Московская Хельсинкская Группа (МХГ)
Московский региональный Общественный Благотворительный Фонд
«Социальное Партнерство»
ОБЩЕСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ
В МЕСТАХ ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Москва, 2004
Авторы:
Любовь Волкова, президент МРОБФ «Социальное Партнерство»
Андрей Прибылов, координатор проекта «Создание системы общественного контроля закрытых учреждений в Российской Федерации»
Брошюра подготовлена и издана МХГ по проекту «Создание системы общественного контроля закрытых учреждений в Российской Федерации» на средства Фонда Глобальных Возможностей МИД Великобритании, при поддержке Посольства Великобритании в Москве.
«Уважаемые депутаты, здесь прозвучал аргумент, что этот закон ничего не улучшит, а только ухудшит и развалит что-то. Да если он развалит систему, где только содержание в следственном изоляторе есть издевательство над человеком, так такую систему надо разваливать».
(Е. Мизулина, депутат Государственной Думы РФ)
«… у нас нет оснований для опасения и нельзя бояться общественного контроля. Бояться надо как раз его отсутствия. Государство должно служить обществу, а не наоборот».
(В. Похмелкин, депутат Государственной Думы РФ)
«Каждому политику, если он, конечно, собирается продолжать свою деятельность, необходимо хоть месяц посидеть в тюрьме.
…Ну, если уж не удалось посидеть, то хотя бы на экскурсии надо побывать. Дела творятся в государстве нашем большие и страшные, и до второго чтения я бы предложил господину Борщеву (прямо-таки фракциями или комитетами) пройтись по нашим СИЗО и тюрьмам, хотя бы вот здесь, в Москве. Мы бы, наверное, несколько свою работу перестроили».
(Генерал-депутат А. Макашов, депутат Государственной Думы РФ,
член фракции Коммунистической партии Российской Федерации).
(Из стенограммы заседания Государственной Думы РФ при принятии в первом чтении законопроекта «Об общественном контроле по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных организаций их деятельности», Москва, Охотный ряд, 1, зал заседаний, 17 июня 1999 года).
Содержание
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕСТАХ ЗАКЛЮЧЕНИЯ 3
Привычное дело 3
Предыстория вопроса 5
Трудная судьба закона 5
Международный опыт 11
«Общественный контроль в пенитенциарной системе: опыт и проблемы» 14
Нас много 22
Все эти меры направлены на концентрацию усилий НПО, коррекцию совместных действий и направлению их на достижение главной цели – введения в России эффективного общественного контроля по соблюдению прав человека в пенитенциарной системе, основанного на законодательной базе. 23
ПРИЛОЖЕНИЯ 24
I.Международный опыт 24
Основные принципы проведения контроля 24
СОВЕТЫ ВИЗИТЕРОВ (Из Справочника члена Советов Визитеров Великобритании) 26
II.История создания закона «Об общественном контроле» (из архива) 31
Стенограмма заседания Государственной думы РФ 17 июня 1999 года. Первое чтение законопроекта «Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, арестованных, осужденных и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей» 31
Стенограмма заседания Государственной Думы РФ 19 октября 1999 года. Второе чтение законопроекта «Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, арестованных, осужденных и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей». 41
III.НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ ЗАКОНА 46
Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе РФ 46
Пояснительная записка к проекту федерального закона № 11807-3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности» 55
Стенограмма заседания Государственной Думы 16 сентября 2003 г. 59
ВЕРНУТЬ ТЮРЬМУ НАРОДУ 65
ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЕ БЕДСТВИЕ 70
ПРЕДЛОЖЕНИЯ КОМИССИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ 72
ЧТО ДУМАЮТ В ООН О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ 75
«КАК РАБОТАТЬ С ВЛАСТЬЮ» 77
ПРАВОЗАЩИТНИКИ И ВЛАСТЬ: ВОЗМОЖНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 80
МИНЮСТ НЕ ДОПУСТИТ ПОСЯГАТЕЛЬСТВА ПРАВОЗАЩИТНИКОВ 81
НА СВОИ ФУНКЦИИ 81
«УЧИТЬСЯ У ТОЛСТОГО, А НЕ ГЕББЕЛЬСА...» 84
«ИЛЛЮЗИИ ГЕНЕРАЛА КАЛИНИНА» 86
ЗАММИНИСТРА БОИТСЯ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ? 88
Любовь Волкова,
МРОБФ «Социальное Партнерство»
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕСТАХ ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Привычное дело
Россия объявила, что она строит демократическое общество. Вступая в Совет Европы, она взяла на себя обязательство безотлагательно «улучшить условия содержания заключенных в соответствии с решениями о единых европейских пенитенциарных правилах» (Заключение № 193 ПАСЕ, п. 7.9). В том же документе определено, что особое внимание будет уделяться «поддержке и укреплению правозащитных неправительственных организаций, а также созданию гражданского общества» (п.9).
