ВЕДОМСТВЕННЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В ВОИНСКОЙ ЧАСТИ (УЧРЕЖДЕНИИ)
С.Н. Русин, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация: в статье исследуются некоторые проблемы, связанные с осуществлением производственного экологического контроля в военных организациях, обосновывается необходимость разработки ведомственных правовых актов по данному вопросу.
Ключевые слова: экологический контроль; охрана окружающей среды; ведомственные правовые акты.
Rusin S.N. Departmental legal acts in the regulatory system of control of the environment in military units (institutions)
The Summary: this article examines some of the problems associated with the implementation of the industrial environmental control in the military organization, the necessity of the development of departmental legal acts on the matter
Key words: ecological control; environmental protection; departmental legal acts ________________________________________________________________
Производственный экологический контроль является одной из важнейших мер охраны окружающей среды. Правовые основы организации и осуществления производственного экологического контроля установлены рядом законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»1 производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора.
М.М.Бринчук и О.И.Саморукова1 отмечают, что для увеличения эффективности рационального природопользования среди юристов-экологов высказываются мнения об обязании природопользователя разрабатывать и представлять на согласование органам государственного экологического контроля (надзора) положение о производственном контроле, в котором необходимо дать определение экологической службы природопользователя, производственного экологического контроля, установить его цели, задачи, объекты и субъектов2. Отмечая актуальность и конструктивность самого предложения, они полагают более целесообразной разработку компетентными государственными органами в сфере экологического контроля (надзора) типового (модельного) положения о производственном контроле на предприятии, которое будет устанавливать базовые положения о производственном контроле и его организации, иметь рекомендательный характер и может быть применимо предприятиями, осуществляющими деятельность в различных областях промышленности, в качестве основы при разработке собственных положений о производственном контроле, учитывающих специфику производства.
Если говорить о военных организациях, такой подход тем более будет верным с учетом существующей необходимости сохранения государственной и военной тайны.
Согласно ст. 25 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»3 производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы.
Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области охраны окружающей среды.
Производственный земельный контроль регулируется ст. 73 Земельного кодекса Российской Федерации1. Она устанавливает, что производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.
Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Требования по производственному контролю в области обращения с отходами определены в ст. 26 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»2. В ней установлено, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.
Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Хотя Водный кодекс Российской Федерации1, Лесной кодекс Российской Федерации2 и Закон Российской Федерации «О недрах»3 непосредственно не предусматривают производственный контроль за охраной и использованием вод, лесов и недр, такой контроль также должен проводиться предприятием на основе Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Таким образом, из экологического законодательства для юридических лиц, деятельность которых связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и для военных организаций, вытекают конкретные обязанности по производственному экологическому контролю, касающиеся:
а) организации экологического контроля;
б) проверки и обеспечения выполнения требований экологического законодательства;
в) информирования государственных и муниципальных органов по вопросам организации и осуществления экологического контроля, в частности:
– представления сведений об организации производственного экологического контроля в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль (надзор) в порядке, установленном законодательством. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный экологический надзор, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования4;
– назначения лиц, ответственных за проведение производственного экологического контроля, и (или) организаций экологических служб и представления сведений о них, а также результатов производственного контроля в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
согласования юридическим лицом, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами4.
Таким образом, анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что оно предусматривает лишь отдельные требования по проведению производственного экологического контроля, в то время как специальный нормативный акт о порядке его проведения и осуществления отсутствует.
Между тем вопрос о том, в полном ли объеме проводится производственный экологический контроль и насколько достоверны его результаты, является далеко не праздным для природопользователя. Законодательством об охране окружающей среды предусмотрено наступление для природопользователя негативных последствий в случае отсутствия либо недостаточности производственного экологического контроля. Среди них есть достаточно серьезные: неполучение лицензии, отрицательное заключение государственной экспертизы, привлечение к административной ответственности, аннулирование разрешительной документации.
Абз. 11 подп. «в» п. 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 871, определяет, что обязательным элементом проектной документации является программа производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях. Отсутствие такой программы может послужить основанием для отрицательного заключения государственной экспертизы, влекущего за собой невозможность реализации проекта.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. № 255 «О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности»1, а также соответствующими административные регламентами Росприроднадзора, наличие у соискателя лицензии (лицензиата) – юридического лица системы производственного контроля в области обращения с отходами является обязательным условием для предоставления лицензии. Отсутствие либо недостаточность программы производственного экологического контроля – основание для отказа в выдаче лицензии
Подп. 14.1 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. № 2882, предусмотрено, что отсутствие производственного контроля за охраной атмосферного воздуха или отсутствие производственного лабораторного контроля за качеством и количеством сточных и (или) дренажных вод – основание для приостановления действия разрешения.
