Рекомендации ГКУ НСО «УКСис» по планированию закупок заказчиками Новосибирской области
Общие положения
Планирование закупок является базовым и одним из самых важных элементов закупочного цикла, от качества которого зависит весь процесс закупок и в значительной мере его результат.
Пренебрежительное отношение к планированию закупок со стороны руководства и контрактных управляющих заказчиков, низкое качество планирования и допущенные на этой стадии ошибки порождают большинство проблем в дальнейшем закупочном процессе.
Стратегическими целями планирования закупок, заложенными Законом о контрактной системе, являются:
- повышение роли и качества планирования закупок на основе профессионализма и ответственности за результат и эффективность закупок;
- внедрение среднесрочного планирования – так помимо плана-графика, составляемого на один год (следующий или текущий), необходимо будет формировать план закупок, составляемый на срок действия закона о бюджете (на 3 года);
- ориентация на объединение процессов планирования закупок с процессом планирования бюджета, или, иными словами, кардинальная замена сложившейся практики осуществления планирования с «доведенные средства обуславливают потребность» на «потребность обуславливает доведенные средства».
Основные задачи планирования закупок заключаются в:
- минимизации рисков осуществления закупок некачественной продукции, в том числе в связи с формированием требований к закупаемой продукции «в последний момент» (например, в конце финансового года, когда на детальную проработку описания объекта закупки не остается времени);
- повышении эффективности бюджетных расходов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг;
- предотвращении возможных негативных последствий и уменьшении вреда, причиняемого заказчикам недобросовестными действиями поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- обеспечении широкого участия в закупках на условиях добросовестной конкуренции;
- предотвращении коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок;
- исключении случаев необоснованных закупок, в том числе случаев, при которых закупается продукция с излишними потребительскими свойствами, реальная потребность в которых у заказчика отсутствует;
- предоставлении заинтересованным лицам (участникам) информации о планируемой к приобретению заказчиком продукции, на основе которой можно заранее спрогнозировать объем возможных продаж.
Все данные задачи связаны с целями и принципами Закона о контрактной системе (44-ФЗ), а именно – повышением эффективности и результативности закупок, обеспечением гласности и прозрачности закупок, предотвращением коррупции и других злоупотреблений.
В целях эффективного и качественного планирования закупок заказчику необходимо:
Определить потребность в конкретном товаре, работе, услуге, обусловленную целями осуществления закупок в соответствии со статьей 13 Закона о контрактной системе (44-ФЗ);
Установить перечень требований к товарам, работам, услугам, закупка которых планируется, а также требований к условиям поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;
Провести исследование рынка путем изучения общедоступных источников информации в целях выявления имеющихся на рынке товаров, работ, услуг, отвечающих требованиям заказчика;
Сформировать описание объекта закупки в соответствии с требованиями статьи 33 Закона о контрактной системе (44-ФЗ);
Проверить наличие принятых в отношении планируемых к закупке видов, групп товаров, работ, услуг:
- правовых актов, которыми устанавливаются запреты, ограничения и преференции;
- правовых актов о нормировании в сфере закупок;
Осуществить соответствующим методом расчет НМЦК и выбрать способ определения поставщика (подрядчика и исполнителя).
Сформировать план закупок, утвердить и вести его в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.11.2013 N 1043 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг"
Сформировать план-график, утвердить и вести его в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.11.2013 N 1044 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг".
Определение потребностей
Цель: научиться определять потребности в закупках продукции для государственных нужд, исходя из мероприятий государственных программ, иных документов, определяющих цели и задачи деятельности заказчиков.
Для чего необходимы навыки: заказчик должен самостоятельно определить нужды и потребности, обосновать предмет и объемы товаров, работ, услуг на определенный период и оправданно запросить финансирование этих закупок.
В каких случаях необходимы навыки: при организации подготовительной работы к этапу формирования бюджета и планирования закупок.
Результат: качество и своевременность выполняемых заказчиком функций и оказываемых услуг.