Однако пенитенциарная система по-прежнему остается закрытой зоной, что порождает многочисленные нарушения прав человека в тюрьмах и колониях. Без помощи общества государство не справится с этими проблемами. Но в настоящее время Уголовно-исполнительный кодекс РФ дает закрытый список тех, кто может посещать тюрьмы и колонии, и в этот список не входят представители общественных организаций.
За годы тоталитарного режима в российском государстве установилась жестокая, репрессивная, направленная на уничтожение людей пенитенциарная система. В ГУЛАГе сгинули около 70 миллионов человек, и проблема пенитенциарной системы коснулась практически каждой семьи.
К середине 90-х годов условия содержания в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, в которых находилось свыше миллиона человек, были равносильны жестокому, бесчеловечному обращению. Правозащитники отмечали: тюрьмы переполнены, тысячи заключенных вынуждены спать посменно, в камерах кишат паразиты, не хватает питания и медикаментов, широко распространены болезни и нервно-психические расстройства.
Вот выдержки из доклада, который сделали председатель палаты Европейской комиссии по правам человека профессор Штефан Трексель, профессор политических наук и конституционного права Парижского университета Мишель Лесаж и заместитель секретаря Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Таня Кляйнзорге по итогам поездки по российским местам заключения: «Все места предварительного содержания, которые мы видели, были в той или иной степени переполнены. Самые удручающие условия существуют, скорее всего, в Крестах, где заключенные вынуждены спать по очереди, поскольку у них нет своей постели. Матросская тишина и Бутырка находятся в таком же состоянии… Все здания довольно старые и находятся в плачевном состоянии. Воздух там спертый, питание едва достаточное, но не отвечающее настоящим нормам по разнообразию – как мы убедились, существует острая нехватка фруктов и свежих овощей. Медицинские службы существуют, но страдают от недостатка средств, особенно витаминов и вообще лекарств. Заключенных выводят на воздух примерно на один час, но эти отделения для прогулок напоминают камеру без потолка или, скорее, с потолком из колючей проволоки и железных решеток. Гигиена соблюдается, но на минимальном уровне – одна помывка под душем в неделю.
Некоторые признаки позволяют сделать вывод о том, что ОМОН выходит за рамки того, что можно рассматривать как использование строго ограниченной силы для контроля над заключенными.
Во всех учреждениях, которые мы посетили, имеются различные типы особых камер для изоляции и наказания (ПКТ и ШИЗО). Очень часто такие камеры находятся в подвалах и очень плохо освещены, в них маленькие окна с несколькими рядами металлических решеток. Как правило, там есть туалеты, но они чрезвычайно примитивны, например, это может быть бетонный блок с круглым отверстием в углу камеры. Камеры часто грязные, и иногда мы видели в них клопов. Кровати в дневное время поднимаются к стене, и в камере с трудом можно присесть.
Психологический климат также зачастую подавляющий.
Эксперты пришли к выводу, что, несмотря на уже проделанный на сегодняшний день значительный прогресс, Российская Федерация (еще) не удовлетворяет принципу, в соответствии с которым любое лицо, находящееся под юрисдикцией (государства), должно пользоваться правами человека и основными свободами.
После внимательного изучения всех свидетельств, которые были представлены, а также выводов, сделанных в ходе поездки, эксперты пришли к выводу, что правовой порядок в Российской Федерации на настоящий момент не отвечает нормам Совета Европы, как они изложены в Уставе организации и развиты органами Европейской конвенции о защите прав человека».
