Методическое пособие Москва 2013 Авторский коллектив: Руководитель авторского коллектива: Заведующий отделом проблем прокурорской деятельности нии академии Генеральной прокуратуры: Амирбеков К. И. Члены авторского коллектива
Скачать 1.26 Mb.
|
| ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ГОРОДА (РАЙОНА) Методическое пособие Москва – 2013 Авторский коллектив: Руководитель авторского коллектива: Заведующий отделом проблем прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры: Амирбеков К.И. Члены авторского коллектива: Заведующий отделом проблем правовой статистики Академии Генеральной прокуратуры: Андреев Б.В.; Старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Воронцов А.А.; Заведующий кафедрой гуманитарных, социальных, экономических и информационно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Жигоцкий П.Э. В пособии рассматриваются вопросы информационно-аналитического обеспечения районной (городской) прокуратуры, как составная часть проекта создания информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов в органах прокуратуры. Кроме того, проект создания Государственной автоматизированной системы правовой статистики предусматривает решение вопросов информационного обеспечения районных прокуратур, на базе созданных для этих целей автоматизированных рабочих мест для учета работы прокурора. Необходимо отметить что пособие написано в условиях отсутствия концепции информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности, которая должна определять основные направления развития и совершенствования информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности в системе прокуратуры Российской Федерации, а также отсутствия нового приказа Генерального прокурора « О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации»,взамен, утратившего силу Приказа № 55 от 9 сентября 2002 года, что и придает особую ценность данной работе. Для прокуроров и всех прокурорских работников, а также работников правоохранительных органов, научных сотрудников, преподавателей, докторантов, аспирантов и студентов юридических учебных заведений и всех интересующихся вопросами информационно-аналитической деятельности. Содержание Введение 3-6 Глава I. Организация информационно-аналитической деятельности прокуратуры города (района). 7-34 Глава II. Компьютерные технологии в информационно-аналитическом обеспечении прокуратуры города (района) 35-63. Глава III. Анализ состояния законности на территории города (района) 64-76 Глава IV. Анализ работы прокуратуры города (района) 77-82 ГлаваV. Реализация результатов информационно-аналитической деятельности в прокуратуре города (района). 83-91 Приложения 92-113 Введение Вопросам информационно- аналитической деятельности в органах прокуратуры сегодня придается серьезное значение, что находит отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, информационных письмах и обзорах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации. Такое внимание к рассматриваемой проблеме не случайно. Многогранность форм и методов деятельности прокуратуры требует особого отношения к организации информационно-аналитической работы. Систематическое изучение и обобщение прокурорской практики позволяет обеспечивать правильную организацию работы и целенаправленное руководство прокуратурой по наиболее полному и эффективному решению возложенных на нее задач. Только благодаря правильно организованной и грамотно спланированной информационно-аналитической деятельности работников прокуратур городов и районов можно достойно справиться с любыми проблемными вопросами при обострении криминогенной ситуации. От правильной организации информационно-аналитической работы в первую очередь зависят результаты прокурорской деятельности, а, следовательно, и вклад прокуратуры в укрепление законности и правопорядка в стране. Большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе отдельных прокуратур, имеет в своей основе недооценку их руководителями значения информационно-аналитической работы и современных методов ее организации. Их игнорирование влечет, как правило, ослабление эффективности деятельности органов прокуратуры, отрицательно отражается в целом на состоянии законности. Поэтому сегодня особенно повышаются требования к организации работы всех звеньев органов прокуратуры, но в большой степени это относится к прокуратурам городов и районов, так как именно на них приходится значительный, превосходящий по масштабам, объем нагрузки относительно прокуратур других звеньев, в том числе надзорной деятельности, участия в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, а также другой работы. Результаты самой деятельности органов прокуратуры имеют важное значение в формировании общественного мнения о системе прокуратуры в целом, характеризуют реальную роль прокуроров в обеспечении верховенства закона, укреплении законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Несмотря на большое количество издаваемой литературы по различным аспектам прокурорской деятельности, вопросы, касающиеся организации именно информационно-аналитической работы органов прокуратуры городского (районного) звена, не нашли полновесного и всестороннего освещения в правовой литературе, в связи со сложностью самой деятельности по сбору необходимой информации, ее правильной обработке, анализу и вынесению на основании этого правильного управленческого решения. Шаблона здесь не может быть. Руководители прокуратур городов (районов) знают, насколько сложно в условиях немногочисленных штатов, множества направлений деятельности обеспечить оптимальную организацию работы по сбору и аналитической обработке информации, а значит, в каждой прокуратуре такая работа может быть организована со своими особенностями. Тем не менее, существуют общие подходы к организации и осуществлению информационно-аналитической работы в прокуратуре города (района) и поэтому могут быть предложены рекомендации общего характера об ее организации. Предлагаемая работа преследует цель в определенной мере восполнить пробелы в методическом обеспечении сотрудников прокуратур городов и районов, разработать конкретные рекомендации по организации их информационно-аналитической работы на всех направлениях деятельности. В пособии рассмотрены ключевые вопросы информационно-аналитической работы прокуратур городов (районов), выбор которых подсказан практикой и результатами изучения материалов с мест, составивших костяк работы. Вопросы, рассматриваемые в пособии, различаются по масштабам, содержанию, методам реализации даваемых рекомендаций. Среди них определенное место занимают общие вопросы информационной аналитики, ибо, не решив их, нельзя рассчитывать на полноценное решение частных задач. Связь общего, особенного, единичного в пособии учтена в качестве важнейшего методологического положения, определяющего подходы к анализу собранного информационного материала. Практическая направленность пособия обусловила ограничение рассмотрения общих вопросов информационно-аналитической деятельности прокуратур городов и районов только той частью, которая касается принятия управленческого решения. При этом учитывались соображения, исходящие из определяющей роли информации и ее анализа в механизме принятия управленческих решений, ключевого значения данной работы для целенаправленных, упорядоченных шагов по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений всех видов. В настоящее время высокая ценность информации признается всеми. Учет каких-либо мероприятий при ее отсутствии – это, как правило, безрезультатная работа. Обладание информацией в требуемом объеме достигается знанием объектов и источников информации, методов организации информационных потоков. Эти знания прокурорские работники, бесспорно, должны иметь, а предлагаемое вниманию прокуроров пособие поможет получить о них системное представление. Авторы выражают благодарность сотрудникам прокуратур Нижегородской, Вологодской, Иркутской, Свердловской, Омской, Челябинской, Саратовской, Псковской, Ленинградской и Московской областей, оказавшим содействие в сборе необходимого материала, и надеются, что в пособии прокуроры этих и других прокуратур найдут для себя полезные советы. Глава I. Организация информационно-аналитической деятельности в прокуратуре города (района) §1. Цель, понятие, предмет, значение и формы организации информационно-аналитической деятельности в прокуратуре города (района). Содержание прокурорского надзора по всем его направлениям в значительной степени связано с информационной работой. На основании сбора, систематизации, анализа и обобщения разного рода информации прокурор, используя свои полномочия, принимает решение и действует. Очевидно, что чем более полная и достоверная информация находится в распоряжении прокурора, тем выше вероятность принятия верного решения, причем закон отводит прокурору определенное, а зачастую, весьма ограниченное время для выбора решения. Информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации1. Информационно-аналитическая работа в органах прокуратуры ведется в основном по двум направлениям. Внешним направлением считается работа, связанная с определением состояния законности и правопорядка на территории и (или) объекте, поднадзорных конкретным органам прокуратуры. В этом случае анализ данных, характеризующих состояние законности и правопорядка, даёт знание реальной обстановки, позволяет правильно определять направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры. Другое внутреннее направление информационно-аналитической работы в органах прокуратуры - сбор, изучение и оценка информации с целью определения эффективности организации и деятельности органов прокуратуры. Такая информационно-аналитическая работа позволяет вырабатывать организационные мероприятия, направленные на совершенствование системы управления органов прокуратуры. По первому направлению предмет деятельности - анализ материалов, характеризующих исполнение законов поднадзорными органами. А по второму - анализ сведений, характеризующих состояние самого прокурорского надзора. В практической деятельности эти направления тесно связаны, поскольку нельзя отрывать надзорную деятельность от предмета надзора. Изучение докладных записок, материалов аналитической деятельности и прокурорских проверок показало, что аналитическая работа, направленная на совершенствование системы управления, ведётся, как правило, в связи с обобщением практики прокурорского надзора на том или ином надзорном участке. Городское и районное звено не уделяет данной деятельности нужного внимания, анализы и обобщения проводятся бессистемно, нередко на основе статистических данных за отчетный период, требующих дополнительного текстового анализа, регламентированного нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В результате не удаётся достичь целостного анализа и объективной оценки как самой работы прокуратуры города(района) так и