НОВОСТИ МАКРОЭКОНОМИКИ Вести.Финанс, 06.04.2015, Орлова: бюджетная политика - бег на месте Исполнение бюджета подтверждает опасения по поводу слабости ненефтяных доходов и недостаточного контроля над расходами. Хотя в 2014 г. дефицит бюджета был умеренным 0,5% ВВП,аналогично 2013 г., опасения по поводу доходной и расходной частей остаются в силе. Доходы – 20% ВВП – оказались ниже 23% ВВП, наблюдавшихся до кризиса 2008 г., что обусловлено соответствующим снижением ненефтяных доходов с 12-15% до 10% ВВП, об этом пишет Аналитический центр «Альфа-банка».
Расходы бюджета – 21% ВВП – указывают на продолжающийся их рост, что привело к росту ненефтяного дефицита до 11% ВВП – уровня, близкого к максимуму в кризис 2009 г. Девальвация принесла в бюджет 1,5 трлн руб. дополнительных доходов в 2014-2015 гг. и снизила цену на нефть, балансирующую бюджет, до $75/барр. Если в 2009 г. нефтегазовые доходы снизились с 11% до 8% ВВП, в 2014-2015 гг. при сопоставимом снижении цены на нефть они остаются в диапазоне 10-11% ВВП.
Это единственное позитивное изменение, поддерживающее общий баланс бюджета. В 2009 г. ослабление рубля компенсировало лишь 30% из 2,1 трлн руб. убытков от снижения цены на нефть. В 2014-2015 гг. вследствие девальвации бюджет получит 1,5 трлн руб. дополнительных доходов. Именно это стало причиной снижения цены на нефть, балансирующей бюджет, с $110-114/барр. в 2012-2013 гг. до $75/барр. в 2015 г.
Цена на нефть, балансирующая бюджет, вернется к $100/барр. при 45 руб./$; дополнительные 1,5 трлн руб. уже потрачены. Ослабления рубля не является основание для устойчивого снижения цены на нефть, балансирующей бюджет. Во-первых, она будет меняться в соответствии с колебаниями курса. Так, в случае укрепления рубля до 45 руб./$ она вернется к $100/барр. Кроме того, 1,5 трлн руб. дополнительных доходов пошли не на пополнение Резервного фонда, а на поддержку банков на 1,0 трлн руб. в 2014 г. и на финансирование роста расходов в 2015 г.
Оборонные расходы – новый источник роста расходов в будущем в дополнение к социальным обязательствам. Новый проект бюджета на три года предусматривает неизменный уровень расходов в объеме 15,0-15,3 трлн руб., т. е. сокращение первоначального плана по расходам на 1,0-1,5 трлн руб. в 2016-2017 гг. Однако придерживаться жесткой бюджетной политики на практике проблематично. Во-первых, попытка сократить расходы на 1 трлн руб. в 2015 г. провалилась.
Во-вторых, из-за внешнеполитической напряженности рост расходов на оборону ускорился до 25% г/г в 2015 г. – развернуть этот тренд будет непросто. В-третьих, высокая инфляция диктует необходимость ускоренной индексации пенсий уже с 2015 г. (на 11,4%, а не на 6-5%, заложенных в бюджет изначально), а электоральный цикл 2016-2018 гг. окажет повышательное давление на зарплаты в госсекторах.
Наконец, в 2014-2015 гг. расходы бюджета занижены на 0,5 трлн руб. в год (0,8% ВВП) из-за временной заморозки накопительных пенсий, но даже если период заморозки будет продлен, этого не будет достаточно для финансирования дополнительных расходов.
Если курс не упадет до 70 руб./$, то дополнительные расходы выведут цену на нефть, балансирующую бюджет, на уровень $105/барр. в 2018 г.; бюджетная политика говорит не в пользу жестких целей по инфляции. Улучшение состояния бюджета в 2014-2015 гг., не сопровождается ограничением расходной части и потому не является временным явлением. Расходы в ближайшие годы будут расти на 10% в год, а цена на нефть, балансирующая бюджет, составит $105/барр. в 2018 г., если курс не ослабнет до 70 руб./$.
Данная конфигурация подтверждает наше мнение, что бюджетная политика не способствует установлению жестких целей по инфляции; предпочтение к более высокой инфляции может быть использовано как инструмент смягчения бюджетных ограничений.
Осторожный взгляд в отношении потенциала роста российской экономики уже несколько лет вызывает опасения по поводу состояния бюджета. Правительство не способно увеличить налоговые доходы и при этом вынуждено идти на рост цены на нефть, балансирующей бюджет, чтобы удовлетворить аппетиты к дополнительным социальным расходам.