Российские правозащитники, которые не понаслышке знают о состоянии дел в местах заключения, отмечают, что пыточные условия содержания людей в местах заключения – это, в общем-то, обычное, даже привычное дело. Посмотрите любую информационную передачу о происшествиях, и вы увидите практически каждого задержанного с расквашенным носом, синяком под глазом, кровоподтеками на лице. При этом ни телевидение, ни блюстители правопорядка не стесняются показывать такие картины. Почему? Да потому что это в России не считается чем-то из ряда вон выходящим, побои задержанных – в порядке вещей. Но то, что мы видим по телевизору - синяки и кровоподтеки на лицах – лишь часть «айсберга», лишь видимые миру слезы. Отбитые почки, разорванную селезенку, сломанные ребра не покажешь по телевизору. Побои задержанных в камерах предварительного заключения, пыточные условия содержания, жестокое, унижающее человеческое достоинство, обращение с заключенными в следственных изоляторах и колониях стали национальным бедствием.
«Через российские СИЗО и колонии за последние десять лет прошли четыре миллиона человек, – отмечает в своей статье (опубликованной в Приложениях этой брошюры) эксперт Института прав человека Лев Левинсон. – Сколько людей доставлялось и доставляется в отделения милиции – кто на три часа, а кто и, в нарушение всех законов, на трое суток, неизвестно никому. Но даже если считать ИВС, следственные изоляторы, колонии и тюрьмы, то в них побывал каждый четвертый живущий в стране взрослый мужчина, а в настоящий момент в этих учреждениях содержится почти 2,5 процента трудоспособного мужского населения. Более 10 тысяч заключенных ежегодно умирают от туберкулеза, других болезней, недоедания, из них 2,5 тысячи – до судебного приговора, не выдержав пытки предварительного содержания. Почти половина тюремного населения России (44%, а среди несовершеннолетних – 56%) – это обвиняемые или осужденные за кражи. Кражи, измеряемые отнюдь не миллионами долларов: часто это батон колбасы, моток проволоки.
Но если колонии, следственные изоляторы, ИВС хоть как-то, хорошо или плохо, контролируются прокуратурой, то в отделениях милиции – там, куда доставляются задержанные, регулярные злоупотребления властью творятся практически бесконтрольно. Во многих случаях задержанный (обоснованно или по ошибке доставленный в отделение милиции) подвергается избиениям, издевательствам, пыткам. Доказать же, что человека в милиции били, практически невозможно. Свидетелей нет. Туда, где бьют, посторонние не заглядывают. Большинство пострадавших не подают жалоб, боясь продолжения пыток, и лишь на суде часть их пытается сказать о применении насилия.
Масштаб проблемы столь велик, что вполне сопоставим с национальным бедствием».
Разумеется, беспредел в правоохранительных органах известен рядовым гражданам (как впрочем, и руководящему составу страны). И неудивительно, что многие россияне больше чем хулиганов боятся милиции. Люди не чувствуют себя защищенными правоохранительной системой страны. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов, проводимые Аналитическим Центром Юрия Левады по заказу Фонда «Общественный вердикт»: в октябре 2004 года 73% россиян не доверяли правоохранительным органам; 84% считали проблему произвола российских правоохранительных органов серьезной и 71% уверены, что могут пострадать от неправомерных действий правоохранителей. Большинство респондентов (52%) не отметили никаких существенных изменений в характере работы милиции за последние годы.
Подобные исследования 10-летней давности (в период государственного кризиса) имели примерно тот же результат, это свидетельствует о том, что страх перед произволом правоохранительных органов за последние годы практически не уменьшился.
В такой ситуации государству, чтобы справиться с произволом, необходимо внедрять механизмы защиты граждан. Именно поэтому общественные организации ставят вопрос о необходимости установления института общественного контроля в местах принудительного содержания как такового, со всеми надлежащими правами и обязанностями, правилами и законодательной базой на федеральном уровне.
Наша задача – преодолеть закрытость мест, где содержатся заключенные, восстановить и развить в условиях современного права утраченные традиции России.
