. Мы надеемся, что данный доклад будет способствовать развитию такого диалога.
|