состояния законности и правопорядка, не решается задача обеспечения правильного выбора приоритетов в надзорной деятельности прокуратур города или района. Прокуроры городского и районного звена должны понимать, что задача информационно-аналитического обеспечения органов прокуратуры в системе органов государственной власти одна из приоритетных государственных задач, от качества решения которой зависит не только эффективность деятельности системы прокуратуры, но и политическая, социальная и экономическая стабильность общества и государства в целом. Потребность в информационно-аналитическом обеспечении возникает по всем видам деятельности прокуратуры. Информационно-аналитическая деятельность прокуратуры города (района) представляет собой постоянный и непрерывный процесс, который включает в себя совершение определенных действий: 1)определение источников, в которых содержатся или могут содержаться сведения о нарушениях законодательства; 2) сбор информации о нарушениях законодательства из всех возможных источников; 3) учет и накопление в прокуратуре города (района) информации о нарушениях законодательства; 4)анализ информации о нарушениях законодательства; 5)выработка и формулирование выводов и предложений для принятия управленческих решений. В свою очередь организация информационно-аналитической работы заключается в упорядочении деятельности прокуроров по обеспечению регулярного поступления информации о нарушениях законов, ее правильному накоплению и анализу, т.е. создание такого порядка, при котором этот процесс осуществлялся бы наиболее рациональным образом. Рекомендуем в распоряжении о распределении обязанностей предусмотреть закрепление за конкретными заместителями прокурора и помощниками прокурора не только возложение обязанностей по организации и осуществлению надзора по направлениям и объектам, но и подготовку аналитических документов о состоянии законности и практики прокурорской деятельности на закрепленном участке. В соответствии с требованиями федерального законодательства, приказов Генерального прокурора Российской Федерации, планов работы и номенклатуры дел, установленной в прокуратуре, ведется накопление информации о нарушениях закона, в том числе и в электронных базах. Данная информация не должна осесть грузом в папках нарядов, она должна подвергаться анализу, в ходе которого необходимо выявлять тенденции развития изучаемого явления, на основании которых возможно проведение оперативного криминологического и в целом деликтологического прогнозирования для возможности в дальнейшем влиять на негативные явления с целью их предотвращения или минимизации вредных последствий. К общим задачам информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры города (района) относятся: 1) установление состояния преступности и правонарушаемости на поднадзорной территории административного и гражданско-деликтного характера, их структуры и динамики; 2) гибкое реагирование на процесс формирования и корректировки планов работы прокуратуры, правильный выбор приоритетов, оптимальных форм и методов прокурорских проверок, создание временных и постоянных рабочих (межведомственных) групп по направлениям прокурорского надзора, выработка дополнительных планов по осуществлению совместных мероприятий указанных групп; 3) проведение организационно-штатных мероприятий с учетом полномочий прокуроров городского и районного звена таких как перераспределение нагрузки на личный состав, корректировка распоряжений о распределении обязанностей в прокуратуре, возложение дополнительных обязанностей на сотрудников с целью устранения пробелов в надзорной деятельности; 4) краткосрочное прогнозирование развития состояния законности на поднадзорной территории с учетом предшествующего опыта и новации федерального и местного законодательства (в том числе изучение результатов всенародного обсуждения законопроектов) для разработки стратегии прокурорской деятельности; 5) оптимизация планов учебы сотрудников прокуратуры и индивидуальных планов их самостоятельной подготовки; 6) совершенствование практики координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и коррупции. К частным задачам относятся: 1) установление наиболее распространенных видов правонарушений в различных сферах социальной жизни, в том числе преступных проявлений, их динамики, структурной характеристики; 2) определение действительного уровня преступности и нарушения права по направлениям надзорной деятельности (с учетом латентности); 3) анализ деятельности поднадзорных правоохранительных и контролирующих органов по укреплению законности и правопорядка; 4) выявление недостатков надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры и разработка мер по ее совершенствованию; 5) подготовка предложений по укреплению механизма обеспечения законности, в том числе по совершенствованию законодательства, правоприменительной практики, общесоциальных и организационных мер по противодействию наиболее опасным формам противоправного поведения; 6) анализ и обобщение состояния прокурорского надзора по всем направлениям деятельности, предусмотренным федеральным законодательством и нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Информационно-аналитическая работа должна отвечать ряду важных требований, к числу которых следует отнести: 1) непрерывность — систематическое накопление и анализ информации; 2) обязательное участие в информационно-аналитической работе всех работников горрайпрокуратуры; 3) комплексное использование различных источников и методов получения информации; 4) наличие обратной связи: результаты аналитической работы должны использоваться для совершенствования работы прокуроров, их заместителей и помощников на порученном участке их деятельности. Содержанием информационно-аналитической работы в прокуратуре города (района) является определение необходимых источников информации, выделение из общего массива поступающих материалов наиболее значимых и их изучение (непосредственный анализ), объединение связанной друг с другом информации, в частности, построение на основе изучения отдельных фактов правонарушений обобщенных выводов о прокурорской практике решения тех или иных вопросов применения закона (т.