Предыстория вопроса
Начало XIX века. Появляются различные формы общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имеют в Российской Империи государственную поддержку.
1819 год – под покровительством Александра I создано Общество Попечения о тюрьмах. В общество входили представители власти и видные общественные деятели.
1822 год – по всей России начинают действовать местные комитеты Общества. «Общество имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий» (Таганцев Н.С., Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. Т.2 С.135.).
СССР. Исправительно-трудовое законодательство СССР включало в себя институт общественного контроля в виде наблюдательных комиссий, создаваемых при местных Советах. Однако функцию контроля за соблюдением прав человека они не выполняли.
После вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (№1 – ФЗ от 8 января 1997 года) возник правовой вакуум. Частью 1 статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части 2 указанной статьи УИК РФ, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, «на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
Таким образом, для восстановления исторически сложившегося института общественного контроля за учреждениями уголовно-исполнительной системы необходимо принятие специального федерального закона, регулирующего данные правоотношения.
Трудная судьба закона
История создания законопроекта «Об общественном контроле по соблюдению прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности».
1996 год. Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций приступил к работе над законопроектом. В основу был положен текст, подготовленный под руководством Сергея Пашина. В рабочую группу входили известные правозащитники: Валерий Абрамкин, Андрей Бабушкин, Сергей Вицин, Мара Полякова, Юрий Стецовский, Лев Левинсон. Возглавил рабочую группу Валерий Борщев, заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций (фракция «Яблоко»).
В феврале 1998 года В. Борщев был приглашен Правительством Великобритании с деловым визитом для изучения деятельности системы пенитенциарных учреждений. Во время поездки В. Борщев ознакомился с опытом работы Советов Визитеров Великобритании по контролю за соблюдением прав человека в местах изоляции. Опыт работы этой общественной организации привлек внимание В. Борщева, и по возвращении в Россию он предложил включить в план работы Государственной Думы разработку принципиально нового для России законопроекта по организации общественного контроля за соблюдением прав человека в местах лишения свободы.
Март 1998 – март 1999 года. Под руководством В. Борщева разрабатывается законопроект «Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей». В основу законопроекта положен опыт деятельности Ассоциации визитеров Великобритании.
Осень 1999 года. На заседании Государственной думы РФ, где в первом чтении рассматривался законопроект, на В. Борщева, представлявшего его с трибуны, обрушился шквал негодования по поводу общественного контроля. Вот выдержки из стенограммы:
«Кривельская Н. В., фракция Либерально-демократической партии России: Да, есть у нас сегодня такая страшная причина смертности в следственных изоляторах как обезвоживание организма, кислородная недостаточность, кислородное голодание и государственный произвол. Да, все это есть, но я вам напоминаю, что именно в нашем государстве в первую очередь принят закон о государственной защите подозреваемых и обвиняемых. Скажите: сколько можно говорить на тему защиты прав подозреваемых и обвиняемых?»
«Киселев В. В.: Я хотел бы в порядке обсуждения поднять один-единственный вопрос. Что такое общественная организация? Их еще называют организациями общественной самодеятельности, народной самодеятельности. У нас их любят называть институтами гражданского общества… Вы посмотрите, что здесь написано. Мы получаем еще одну контролирующую систему в лице этих так называемых общественных инспекторов, еще один надзорный орган. Зачем?»
«Чистоходова Р. В.: Уважаемые депутаты, я считаю, что этот законопроект принесет больше вреда, чем пользы, хотя он преподнесен нам как гуманный и демократический. Мы развалим следствие, поскольку непонятно какие общественные контролеры от общественных организаций будут иметь доступ… Поэтому я буду голосовать против и прошу депутатов взвешенно подойти к этому проекту закона».
Депутаты обрушились с критикой на общественные организации и В. Борщева. Выступление то и дело прерывалось «шумом в зале», гиканьем. Вот как «хотят» у нас контроля общества над тюрьмами, милицией и камерами ФСБ.