Возможные негативные последствия: качество определения потребностей напрямую отражается на качестве планирования заказчика, времени, затраченного на составление плана-графика закупок, и в итоге на конечном результате – качестве выполняемой заказчиком бюджетной функции, оказании услуг.
Технология: Потребности в закупках отражают сводные объемы товаров, работ, услуг в натуральном и стоимостном выражении, обоснованно запрашиваемые заказчиками, для выполнения той или иной бюджетной функции или услуги.
При формировании потребностей для заполнения натуральных и стоимостных показателей закупок продукции можно использовать данные:
финансово-бухгалтерской отчетности в части финансирования закупок продукции (товаров, работ, услуг) за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Для бюджетных учреждений – независимо от источников финансового обеспечения;
федерального государственного статистического наблюдения (по форме № 1-торги «Сведения о проведении торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» до 2014 года и № 1-контракт "Сведения об определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд" с 2014 года);
соответствующего реестра государственных контрактов;
реестра закупок, осуществленных без заключения государственных контрактов.
На фоне отсутствия официальных методик и регламентов, практическое решение задач формирования своих потребностей заказчиками видится проблемным. Потребности в закупках продукции для государственных нужд различаются по функциональному назначению, по уровню централизации, по периодичности возникновения, по объему затрат, по продолжительности потребления и т.д. Принципиально важным становится выделить первоочередные предметы закупки.
Для решения проблемы Институтом макроэкономических исследований Минэкономразвития России предлагается использовать правило, которое заключается в следующем: 20% закупаемой номенклатуры являются наиболее ценными и задают 80% расходов (АВС-анализ).
Применение АВС-анализа для разработки прогноза объемов продукции, закупаемой заказчиком (Институт макроэкономических исследований МЭР РФ)
Группы предметов закупок для заказчика по степени ценности
|
Характеристика группы
|
группа А
|
Наиболее ценные предметы размещения заказов, на долю которых приходится 70-80% общей стоимости всех заключенных контрактов, при этом они составляют около 15-20% общего числа всей номенклатуры
|
группа В
|
Средняя по стоимости продукция, на которую приходится 10-15% общей стоимости и составляющая 30% номенклатуры
|
группа С
|
Самые дешевые, с общей стоимостью порядка
5-10 % общей стоимости, но самые массовые предметы контрактов, составляющие 50% общей потребности
|
группа А – предмет особого внимания руководства заказчика при планировании, а затем контроля при проведении процедуры закупки и учета при потреблении.
группа В – требует налаженного контроля за потребностью и расходованием.
группа С – периодическая проверка уровня использования.
Для АВС-анализа необходимы сведения о предмете закупки (номенклатура продукции), количественных характеристиках (объемы потребления) и качественных характеристиках (объемы расходов).
Пример применения АВС-анализа для разработки прогноза объемов продукции, закупаемой заказчиками
Группа по степени ценности (А,В,С)
|
Укрупненная группировка товаров, работ, услуг
|
Сумма по укрупненной группировке, руб.
|
Удельный вес, %
|
Наименование товаров, работ, услуг
|
Код продукции ОКДП
|
Ед. измер.
|
Цена за ед. руб.
|
Кол-во
|
Сумма, руб.