е. применение метода синтеза), а также другие способы исследования (например, использование метода сравнения и т.п.). Для получения информации о состоянии законности из всех без исключения ресурсов прокурор города (района) должен обеспечивать систематический сбор, накопление и анализ информации, используя статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения средств массовой информации, в том числе, электронных, а также иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка, осуществлять их мониторинг. Прокурорская деятельность на городском (районном) уровне по существу начинается с этого. Причем источники информации - все субъекты и участники правоотношений, обладающие информацией о нарушениях законов (органы исполнительной, законодательной (представительной) и судебной власти, юридические и физические лица, и др.) или распространители таковой. Деятельность прокуратуры города (района) по информационному обеспечению базируется на принципах оперативности, своевременности, полноты и достоверности. Принцип оперативности информации обеспечивается разработанными в прокуратуре формами и методами получения, обработки и предоставления информации. Например, электронное (компьютерное) получение и накопление информации (банк данных) по определенным направлениям прокурорского надзора, полнота и правильность формирования надзорных производств и накопительных нарядов осуществляется в соответствии с номенклатурой дел, установленной в прокуратуре. Принцип своевременности получения информации обеспечивается соблюдением сроков ее предоставления, установленных планами работы, решениями оперативных и координационных совещаний, заданиями, поручениями вышестоящих прокуратур либо указаниями прокурора или его заместителя. Реализация данного принципа достигается хорошо поставленным в прокуратуре контролем исполнения. Принцип полноты информации позволяет из поступающего в прокуратуру большого массива сведений выделить оптимальный объем информации, достаточной для обеспечения аналитической работы, определения приоритетных направлений деятельности прокуратуры и принятия необходимых мер прокурорского реагирования. Принцип достоверности информации отражает не только ее объективность, но и соответствие фактической ситуации, характеризующей состояние законности и преступности, а также уровень организации работы прокуратуры. В этих целях, рекомендуем каждому прокурорскому работнику по направлению своей деятельности вести как на бумажном (в журнале, наряде) так и на электронном носителе фиксировать: 1) источник, от которого исходит информация; 2)время получения информации; 3) места и формы ее получения (на личном приеме, судебном заседании, при участии на заседании коллегиального органа, при выступлении депутата и т.п.); 4) краткое содержание информации; 5) объект, где согласно информации совершено нарушение закона; 6) предполагаемый субъект нарушения и предварительная юридическая характеристика допущенного нарушения закона согласно информации. Важное значение имеет уяснение понятия «объект информационного обеспечения», так как на практике возможно его двоякое толкование. В связи с этим следует разграничивать понимание объекта информационного обеспечения в качестве: а.) информационно-аналитического банка органа прокуратуры, в котором накапливается информация, а также объекта информационного обеспечения в качестве: б.) явления (объекта, процесса), информацией о котором, будет обеспечен орган прокуратуры, по мере необходимости. Для прокуратуры города (района) выделяются следующие объекты (явления), информацией о которых она (прокуратура) нуждается в обеспечении: -состояние преступности, динамика, структура и тенденции ее развития1; -законность в экономической, социальной и других сферах общественной деятельности; -права и свободы человека и гражданина; -соблюдение законности при принятии правовых актов; -законность в уголовном судопроизводстве, в том числе законность уголовного преследования, при расследовании уголовных дел, особенно о тяжких, особо тяжких и нераскрытых преступлениях; -законность в гражданском судопроизводстве; -исполнение законов об оперативно-розыскной деятельности; -соблюдение законности при регистрации и разрешении сигналов о совершенных преступлениях; -прокурорская деятельность в самой прокуратуре города (района). -исполнение руководящих приказов, указаний, решений коллегий, координационных совещаний, заданий и поручений вышестоящих прокуроров; -систематизация законодательства; Приведенный перечь объектов, информация о которых требуется для анализа, не является исчерпывающим, а может изменяться в зависимости от конкретной общественно-политической ситуации, сложившейся на тот или иной момент