Ситуацию неожиданно переломил ярый противник В. Борщева по политическому лагерю генерал Макашов (посидевший к тому времени месяц в тюрьме): «Исходя из личного опыта, я считаю, что контроль в данном вопросе нужен, потому что такая бесконтрольность приводит у нас к страшным делам. Я предлагаю поддержать в первом чтении». Он предложил депутатам один месяц посидеть в тюрьме, но они не согласились даже на экскурсии побывать в тюрьмах. И подавляющим числом голосов проголосовали за общественный контроль.
27 октября 1999 года. Законопроект принят депутатами Государственной Думы в третьем чтении. За принятие закона проголосовало более 300 депутатов (конституционное большинство).
11 ноября 1999 года. Законопроект отклонен Советом Федерации по инициативе Правительства России.
Об этом периоде рассказывает Лев Левинсон, помощник депутата В. Борщева, секретарь рабочей группы: «Модель вызвала неприятие в верхней палате, состоявшей тогда из губернаторов. Помимо справедливых возражений о крайне недостаточном числе инспекторов, которые, скорее всего, сосредоточатся в Москве и Петербурге, Совет Федерации высказался и против федерального статуса контролеров. Инкогнито из столицы, способные неожиданно оказаться в любом отделении милиции на управляемой и контролируемой губернаторами территории, были местному начальству не нужны. К тому же и Уполномоченный Олег Миронов отнесся тогда к закону весьма прохладно (позже он пересмотрел свою позицию и указывал на необходимость скорейшего принятия закона почти во всех своих ежегодных докладах). На тот же момент начальник Управления Уполномоченного Лариса Дементьева (впоследствии уволенная), выступавшая от имени О. Миронова на заседании Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, отвергла саму идею общественного контроля, исключив, в частности, возможность утверждения инспекторов омбудсманом. Год спустя О. Миронов утверждал, что, хотя и имел по закону некоторые замечания, Л. Дементьева исказила его позицию и превысила тем самым свои полномочия. Как бы то ни было, несогласованность позиций с Уполномоченным послужила одним из формальных оснований отклонения закона верхней палатой в 1999 году».
У правительства РФ (его возглавлял тогда небезызвестный Аксененко) было два основных предлога, чтобы противодействовать принятию закона и избавить коррумпированные правоохранительные органы от контроля общества.
Первый «довод» правительства: представитель государства (Уполномоченный по правам человека) не может вмешиваться в деятельность общественных объединений. Это была ложная, явно надуманная позиция, поскольку никакого вмешательства в деятельность общественных объединений не было и нет.
Законопроект предполагал создание группы федеральных общественных инспекторов (для начала – 50 человек), которые могли бы беспрепятственно в любое время дня и ночи, без предупреждения, посещать все места принудительного содержания, как пенитенциарной системы, так и милиции. Общественных инспекторов выдвигают общественные объединения, целью деятельности которых является содействие защите прав человека. В Англии визитеров утверждает министр внутренних дел, но поскольку предполагалось, что в России общественные инспекторы будут контролировать как учреждения Министерства юстиции, так и учреждения Министерства внутренних дел, то таким образом возникла идея об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. К тому же министр в Великобритании находится под жестким контролем общества, что снижает степень субъективного, произвольного решения. Российские министры пока не находятся под таким контролем общества.
Тем не менее, поправка в Закон об Уполномоченном по правам человека РФ и его праве утверждать таких общественных инспекторов была внесена.
Второе возражение правительства состояло в том, что общественные объединения якобы вмешиваются в деятельность государственных органов. Но контроль по соблюдению прав человека – это не вмешательство в деятельность государственных органов. Более того, многие общественные организации, такие как профсоюзы, общества потребителей, экологические организации и т.п., уже занимаются общественным контролем государственных структур.
Чтобы снять это возражение, была внесена поправка в Закон об общественных объединениях, которая давала им право заниматься общественным контролем в соответствии с законодательством.
Однако, несмотря на то, что все спорные положения законопроекта были сняты, правительство настояло на блокировании законопроекта.