|
группа А
88%
|
Выполнение работ по капитальному и текущему ремонту
|
3 760 255
|
38
|
Выполнение работ по капитальному ремонту козырька и крыши тамбура входа в общежитие
|
4520101
|
РАБ МЕСТ
|
135 224
|
1
|
135 224
|
Выполнение работ по замене дверных блоков на алюминиевые
|
4540020
|
РАБ МЕСТ
|
434 668
|
1
|
434 668
|
Выполнение работ по замене оконных блоков из ПВХ в Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
4540020
|
РАБ МЕСТ
|
127 493
|
1
|
127 493
|
Выполнение работ по замене оконных и дверных блоков в Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
4540020
|
РАБ МЕСТ
|
480 927
|
1
|
480 927
|
Выполнение работ по капитальному ремонту кровли общежития
|
4540120
|
РАБ МЕСТ
|
1 700 037
|
1
|
1 700 037
|
Капитальный ремонт кровли актового зала в Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
4540120
|
РАБ МЕСТ
|
775 066
|
1
|
775 066
|
Выполнение работ по ремонту фасада здания Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
4540232
|
РАБ МЕСТ
|
106 840
|
1
|
106 840
|
Оконные блоки ПВХ
|
368 700
|
4
|
Оконный блок из ПВХ
|
2522130
|
ШТ
|
12 852
|
27
|
347 000
|
Оконный блок из ПВХ
|
2522130
|
ШТ
|
10 850
|
2
|
21 700
|
Проектно-сметная документация
|
95 000
|
1
|
Выполнение проектно-сметной документации на капитальный ремонт подвала, ремонт фасада здания, внутренней отделки помещений общежития и капитальный ремонт ограждения территории Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
7421010
|
УСЛЕД
|
95 000
|
1
|
95 000
|
Теплоэнергия
|
1 484 110
|
15
|
Теплоэнергия
|
4030204
|
ГИГАКАЛ
|
1 316
|
1 128
|
1 484 110
|
Электроэнергия
|
1 311 096
|
13,4
|
Электроэнергия
|
4010419
|
КВТ·Ч
|
5
|
239 930
|
1 311 096
|
Газ
|
250 232
|
3
|
Газ
|
4020101
|
М?
|
5
|
50 498
|
250 232
|
Услуги электрической связи
|
165 400
|
2
|
Услуги электрической связи
|
6420000
|
ШТ
|
19
|
8 508
|
165 400
|
Бензины, дизтопливо
|
1 176 786
|
12
|
Бензин 92
|
2320210
|
Л; ДМ?
|
27
|
9 100
|
247 247
|
Бензин 92
|
2320212
|
Л; ДМ?
|
26
|
13 315
|
339 932
|
Дизельное топливо
|
2320230
|
Л; ДМ?
|
25
|
15 901
|
391 642
|
Дизельное топливо
|
2320231
|
Л; ДМ?
|
23
|
8 500
|
197 965
|
Акцент руководитель заказчика должен сделать на предметах группы А, представляющую 88% расходов организации.
Пример применения АВС-анализа для разработки прогноза объемов продукции, закупаемой заказчиками (продолжение)
Группа по степени ценности (А,В,С)
|
Укрупненная группировка товаров, работ, услуг
|
Сумма по укрупненной группировке, руб.
|
Удельный вес, %
|
Наименование товаров, работ, услуг
|
Код продукции ОКДП
|
Ед. измер.
|
Цена за ед.руб.
|
Кол-во
|
Сумма, руб.