Слабость бюджета создает предпочтение к слабому рублю и высокой инфляции. Цифры за 2014 г. подтверждают и диагноз, и опасения. В 2014 г. доходы федерального бюджета находились на уровне 20,4% ВВП. Эта цифра соответствует объему налоговых сборов в 2011-2012 гг. и сильно ниже 23% ВВП, поступавших в бюджет до 2008-2009 гг. Ненефтяные доходы, на долю которых приходилось 12-15% ВВП до 2009 г., сейчас приносят в бюджет лишь около 10% ВВП. Таким образом, ограничения экономического роста явно повлияли на налоговые сборы.
Расходная часть, как и ожидалось, выросла – на долю федеральных расходов пришлось 20,9% ВВП в 2014 г., что выше 16-18% ВВП до 2009 г. Таким образом, ненефтяной дефицит бюджета расширился до 10,9% ВВП в 2014 г. и, судя по всему, достигнет 11,8% ВВП в 2015 г., что очень близко к предыдущему скачку до 12-14% ВВП, наблюдавшихся в 2009-2010 гг.
В то же время ухудшение фундаментальных трендов замаскировано усилением роли нефтяных доходов бюджета. Несмотря на снижение цены на нефть, нефтегазовые доходы бюджета составили 10,5% ВВП в 2014 г., что очень близко к уровню 2006 г., а их доля в доходах федерального бюджета составила 52% в 2014 г., отчасти нейтрализовав ухудшение ненефтяных налоговых сборов. Это позволило сохранить дефицит бюджета на уровне 0,5% ВВП на федеральном уровне и 1,2% ВВП – на консолидированном уровне в 2014 г.
Хорошая собираемость нефтегазовых доходов в 2014-2015 гг. – это важное отличие нынешней ситуации от периода финансовой нестабильности финансовой нестабильности 2008-2009 гг., когда аналогичное снижение цены на нефть привело к снижению собираемости нефтегазовых доходов с 10,8% ВВП до 7,8% ВВП. Определяющую роль в этом сыграло решение ЦБ отпустить рубль в свободное плавание. Ослабление рубля до 25-32 руб./$ компенсировало лишь 30% из 2,1 трлн руб. убытков от снижения цены на нефть.
Сейчас ситуация иная: если из-за снижения цены на нефть бюджет недосчитается 2,7 трлн руб. за два года, то доходы от ослабления рубля с 32 руб. до 60 руб./$ составят 4,2 трлн руб. Таким образом, бюджет получит 1,5 трлн руб. чистых дополнительных доходов. В итоге в 2015 году цена на нефть, балансирующая бюджет, вместо того, чтобы вырасти до $125/барр., опустится до $75/барр.
Тем не менее, улучшение состояния бюджета под влиянием нефтегазовых доходов не является поводом для оптимизма. Во-первых, этот процесс по очевидным причинам сильно зависит от волатильности рубля. Если текущая тенденция к укреплению рубля сохранится, результат будет прямо противоположным: по нашей оценке, в случае укрепления рубля до 40-45 руб./$ цена на нефть, балансирующая бюджет, вернется к отметке $100/барр.
Иными словами, для того, чтобы российских бюджет и дальше балансировался при ценах на нефть $70-80/барр., рубль должен стабилизироваться, по крайней мере, у отметки 60 руб./$. Во-вторых, 1,5 трлн руб. дополнительные доходы от девальвации, к сожалению, не были направлены на пополнение Резервного фонда, объем которого остался неизменным на уровне $88 млрд в прошлом году. Уже в 2014 г. доходы от девальвации пошли на поддержку банковского сектора через облигации федерального займа (ОФЗ) на сумму 1 трлн руб.
В итоге номинальные бюджетные расходы выросли не на 4%, как того требовал первоначальный план, а на 11% г/г до 14,8 трлн руб. Остальная часть доходов от ослабления рубля будет направлена на финансирование дополнительного роста расходов в 2015 г. Стоит отметить, что хотя рост расходов с 14,8 трлн руб. в 2014 г. до запланированных на 2015 г. 15,2 трлн руб. может показаться весьма умеренным и создать впечатление жесткого контроля над расходами, на практике с очисткой от дополнительных расходов 2014 года рост денежных расходов составит 10% г/г в 2015 г., что в точности соответствует нашим изначальным ожиданиям.
Иными словами, дополнительные 1 трлн руб., израсходованные в 2014 г., не привели к сокращению плана по расходам на 2015 г. Таким образом, справедливо сказать, что вместо создания долгосрочных резервов, дополнительные доходы от ослабления рубля идут на финансирование дополнительных расходов уже в 2015 г.
В будущем главные опасения в отношении бюджетной политики России связаны с расходной частью. Ряд факторов указывает на то, что расходы в ближайшие несколько лет будут выше запланированных. Во-первых, чтобы правительство смогло ограничить расходы бюджета на уровне 15 трлн руб. в 2015-2017 гг., потребуется сократить первоначальный план по расходам на 1,0-1,5 трлн руб. в год в 2016-2017 гг.