Осень 1999 года. Для создания компромиссного варианта законопроекта была создана согласительная комиссия Совета Федерации. Так как в третьей Думе В. Борщев уже не был депутатом, дальнейшее продвижение идеи общественного контроля взял на себя председатель Комитета по делам общественных объединений коммунист Виктор Зоркальцев. Текст, выработанный в 2000 году согласительной комиссией, полностью учитывал все пожелания Совета Федерации: утверждение инспекторов было возложено не на Уполномоченного, а на региональные законодательные собрания, кроме того было предложено создавать наблюдательные комиссии при каждом учреждении, будь то отделение милиции или колония.
Но редакция, предложенная согласительной комиссией, не прошла через новую Думу. На рассмотрении согласованного варианта в июне 2000 года представитель Президента Александр Котенков заявил, что поскольку СИЗО и уголовно-исполнительная система находятся в федеральном подчинении, утверждать инспекторов на уровне органов власти субъекта Федерации нельзя. В результате закон был снят с рассмотрения.
К работе над новой редакцией законопроекта рабочая группа активно привлекала представителей ведомств. Авторы стремились к консенсусу. В состав группы был включен, пользующийся авторитетом в УИС (Уголовно-исполнительной системе) и МВД, профессор Александр Михлин. Проект неоднократно обсуждался на заседании думского Комитета с приглашением руководителей МВД и Минюста, направлялся в министерства на официальное согласование. Тем не менее, в августе 2001 года законопроект получил разгромный правительственный отзыв.
Правительство утверждало, что, во-первых, общественный контроль возможен лишь в исправительных учреждениях и недопустим в отношении следственных изоляторов, учреждений и органов внутренних дел. Во-вторых, заявлялось, что общественный контроль невозможен без принятия базового закона о государственно-общественных объединениях.
Относительно СИЗО правительство, мягко говоря, заблуждалось: Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» устанавливает, что «общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации» (ст. 38). Что касается утверждения о допустимости общественного контроля только со стороны государственно-общественных объединений, то оно основывается на сомнительном и не получившем дальнейшего законодательного развития положении закона «Об общественных объединениях», о «государственно-общественных» и «общественно-государственных» объединениях. Статья 51 названного закона не только предусматривает принятие специальных федеральных законов о подобных объединениях (называемых GONGO – Government Organized NGOs – НПО, организованные правительством), но и легализует их создание и деятельность в настоящее время «в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти». Однако само понятие «общественные объединения» противится возникновению таких кентавров. Статья 3 закона «Об общественных объединениях» определяет их как самоуправляемые формирования, создаваемые по инициативе граждан. Вживление в их ткань государственной арматуры – противоестественно. Взаимодействие НПО и правительственных органов должно строиться не путем создания таких сложносоставных организаций (в которых государство, естественно, всегда будет играть ведущую и подавляющую роль), а через развитие межсекторного диалога и сотрудничества на договорной основе.
Осень 2001 года. Правительственный отзыв свидетельствовал о неприятии самой идеи общественного контроля, попытках загнать проект на запасные пути несбыточных предположений. Это потребовало мобилизации всех сил сообщества: центральной трибуны и переговорных площадок Гражданского форума, Комитета ООН против пыток, совместных семинаров с британской Ассоциацией визитеров (старейшей британской общественной организацией, осуществляющей наблюдение за тюрьмами).
Декабрь 2002 года. Члены Коалиции НПО «За общественный контроль над закрытыми структурами», созданной в июне 2002 года, направили обращение к премьер-министру:
«Председателю Правительства Российской Федерации Касьянову М.М.
Уважаемый Михаил Михайлович! Обращаемся к Вам по поводу находящегося на рассмотрении в Государственной Думе проекта федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности».
Проект, имеющий большую общественную значимость, подготовлен группой депутатов – представителей различных фракций при активном участии правозащитных организаций, имеющих большой опыт работы в пенитенциарной системе.
Законодательные инициативы в сфере общественного контроля за соблюдением прав заключенных рассматриваются Думой с 1997 года. Прошлый созыв палаты принимал аналогичный закон в трех чтениях, однако затем был отклонен Советом Федерации.
Новая редакция проекта, подготовленная еще в 2001 году к первому чтению, дорабатывалась Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций при активном участии заинтересованных ведомств – Министерства юстиции и Министерства внутренних дел РФ. Был выработан согласованный вариант, учитывающий как необходимость действенного, а не формального общественного контроля, так и специфику процессуальной деятельности и режима учреждений уголовно-исполнительной системы.