|
группа В
10%
|
Услуги столовых
|
567 560
|
6
|
Услуги столовых
|
5520107
|
ЕД
|
237 720
|
1
|
237 720
|
5520107
|
УСЛЕД
|
329 840
|
1
|
329 840
|
Услуги по обеспечению горячим питанием
|
415 912
|
4
|
Оказание услуг по обеспечению горячим питанием обучающихся Г(О)ОУ НПО ПУ № 29
|
5520100
|
УСЛЕД
|
215 040
|
1
|
215 040
|
Оказание услуг по обеспечению горячим питанием обучающихся филиала Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
5520100
|
УСЛЕД
|
141 120
|
1
|
141 120
|
Услуги по обеспечению горячим питанием обучающихся филиала Г(О)ОУ НПО ПУ №29
|
5520100
|
УСЛЕД
|
59 752
|
1
|
59 752
|
группа С
2%
|
Услуги охраны
|
183 316
|
2
|
Услуги в области охраны общественного порядка и безопасности
|
7523000
|
УСЛЕД
|
57 000
|
1
|
57 000
|
Услуги охраны
|
7523090
|
УСЛЕД
|
56 316
|
1
|
56 316
|
Услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности, прочие
|
7523090
|
УСЛЕД
|
70 000
|
1
|
70 000
|
Ноутбук
|
27 657
|
0,3
|
Ноутбук
|
3020200
|
ШТ
|
13 828
|
2
|
27 657
|
При формировании потребностей в закупках рассчитываются объемы и суммы закупок, исходя из обоснованной платежеспособной потребности в товарах, работах и услугах с применением следующих методов обоснования финансирования закупаемой продукции:
нормативный, при котором объем закупок определяется, исходя из удельных нормативов потребления и числа физических или юридических лиц, органов государственной власти, учреждений;
метод индексации расходов, при котором объем закупок определяется на основе индексации расходов прошлых лет (на уровне не выше темпов инфляции);
плановый, при котором объем закупок определяется на основе ранее утвержденного плана или графиков исполнения заключенных долгосрочных контрактов;
формульный, при котором объем закупок определяется на основе нормативно закрепленной или сложившейся формулы расчетов;
иной, для которого должно быть приведено краткое описание применяемого метода оценки.
Заказчик самостоятельно определяет метод обоснования.
Составление документов планирования закупок
На основе сформированных потребностей в закупках заказчик формирует план закупок на трехлетний период и план-график на очередной финансовый год.
Цели:
1) Эффективное, равномерное и своевременное расходование бюджетных средств, а также полное и своевременное удовлетворение нужд заказчиков.
2) Оптимальное распределение нагрузки на закупочные подразделения заказчиков, а также на иные структурные подразделения, связанные с освоением бюджетных и внебюджетных средств.
3) Обеспечение соблюдения норм Закона о контрактной системе (44-ФЗ) в части обязанностей заказчиков по размещению заказов у СМП и СОНО, закупок методами запроса котировок (не более 10% от СГОЗ контрактами не более 500 тыс. руб.) и у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя (не более 5 % от СГОЗ или не более 2 млн. руб. контрактами не более 100 тыс. руб.).
В результате использования: заказчики могут не только упростить и системно выстроить работу внутри организации, но и достичь принципов эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в закупках и стимулирование такого участия, развития добросовестной конкуренции.
Возможные негативные последствия некачественного планирования закупок: несвоевременное и неэффективное расходование бюджетных средств, повышенная нагрузка на второе полугодие, риски неиспользования бюджетных средств.
Технология планирования: Этапами планирования закупок в общем случае являются:
I. Анализ и обобщение собранной информации о потребностях, ее классификация по видам закупаемых товаров, работ, услуг, а также по периодам (кварталам), в которых должны быть произведены закупки.
II. Расчет СГОЗ, определение стратегии закупок, выбор оптимальных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), с учетом ранее проведенного анализа; определение объема закупок у СМП и СОНО и т.д.
III. Мониторинг хода закупки и корректировка плана в случае возникновения производственной необходимости либо непредвиденных обстоятельств.
При планировании закупок также необходимо учитывать следующие дополнительные факторы:
1) В процессе формирования планов-графиков заказчиками, как правило, не учитываются возможные риски несостоявшихся процедур, в результате чего у заказчиков не остается времени для повторного размещения заказов.
Основной причиной высокой доли несостоявшихся торгов является низкий уровень конкуренции, а наиболее существенная величина «упущенной выгоды» для бюджета приходится на несостоявшиеся торги с высокой начальной ценой контрактов.