В соответствии с Порядком заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденным приказом Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. № 2043 (с изм., внесенными приказом Ростехнадзора от 27 марта 2008 г. № 182), результаты проверки производственного экологического контроля могут явиться основанием для вывода о неверном исчислении платежей, что ведет не только к необходимости корректировки расчетов платы, но и может образовать состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.41КоАП РФ.
Таким образом, среди факторов, мешающих становлению прозрачной, понятной и единообразной системы производственного экологического контроля, можно выделить отсутствие четких критериев необходимости и достаточности проведения контроля, следствием чего является не только повышение коррупционной емкости системы, но и объективное ослабление самого производственного экологического контроля.
В этих условиях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других воинских формированиях и органах (внутренних войсках МВД России, органах федеральной службы безопасности, органах федеральной службы охраны и др.) экологические подразделения и службы, экологи воинских частей и учреждений нередко сталкиваются с проблемой организации производственного экологического контроля, удовлетворяющего не всегда системным и единообразным требованиям со стороны территориальных органов Росприроднадзора.
Одним из выходов из сложившейся ситуации является разработка и утверждение ведомственным правовым актом порядка организации и проведения производственного экологического контроля в соответствующем федеральном органе исполнительной власти. По опыту, наработанному в отдельных из них, такой правовой акт может устанавливать цели и задачи контроля, порядок его организации и проведения.
Цель контроля может заключаться в обеспечении выполнения в процессе повседневной деятельности военных организации и при выполнении ими специальных задач, мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, а также в соблюдении требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Задачами контроля могут являться:
– проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
– получение достоверных сведений о выполненных мероприятиях по охране окружающей среды, состоянии техники, оборудования и сооружений природоохранного назначения и объектов, эксплуатация которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду или содержит угрозу такого воздействия;
– информационное обеспечение решений руководства военных организаций в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– снижение риска причинения неправомерного вреда окружающей среде, жизни и здоровью человека, связанного с воздействием повседневной деятельности военных организации и выполнением ими специальных задач на окружающую среду;
– недопущение (пресечение) неправомерных действий (бездействия) должностных лиц военных организаций в области охраны окружающей среды.
Организация контроля может включать в себя определение тех военных организаций (их подразделений), в которых должен осуществляться контроль, должностных лиц, обязанных организовать контроль и непосредственной осуществлять его. Таковыми могут быть начальник тыла (подразделения материально-технического обеспечения) и сотрудник, на которого возложена функция проведения контроля.
Должностные лица, организующие эксплуатацию объектов природоохранного назначения и объектов, эксплуатация которых связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, жизнь и здоровье человека или содержащих угрозу такого воздействия, контролируют соблюдение порядка эксплуатации указанных объектов.
Контроль должен осуществляться в соответствии с планом организационных и иных мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности на год, утверждаемым соответствующим командиром, начальником. При получении сведений о нарушении требований охраны окружающей среды на объектах воинской части (учреждения) по решению начальника тыла (подразделения материально-технического обеспечения) могут проводиться внеплановые проверки.
Мероприятия контроля на год планируются на основе планов-графиков проведения контроля на объектах, эксплуатация которых связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду. Планы-графики составляются отдельно по источникам сбросов в водные объекты и канализацию, выбросов в атмосферу, местам образования и накопления отходов производства и потребления в соответствии с нормативами допустимого воздействия на окружающую среду указанных источников негативного воздействия. По отдельному плану-графику проводится контроль работы очистных сооружений сточных вод в соответствии с технологическим паспортом очистного сооружения.
Результаты контроля регистрируются в журнале учета мероприятий производственного экологического контроля1, в котором также делаются отметки об устранении выявленных нарушений. Результаты контроля анализируются сотрудником, на которого возложена функция проведения контроля, и докладываются начальнику тыла (подразделения материально-технического обеспечения) и соответствующему командиру, начальнику.
По итогам проведения контроля сотрудниками, на которых возложены функции проведения контроля, представляются отчеты в вышестоящий орган военного управления с приложением анализа проведенной работы, указанием выявленных недостатков и перечнем мероприятий по их устранению. В воинской части (учреждении) планируются меры по совершенствованию организации работы по охране окружающей среды.
Отдельно следует остановиться на порядке проведения контроля.
Контроль осуществляется сотрудником, на которого возложена функция проведения контроля, путем проверки документации, обхода и осмотра территории, акватории, других природных объектов, предоставленных воинской части (учреждению), санитарно-защитных зон, природоохранных сооружений и источников негативного воздействия на окружающую среду, жизнь и здоровье человека, проведения инструментальных проверок с использованием инструментальных средств контроля, имеющихся в воинской части (учреждении), или с привлечением аккредитованной на проведение данных видов анализов лаборатории, посещения занятий по экологической подготовке.