Актуальность установления действенного контроля со стороны общества за обеспечением прав и свобод человека и гражданина, прежде всего в наиболее проблемных и традиционно закрытых областях государственной деятельности, таких, как места содержания заключенных, не вызывает сомнений. Мы знаем, насколько тяжелые условия сложились в российских следственных изоляторах (в официальном заключении Совета Европы эти условия названы «нечеловеческими»). Известно, сколь широко распространены и как сложно выявляются грубые нарушения прав задержанных в органах внутренних дел. Мы знаем, что и в исправительных учреждениях происходят нарушения прав осужденных. Очевидно, что эти тяжелейшие проблемы не могут быть решены самостоятельно государственными ведомствами, они должны решаться всем обществом.
К сожалению, сама концепция общественного контроля, содержащаяся в законопроекте, была отвергнута Правительством, как представляется, по надуманным основаниям.
Правительство утверждает, что Уголовно-исполнительный кодекс РФ допускает общественный контроль лишь в отношении учреждений, исполняющих наказания. Возможность осуществления такого контроля за деятельностью отделений милиции, следственных изоляторов и других мест принудительного содержания, по мнению Правительства, «законодательными актами, регулирующими деятельность этих органов, не предусмотрена».
С этим выводом нельзя согласиться. Во-первых, авторы отзыва заблуждаются относительно следственных изоляторов. Действующий Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» устанавливает, что «общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации» (статья 38). Что касается отделений милиции, других мест изоляции, то отсутствие в законодательных актах, регулирующих их деятельность, прямого указания на возможность осуществления общественного контроля вовсе не означает запрет на такой контроль, как это представляет Правительство.
Еще большее удивление вызывает второй аргумент Правительства. Выясняется, что даже в отношении учреждений, исполняющих наказания, общественный контроль возможен лишь со стороны неких несуществующих «государственно-общественных объединений». На чем основывается такой вывод, Правительство не уточняет.
Между тем, различная природа государственного и общественного контроля представляется очевидной. Государственный контроль осуществляют суд, Уполномоченный по правам человека, прокуратура, вышестоящие инстанции по ведомственной принадлежности. Общественный контроль – это инструмент непосредственного осуществления народом своей власти, сопоставимый с такими формами народовластия как выборы и референдум. Стремление лишить общественный контроль самостоятельности, поставить его под дополнительный государственный контроль, продиктовано непониманием (или неприятием) основ демократии и гражданского общества. По сути, это стремление к недопустимому огосударствлению общественной деятельности.
Решительное сопротивление, оказанное Правительством законопроекту, наводит на мысль, что исполнительная власть не заинтересована в общественном контроле как таковом, поскольку он разрушает привычную закрытость структур, внутри которых происходят вопиющие нарушения прав человека.
Эта проблема горячо обсуждалась на Гражданском форуме. Уполномоченный по правам человека с трибуны пленарного заседания призывал органы власти поддержать закон об общественном контроле. В ежегодных докладах Уполномоченного на протяжении трех лет отмечалась недопустимая волокита с принятием этого закона.
Нам известно, что ответственным за подготовку официального отзыва на проект является Минюст России. Учитывая наступающую годовщину Гражданского форума, призываем Вас принять срочные меры по выработке согласованной правительственной позиции по законопроекту. Надеемся, что Правительство поддержит проект закона в первом чтении.
Коалиция НПО
«За общественный контроль над закрытыми структурами»
Давление оказалось небесполезным: после того, как командующий тюремным ведомством, заместитель министра юстиции Юрий Калинин официально заявил о согласии с законопроектом при представлении российского доклада на Комитете против пыток в Женеве, правительство пересмотрело свою позицию. В январе 2003 года в Думу поступил другой, положительный, отзыв за подписью В. Матвиенко, что, казалось бы, давало проекту «зеленый свет». Но не тут-то было: назначенное на 14 февраля 2003 года первое чтение законопроекта было перенесено по просьбе представителя правительства по причине необходимости уточнения некоторых деталей с профильным Комитетом Госдумы. Однако ни через месяц, ни через два никаких замечаний и уточнений со стороны правительства не поступило.