2) Большинство заказчиков ошибочно отводят на подготовку и проведение закупки недостаточно времени, между тем существуют определенные регламентированные сроки на согласование, разработку документации, проведение процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также дополнительные временные риски, примерный перечень которых приведен в таблице:
№
|
Наименование
|
Открытый конкурс
|
Двухэтапный конкурс
|
Конкурс с ограниченным участием
|
Электронный аукцион (до 3 млн. руб.)
|
Электронный аукцион (более 3 млн. руб.)
|
1
|
Разработка заказчиком описания объекта закупки и подготовка заявки
|
В среднем около 15 рабочих дней
|
2
|
Регламентированные 44-ФЗ сроки внесения изменений в план-график
|
10 дней
|
3
|
Согласование закупки с соответствующей рабочей группой (ГРБС, МРГ, МРГК) для закупок с НМЦК от 500 тыс. руб.
|
В среднем 7 - 10 рабочих дней
|
4
|
Общественное обсуждение
|
НМЦК от 0,5 до 1 млрд. руб.
|
26 дней (10 дней параллельно с пунктом 2)
|
5
|
НМЦК от 1 млрд. руб.
|
32 дня (10 дней параллельно с пунктом 2; 12 дней параллельно с пунктом 7)
|
6
|
Проверка заявки ГКУ НСО «УКСис», разработка документации, размещение на ООС (не считая времени, необходимого заказчику на доработку заявок на закупку)
|
15 рабочих дней
|
7
|
Сроки проведения конкурентных процедур по 44-ФЗ
|
25-43
|
33-63
|
30-43
|
15-20
|
23-28
|
8
|
Заключение контракта (минимальные сроки)
|
10 рабочих дней
|
9
|
Дополнительные факторы: использование рабочих дней вместо календарных, «длинные» выходные и праздничные (майские, новогодние и т.д.), изменение документации и обжалование закупок, выполнение предписаний и т.д.
|
Около 12-15 дней
|
ИТОГО без согласования в рабочих группах, общественных обсуждений
|
109
|
128
|
108
|
87
|
93
|
ИТОГО максимально
|
123
|
144
|
124
|
101
|
109
|
Таким образом плановые сроки осуществления закупки с момента ее инициации до момента заключения контракта рекомендуется устанавливать не менее 100 дней, а для крупных закупок – не менее 120 дней.
Итоговые рекомендации при планировании закупок:
1. В целях минимизации рисков и ошибок, более равномерного осуществления закупок в течении года, ритмичного исполнения областного бюджета планировать осуществление большинства закупок на первое полугодие. Максимально (где это возможно и не ограничивает количество участников закупок) сократить дробление (декомпозицию) единой закупки на несколько мелких, используя при этом в контрактах гибкие условия поставки товара (например, в течение года по заявкам или согласно графику поставки и т.д.);
2. В целях недопущения случаев приобретения товаров, работ, услуг по завышенным ценам, а также с учетом роста курсов валют осуществлять систематический мониторинг цен на закупаемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги (в т.ч. идентичные планируемым к закупкам) посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов-графиков закупок;
3. В целях сокращения временных, трудовых и финансовых затрат при проведении закупочных процедур не перегружать такой способ, как электронный аукцион, закупками на мелкие суммы (50 тыс. рублей и менее);
4. В целях снижения издержек на проведение закупочных процедур, привлечения к торгам крупных оптовых поставщиков и производителей, участие которых может обеспечить значительное снижение цены закупаемой продукции, рассмотреть вопрос и инициировать организацию Уполномоченным учреждением (ГКУ НСО «УКСис») совместных конкурсов и аукционов при наличии у заказчиков потребности в одних и тех же товарах, работах, услугах;
5. В целях недопущения необоснованного ограничения применения конкурентных способов осуществления закупок, обращать внимание на обоснованность и целесообразность использования в конкретных случаях закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), не злоупотреблять данным способом закупки;
6. Выбирая в качестве способа размещения заказа закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), более тщательно подходить к формированию описания объекта закупки, включая в ее объем как можно большее количество не дорогостоящих одноименных товаров, в целях исключения необходимости закупки данных товаров конкурентными способами;
7. В целях объективного описания в закупочной документации объекта закупки устанавливать требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить нужды заказчика и определить соответствие закупаемой продукции его потребностям, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, имеющим избыточные потребительские свойства (в том числе предметов роскоши). |