Нынешняя бюджетная дискуссия ставит под сомнение такой шаг. Недавно принятый план по расходам на 2015 г., представленный в СМИ как результат секвестра, фактически соответствует изначальному плану по расходам, представленному в середине 2014 г. Предложение сократить план по расходам на 1 трлн руб. действительно имело место, однако на практике удалось лишь добиться перераспределения между расходными статьями.
В ходе следующего раунда бюджетных дискуссий правительство может встать перед необходимостью возврата к изначальному плану по расходам. Во-вторых, возникшая в 2014 году внешнеполитическая напряженность диктует необходимость сосредоточиться на оборонных расходах – в прошлом году они выросли на 18% г/г, а в этом году их рост составит 25-30%. В 2015 г. на них будет приходиться 20,4% федеральных расходов против 14% в 2006-2013 гг. То, что эту расходную статью подвергли секвестру в 2015 г. подтверждает мнение о том, что контролировать их рост в будущем будет непросто.
В-третьих, в ближайшие годы сохранится повышательное давление социальных обязательств на бюджетные расходы. К 2014 г. примерно 60% консолидированных расходов приходилось на прямую поддержку доходов домохозяйств, в том числе 34% направлялось на пенсии и прочие социальные выплаты и 25% – на зарплаты госсектора; их индексация привязана к инфляции, которая продолжает превосходить прогнозы.
Закон о бюджете предписывает индексацию пенсий на величину инфляции предыдущего года. Это означает, что в этом году пенсии будут проиндексированы на 11,4%; при этом вероятность того, что инфляция превысит правительственные прогнозы в 5% и составит около 10% в ближайшие годы указывает на то, что пенсии будут дополнительной нагрузкой для бюджета. Зарплаты госсектора не привязаны напрямую к инфляции, благодаря чему их индексация в этом году ограничится лишь 5,5%.
Тем не менее, учитывая необходимость выполнять социальные обязательства, о которых идет речь в инаугурационных указах Владимира Путина в 2012 г., в 2016-2018 гг. может возобновиться повышение номинальных зарплат на 10-15%. По мере продвижения электорального цикла, приоритет оборонных и социальных расходов для Минфина будет все более ощутимым.
Наконец, не следует забывать и то, что текущие бюджетные расходы искусственно занижены вследствие заморозки накопительной части пенсии. Благодаря этому решению, которое действует в 2014-2015 гг., Пенсионный фонд (ПФР) получает дополнительные 0,8% ВВП в год, которые направляются на финансирование текущих пенсионных расходов и снижают потребность ПФР в поддержке со стороны федерального бюджета. В отсутствие этой меры, бюджетные расходы были бы выше на 0,5 трлн руб. в год в этот период. Даже в случае продления заморозки на неопределенный срок объем финансовых ресурсов будет слишком небольшим, чтобы удовлетворить общие потребности в дополнительных расходах.
Подытоживая анализ бюджетной политики 2014-2015 гг., можно сделать вывод о том, что новая валютная политика ЦБ приносит в бюджет дополнительный доход, однако он не направляется на пополнение государственных сбережений, но идет на удовлетворение аппетитов к опережающему росту расходов. По этой причине ожидаемое в 2015 г. снижение цены на нефть, балансирующей бюджет, до $75/барр, будучи очень позитивным, судя по всему, временно.
В пользу этого мнения говорит и то, что расходная часть ухудшилась в сравнении с прогнозом двухлетней давности: стало очевидно, что в 2014 г. появились новые приоритеты, и они связаны с оборонными расходами. Таким образом, нынешние планы правительства сохранить расходы на неизменном уровне в ближайшие три года, скорее всего, нереалистичны, особенно в контексте выборов 2018 г.
Таким образом, хотя официальный проект бюджета предусматривает цену на нефть, балансирующую бюджет, в $70/барр. в 2018 г., мы считаем $105/барр. более реалистичным сценарием. И хотя эта цифра может показаться высокой, учитывая преобладающие сейчас на рынке негативные прогнозы цен на нефть, мы считаем, что в условиях свободного плавания рубля повышение цены на нефть, балансирующей бюджет, не следует считать ограничением для бюджетной политики.
На практике это означает, что если рубль ослабнет примерно до 70 руб./$, бюджет будет способен профинансировать рост расходов на 10% в год в 2018 г. без увеличения для цены на нефть, балансирующей бюджет). Таким образом, параметры бюджета лишь подтверждают наше мнение о том, что бюджетная политика не способствует установлению жестких целей по инфляции, и предпочтение к более высокой инфляции может быть использовано как инструмент смягчения бюджетных ограничений.
|