В. Борщев как член Комиссии по правам человека при Президенте РФ попросил Комиссию обратиться по этому вопросу к Президенту. Такое письмо за подписью председателя Комиссии Э. Памфиловой было направлено. У руководителя Администрации Президента А. Волошина состоялось совещание, на котором выяснилось, что Администрация Президента вовсе не считала нужным переносить обсуждение законопроекта, то есть, с ее стороны принципиальных возражений не было…
6 июня 2003 года. Перед обсуждением законопроекта в Госдуме 6 июня 2003 года фракция «Единая Россия» приняла решение голосовать «против». Так было и записано в рекомендациях Координационного Совета фракции: «Правительство – «за», голосование – «против». Очевидно, власть играла, прикрывая свое сопротивление позицией якобы независимых фракций. Цель была ясна: завалить проект. Пришлось отложить его рассмотрение.
Лето 2003 года. По инициативе общественных организаций председатель Комиссии по правам человека при Президенте России Э. Памфилова обратилась к президенту В. Путину на личном приеме с просьбой поддержать законопроект об общественном контроле. И он лично поставил на ее письме визу: «Поддержать и доработать».
16 сентября 2003 года. Состоялось первое чтение законопроекта «Об общественном контроле». Докладывал проект закона с трибуны Госдумы РФ Виктор Ильич Зоркальцев. Депутаты хоть и пытались переиначить фразу президента на «Доработать и поддержать», но никуда не делись – взяли «под козырек». Законопроект благополучно миновал необходимый этап.
Это была большая победа правозащитников. Потому что первое чтение означает, что принята концепция, которую уже нельзя существенно менять на дальнейших слушаниях.
О дальнейшей многострадальной судьбе закона рассказывает В.В. Борщев:
«Как вы знаете, Президент поддержал закон. У Минюста, правда, была небольшая претензия – там действительно надо доработать главу о содействии учреждениям УИС, ее надо расширить. Вот и все, что считает Минюст. И все необходимые поправки мы с Минюстом внесем. А вот с МВД – проблема. Представитель МВД выступил на заседании рабочей группы и попросил вывести из закона контроль над учреждениями МВД, то есть ИВС и отделения милиции. Я заметил, что это противоречит позиции Президента, потому что на встрече Э. Памфиловой с Президентом речь шла прежде всего о милиции, и Президент сказал «да, да, я знаю», эта ситуация действительно его тревожит.
Хочу сказать, что судьба закона находится под контролем у нас и Президента. Ситуация эта непростая, но мы всегда занимаемся непростыми ситуациями, к этому надо будет относиться спокойно, по рабочему, я все-таки верю, что мы доведем дело до конца, все поправки будут приняты.
Да, и еще, Алексей Попов, нынешний председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ, предложил вывести из закона Лефортово (ФСБ), мол, мы с этими ведомствами не договаривались. А мы и не должны договариваться – есть поправки Президента, есть поправки Правительства, ничего на этот счет ни Президент, ни Правительство не говорят. Я считаю, что это нонсенс, что Лефортово находится в ведомстве ФСБ – это нарушение обязательств перед Советом Европы, это вообще нарушение правовых норм – не может ведомство, ведущее следствие, содержать подследственных в своем учреждении, ведь именно на этом основании СИЗО были переданы Минюсту (ранее принадлежали МВД).
У нас нет никакой информации, есть ли там нарушения прав человека или нет, то есть, мы лишены возможности отслеживать, что там происходит. Это противоречит всем нормам прозрачности, доступности для контроля общественности. Поэтому предложение Попова, конечно, мы не можем поддержать.
Осенью 2004 года нам на помощь пришел Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Владимир Петрович Лукин. Есть информация (пока не подтвержденная официально), что он на приеме у Президента России В. Путина вновь получил положительную визу на письме с просьбой поддержать законопроект об общественном контроле, со словами «Будет больше порядка» Президент подписал письмо.
Второе чтение состоится, скорее всего, в начале 2005 года. Вся надежда на визу Президента».
|