При проверке документации проверяются:
– выполнение планов природоохранной деятельности, предписаний и рекомендаций органов, осуществляющих государственное (ведомственное) управление в области охраны окружающей среды;
– наличие разработанных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, образования отходов, соответствующих разрешений и лимитов на сбросы и выбросы в окружающую среду, размещение отходов;
– наличие лицензий на право обращения с опасными отходами;
– наличие лицензий на недропользование, договоров и решений на водопользование;
– наличие договоров страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов;
– наличие правовых актов командира (начальника) о назначении сотрудника, непосредственно отвечающего за организацию охраны окружающей среды в воинской части (учреждении), и лиц, которые допущены к обращению с отходами I – IV класса опасности, а также документов, подтверждающих специальную экологическую подготовку сотрудников, обязанных ее иметь в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
– наличие в должностных регламентах военнослужащих квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам в области охраны окружающей среды в соответствии с занимаемой должностью и должностных обязанностей по охране окружающей среды;
– наличие договоров на вывоз отходов, их размещение, утилизацию или передачу в собственность третьему лицу;
– отчеты по формам 2-тп (воздух), 2-тп (отходы), 2-тп (водхоз) и журналы первичного учета в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов1;
– организация взаимодействия с органами, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды;
– своевременность подготовки и предоставления информации о сотрудниках, на которых возложена функция проведения контроля, а также отчетности о результатах контроля в органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды;
– своевременность представления в органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, сведений, подлежащих государственному статистическому учету;
– своевременность и полнота перечисления платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
– своевременность представления ведомственной отчетной документации об организации природоохранной деятельности;
– организация работы по оценке и составлению прогноза негативного воздействия деятельности воинской части (учреждения) на окружающую среду, основанных на результатах контроля состояния источников негативного воздействия, данных о концентрации загрязняющих веществ в сбросах и выбросах, их объемах (массе);
– состояние учета и анализа причин инцидентов, аварий и чрезвычайных ситуаций с негативными последствиями для окружающей среды, своевременность и полнота мероприятий по их предупреждению, локализации и ликвидации;
– организация работы по выполнению установленных законодательством Российской Федерации требований по рациональному использованию природных ресурсов и их учету;
– наличие и содержание планирующих и методических документов по организации экологической подготовки военнослужащих.
При обходе и осмотре территории, акватории, других природных объектов, предоставленных воинской части (учреждению), санитарно-защитных зон, природоохранных сооружений и источников негативного воздействия на окружающую среду, жизнь и здоровье человека, проверяются:
– состояние территории, акватории, других природных объектов, предоставленных воинской части (учреждению), санитарно-защитных зон;
– исправность очистных сооружений, пылегазоулавливающих установок и других природоохранных сооружений, водопроводно-канализационных сетей, вентиляционных установок и систем, соответствие их эксплуатации требованиям инструкций по эксплуатации и технологическим регламентам;
– состояние источников негативного воздействия (котельные, площадки накопления отходов, автопарки, столовые, склады горюче-смазочных материалов и печного топлива, источники физических воздействий и т.д.), соответствие их эксплуатации требованиям инструкций по эксплуатации и технологическим регламентам;
– оснащенность подразделений воинской части (учреждения) средствами инструментального контроля;
– знание сотрудниками, эксплуатирующими природоохранные сооружения и источники негативного воздействия, своих обязанностей в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– состояние наглядной агитации по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
При проведении инструментальных проверок с использованием инструментальных средств контроля, имеющихся в воинской части (учреждении), или с привлечением аккредитованной на проведение данных видов анализов лаборатории проверяются:
– концентрации загрязняющих веществ в сбросах и выбросах, их объемы (масса) на объектах контроля;
– уровни физических воздействий на объектах контроля;
– концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и других природных объектах;
– соответствие отходов производства и потребления установленным видам и классам опасности.
При посещении занятий по экологической подготовке проверяются их содержание и методика проведения.
Ведомственный правовой акт с изложенным выше содержанием может решить проблему пробельности регулирования отношений в сфере осуществления производственного экологического контроля с участием военных организаций, существующей на федеральном уровне. Такой акт не содержит норм права, поэтому не должен направляться на государственную регистрацию. Принятие такого акта позволит воинским частям (учреждениям) быть законопослушными природопользователями, а органам государственной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, – принимать необходимые управленческие решения с учетом данных систематического контроля техногенного воздействия военных организаций на окружающую среду.
Библиография
1. Бринчук М.М., Саморукова О.И. Производственный экологический контроль как мера охраны природы // «КонсультантПлюс». 2009.
2. Ильинская О.А., Чергинская С.В. Международная научно-практическая конференция на тему «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» // Экологическое право. 2006. № 4.
|