на поднадзорной территории. С учетом внутренней потребности данной прокуратуры, прокурором города (района) могут быть определены и другие объекты. Сведения о преступлениях и происшествиях нарастающим итогом заносятся в специальную книгу учета сообщений о преступлениях Информация о находящихся в производстве делах и результатах их разрешения накапливается в соответствующих книгах учета, или в зависимости от имеющихся возможностей, ведется и электронный учет. Информация о нарушениях законов, прав и свобод человека и гражданина и по другим вопросам получается из материалов прокурорских проверок, уголовных дел, «отказных» материалов, писем и обращений граждан, сообщений правоохранительных органов и органов власти, средств массовой информации и других источников. Поступающие сведения учитываются в книгах учета прокурорских проверок, жалоб и обращений граждан, соответствующих папках (нарядах) накопления информации по направлениям надзора. При наличии возможностей накопление информации осуществляется на электронной основе. Текущая оперативная информация по направлениям деятельности прокуратуры фиксируется лично прокурором, заместителем и помощниками прокурора. В качестве носителя информации в прокуратуре в основном используются документы. Документ – это информация, зафиксированная на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Классифицируя сведения, поступающие к прокурору, в первую очередь, следует назвать информацию, представленную в письменной форме, включая, различные документы, заявления, обращения, жалобы. Выделяется также печатная, аудиовизуальная (аудиовидеозаписи, телерадиосообщения) информация, информация в форме личных наблюдений (с личного приема или полученная по телефону) и в электронной форме. Информацию также можно классифицировать, условно разделив на две группы в зависимости от характеристики источника, из внутренних и из внешних источников. К внутренним источникам информации относятся сами органы и учреждения прокуратуры, которые обладают информацией, полученной по результатам обработки документов прокурорской деятельности (рапортов работников прокуратуры, спецсообщений прокуроров, сообщений, поступающих из иных подразделений прокуратуры, аналитических справок, из материалов проверок и уголовных дел, информационных писем и обзоров, приказов и указаний, обобщений, методических рекомендаций, решений коллегий, постановлений координационных и межведомственных совещаний, проводимых Генеральной прокуратурой Российской Федерации, прокуратурами субъектов Российской Федерации, городскими и районными прокурорами). Главное отличие этой группы источников состоит в том, что они содержат информацию в регламентированном по форме и содержанию виде. К внешним источникам относятся жалобы, заявления, предложения и другие обращения юридических и физических лиц, результаты и материалы ведомственных и вневедомственных проверок, сообщения средств массовой информации, статистические данные и сведения, поступающие из иных правоохранительных органов, органов государственного контроля, учреждений и организаций, материалы уголовных дел (расследуемых иными правоохранительными органами) и гражданских дел, правовые акты и сообщения государственных органов и органов местного самоуправления). Информация, поступающая из внешних источников может быть как в произвольной форме, так и в форме, регламентированной нормативными актами. В зависимости от содержания в поступающей в прокуратуру города (района) информации можно выделить три ее вида: статистическую, справочную, оперативную. (См. рис.№1) Статистическая информация представляется из органов госстатистики, органов министерства внутренних дел, юстиции и других в заранее установленные сроки и по определённой форме. Оперативная информация (суточные сводки о происшествиях и т.п.) поступает непрерывно в самой различной форме. Справочная информация накапливается в прокуратурах постепенно и используется по мере надобности. Информация, известная прокурору, может быть условно разделена еще на два блока. Это сведения, поступающие к прокурору без соответствующего требования, даже при его пассивности (письменные обращения граждан и должностных лиц, сведения, получаемые при личном приеме, сообщения в СМИ), а также информация, наличие которой зависит от инициативы и активности прокурора, имея в виду, что в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1 прокурор может истребовать многообразные сведения из различных источников. Формы
|
исьменная Похожие:
 | Д. В. Григорьев – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук,... | | Д. В. Григорьев – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук,... |
| ... | | Бут Н. Д. – ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики нии академии... |
| И. С. Викторов (руководитель авторского коллектива), кандидат юридических наук; Т. В. Ашиткова, кандидат юридических наук; Е. В.... |  | Римашевская Лариса Сергеевна, канд пед н., руководитель оэр гбдоу детский сад №29 Выборгского района Санкт-Петербурга |
| Бут Н. Д. – ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики нии академии... | | Дмитрий Орлов, сопредседатель Общественного совета «Честный выбор», член Общественного научно-методического консультативного совета... |
| В зависимости о того, подается ли заявка от себя лично, от авторского коллектива, либо от сми, просим указать | | Авторы: Бут Н. Д. – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук... |